Allégations: L’organisation plaignante allègue que le gouvernement a violé le
principe de négociation de bonne foi durant le processus de négociation collective et a
prolongé et renouvelé la convention collective en légiférant sans consultation des
associations de travailleurs concernées
- 230. La plainte figure dans des communications du Syndicat danois des
enseignants (DUT), appuyée par la Confédération des travailleurs salariés et des
fonctionnaires (FTF) en date des 29 août et 15 octobre 2013.
- 231. Le gouvernement a répondu à ces allégations dans des communications
en date des 15 octobre et 25 novembre 2013.
- 232. Le Danemark a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale
et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit
d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les
relations de travail dans la fonction publique, 1978.
A. Allégations de l’organisation plaignante
A. Allégations de l’organisation plaignante- 233. Dans ses communications en date des 29 août et 15 août 2014, le DUT
allègue la violation par le gouvernement des conventions nos 87, 98 et 151, toutes
ratifiées par le Danemark.
- 234. L’organisation plaignante indique que le DUT négocie les conventions
collectives pour les enseignants tous les deux ou trois ans avec deux organisations
d’employeurs: le gouvernement local du Danemark (LGDK) et le ministère des Finances. Le
LGDK est l’organisation chargée de représenter les municipalités, à savoir les
employeurs des enseignants du primaire et du premier cycle du secondaire; le
gouvernement dispose à cet égard d’un pouvoir législatif pour ce qui a trait aux
programmes, aux études, etc., de même qu’aux questions concernant le contenu de
l’enseignement. En ce qui concerne les autres institutions éducatives telles que les
collèges, universités, institutions d’enseignement et de formation professionnels, les
écoles privées mais financées par l’Etat, le gouvernement assume à la fois des tâches
législatives et des tâches d’employeur; ses fonctions en tant qu’employeur sont
exécutées par un département du ministère des Finances, en l’occurrence «l’Agence pour
la modernisation de l’administration publique» (ci-après l’Agence pour la
modernisation).
- 235. La présente plainte porte sur deux problématiques qui trouvent leur
origine dans la négociation collective qui s’est déroulée en 2012-13 entre le DUT, d’une
part, et le LGDK et l’Agence pour la modernisation, d’autre part: i) le lancement et les
préparatifs de la négociation collective pour la période 2012-13; enfin, ii) la
rédaction et l’élaboration de l’intervention réglementaire du gouvernement au printemps
2013 (loi no L409).
- 236. De l’avis de l’organisation plaignante, les négociations avec le DUT
ont été menées par l’Agence pour la modernisation et le LGDK en très étroite coopération
et avec la participation du gouvernement. Bien qu’il s’agisse d’une condition
essentielle pour maintenir un équilibre entre le législateur et l’employeur, le rôle de
l’employeur et le rôle du législateur n’ont pas été strictement séparés et ont même été
confondus durant les négociations. Dès le tout départ de la négociation collective, le
LGDK n’a pas été en mesure de mener des négociations libres, volontaires et
véritables.
- 237. L’organisation plaignante indique que les négociations concernant le
renouvellement des conventions collectives censées prendre effet le 1er avril 2013 ont
commencé à l’automne 2012. La convention financière conclue avec le LGDK et le
gouvernement pour l’année 2012 était libellée comme suit: «le gouvernement et le LGDK
conviennent de renforcer les moyens pour obtenir plus de temps d’enseignement à partir
des ressources existantes allouées aux écoles du primaire et des premier et deuxième
cycles du secondaire. Dans le cadre de ce processus et sur la base notamment des
analyses existantes de la durée du travail des enseignants, des travaux seront menés en
commun pour dire si la législation et les conventions collectives pertinentes offrent un
bon cadre pour une utilisation efficiente des ressources allouées aux enseignants.»
Selon l’organisation plaignante, durant l’automne 2012, le DUT a eu connaissance d’un
document daté du 18 octobre 2012 rédigé par un groupe de travail des représentants tant
de l’Agence pour la modernisation que du LGDK intitulé Annexe 11 – Réforme structurelle
visant à dynamiser l’enseignement public danois qui déclare en substance que le nouveau
projet de loi du gouvernement sur l’école devrait, dans le cadre de son financement,
prévoir des changements dans la convention collective sur la durée du travail des
enseignants. Cette convention avait été négociée en 2008 entre le LGDK et le DUT, et le
ministère des Finances et l’Agence pour la modernisation n’y ont pas été parties.
L’organisation plaignante dénonce le fait que, avant même que les négociations n’aient
commencé, les employeurs et le gouvernement en avaient déjà prédéterminé le résultat, et
que le gouvernement avait un intérêt clair à ce que les négociations avec le DUT
parviennent à ce résultat pour garantir la mise en place des conditions et du
financement de leur nouveau projet de loi pour l’école, tel que mentionné dans le
document du 18 octobre. Conformément à la loi sur l’accès à l’information, le DUT a
demandé un accès aux documents de travail, y compris à celui du 18 octobre 2012, mais
cet accès lui a été refusé; cette situation a été récemment critiquée par le Médiateur
danois sans que cela ne modifie la décision de refus.
- 238. Selon l’organisation plaignante, les négociations ont eu lieu en
séquences parallèles identiques, durant lesquelles les deux partenaires employeurs à la
fois pour les écoles ou les institutions publiques et les écoles municipales ont
présenté les mêmes revendications dans les mêmes conditions de déni du droit à de
véritables négociations. Durant les négociations, le DUT a présenté plusieurs
propositions répondant à certaines des exigences tant du LGDK que de l’Agence pour la
modernisation. Néanmoins, selon l’organisation plaignante, les parties employeuses n’ont
montré aucun intérêt pour de véritables négociations, et les propositions du syndicat
tendant à apporter des changements ou de nouvelles clauses pour répondre aux
revendications des employeurs n’ont pas fait l’objet d’une réelle négociation. Durant
toutes les phases de la négociation, les employeurs se sont bornés à présenter la
proposition qu’ils avaient soumise lors de la première réunion en décembre 2012.
L’organisation plaignante dénonce le fait que les employeurs ont demandé la suppression
de toutes les règles sur la durée du travail (y compris les règles spéciales applicables
aux travailleurs âgés), préférant que les futures règles ne régissent que
l’«environnement extérieur» en matière de durée du travail; en même temps, les
employeurs ont refusé d’exposer plus en détail les nouvelles règles souhaitées sur la
durée du travail et ont refusé à plusieurs reprises de soumettre un projet d’accord ou
tout document écrit pouvant décrire la manière dont la durée du travail pourrait être
organisée. L’organisation plaignante estime donc que, en déterminant unilatéralement à
l’avance l’issue de la négociation collective, le gouvernement et le LGDK ont clairement
porté atteinte à un système de libre négociation qui fonctionne efficacement depuis
longtemps, tel qu’évoqué dans les conventions de l’OIT.
- 239. L’organisation plaignante ajoute par ailleurs qu’une convention
concernant les enseignants du deuxième cycle du secondaire (enseignement secondaire) a
été conclue à la mi-février 2013 entre l’organisation pertinente et l’Agence pour la
modernisation, et que cette convention répondait aux exigences de l’Agence pour la
modernisation. Un vote organisé par les enseignants du deuxième cycle du secondaire a
montré que 85 pour cent de ceux-ci étaient défavorables à cette convention, mais
l’application de certaines règles sur la coordination des votes a fait que cette
convention a été adoptée. Selon l’organisation plaignante, le LGDK a présenté au DUT un
projet de convention contenant exactement les mêmes dispositions que la convention
conclue avec les enseignants du deuxième cycle du secondaire. C’est à cette occasion
que, pour la première fois durant les négociations, le LGDK a présenté des exemples de
revendications écrites.
- 240. L’organisation plaignante allègue que, à la fin de février 2013,
durant l’interruption d’une réunion au cours de laquelle les parties travaillaient sur
des documents séparément, le LGDK a annoncé de manière inopinée au téléphone que les
négociations avaient échoué. En vertu des règles en vigueur, les interlocuteurs ont
alors déposé un préavis de lock-out de tous les enseignants pour le 1er avril 2013. Le
DUT s’est heurté à la même situation lorsque l’Agence pour la modernisation, après avoir
annoncé l’échec des négociations, a présenté le même préavis de lock-out frappant les
enseignants des écoles publiques seulement trois jours plus tard.
- 241. L’organisation plaignante ajoute que, une fois le préavis de
lock-out délivré, les négociations suivantes, en mars, ont eu lieu sous la houlette de
l’Institut de conciliation et d’arbitrage. Mais, même dans le cadre de cette instance,
et malgré le pouvoir et l’autorité du conciliateur, les employeurs n’ont rien cédé, et
il n’a alors pas été possible de conclure de convention. Cinquante-cinq mille
enseignants ont donc été frappés par un lock-out le 1er avril 2013. Environ
800 000 étudiants ont également été touchés dans les écoles publiques, dans les écoles
privées financées par l’Etat ainsi que dans les institutions d’enseignement et de
formation professionnels.
- 242. De l’avis de l’organisation plaignante, le lock-out est une décision
extrêmement radicale. Les lock-out et les mouvements de grève sont des moyens d’action
légaux, mais un lock-out d’une telle ampleur – décidé par deux organisations
d’employeurs publiques – est une mesure inédite. C’est la première fois que des
employeurs publics adoptent une telle décision sans même que les syndicats aient appelé
à la grève.
- 243. L’organisation plaignante indique que le lock-out a continué
jusqu’au 27 avril 2013, date à laquelle une nouvelle loi y a mis fin. Le Premier
ministre avait annoncé, le 25 avril 2013, que le gouvernement présenterait un projet de
loi, et la loi a été adoptée le 26 avril 2013 et est entrée en vigueur le 27 avril 2013.
La loi no L409 prolonge et renouvelle les conventions collectives pour certains groupes
de travailleurs du secteur public, y compris les membres du DUT (copie jointe avec la
plainte).
- 244. La loi a été présentée comme une «intervention équilibrée à la
satisfaction des deux parties», ce que l’organisation plaignante réfute totalement en
déclarant que les changements et les termes figurant dans l’ensemble du texte de loi ne
correspondent qu’aux exigences présentées par le LGDK et par l’Agence pour la
modernisation durant les phases de négociation. L’organisation plaignante affirme
notamment que: i) les calculs techniques à la base de l’intervention n’ont été faits
qu’en consultant les employeurs; ii) les calculs ne prennent pas en compte les sommes
importantes allouées dans le cadre de la négociation collective antérieure en
compensation d’augmentations salariales plus faibles pour garantir plus d’heures pour
certaines tâches (par exemple préparation et devoirs en tant qu’enseignant chargé d’une
classe) ou plus d’heures à l’intention des enseignants s’occupant d’élèves ayant des
besoins spéciaux. De l’avis de l’organisation plaignante, le gouvernement s’est arrogé
des fonds servant aux conventions collectives équivalant à plusieurs centaines de
millions de couronnes danoises; iii) c’est la première fois que, dans le cadre d’une
intervention législative visant à établir des conventions collectives, le ministère de
l’Emploi se fait assister uniquement et de manière exclusive par les employeurs dans la
rédaction d’un projet de loi; iv) la loi répond aux exigences des employeurs consistant
à demander plus de souplesse et à supprimer les conditions convenues avec le syndicat
concernant la planification et l’accomplissement des heures de travail; enfin, v) la loi
introduit aussi un changement dans les conditions de travail des enseignants âgés de
plus de 60 ans, qui avaient droit à une réduction de la durée du travail depuis 1910
(correspondant initialement à une réduction de la durée annuelle des heures
d’enseignement puis, après plusieurs années de négociation, à une réduction générale de
la durée du travail obligatoire); ce droit, qui n’avait rien à voir avec la convention
sur la durée du travail, a été remis en cause par le gouvernement qui prévoit sa
suppression progressive dans un délai de trois ans et l’octroi d’une indemnité pour les
enseignants consistant en un supplément annuel que les plaignants ne considèrent pas
comme correspondant à la valeur de la réduction liée à l’âge.
- 245. Selon l’organisation plaignante, alors que le DUT a essayé de se
faire entendre jusqu’au jour de l’adoption de la loi, le syndicat n’a jamais été associé
à l’élaboration du projet de loi, et ses propositions n’ont été ni entendues ni prises
en compte, situation qui contraste avec celle du LGDK qui a pu effectivement aider le
gouvernement à élaborer les principaux éléments du projet de loi. Lors de la
présentation du projet de loi, le ministre des Finances et le ministre de l’Emploi ont
déclaré que, pour sa réalisation, le gouvernement avait fait appel au LGDK ainsi qu’à
l’Agence pour la modernisation, et que les ministères pertinents n’avaient pas prévu de
consulter le DUT. Selon l’organisation plaignante, la loi annule les règles régissant la
durée du travail, ce qui fait du Danemark le seul pays du monde occidental à ne pas
posséder de disposition régissant les heures de travail des enseignants par convention
ou par loi. Aucune autre catégorie de fonctionnaires ne voit sa durée du travail ou ses
vacances ainsi régies. Les règles régissant la durée du travail (des enseignants) se
fondent sur celles régissant la durée du travail des fonctionnaires, mais les
dérogations à celles-ci sont à l’avantage de l’employeur. L’organisation plaignante
déclare que les demandes de flexibilité accrue, par exemple en lien avec la durée du
travail, souvent présentées par les employeurs durant la négociation collective, sont
généralement acceptées par les travailleurs en échange de concessions dans d’autres
domaines. De l’avis de l’organisation plaignante, la loi adoptée ne favorise que les
employeurs car elle leur accorde toute la souplesse voulue sans aucune concession en
retour.
- 246. En conclusion, l’organisation plaignante estime qu’il y a une
confusion abusive et dangereuse des rôles du gouvernement, à la fois en tant que
législateur et en tant qu’employeur, et que les employeurs publics – le LGDK et l’Agence
pour la modernisation – ont usé de tous les moyens à leur disposition pour imposer leurs
propres exigences en violation du processus démocratique, qui est la procédure normale,
et du droit à des négociations libres et sur un pied d’égalité.
- 247. Premièrement, le gouvernement a ignoré le droit à des négociations
libres et, au lieu de cela, a pris le contrôle des négociations avec le seul objectif de
s’assurer que la convention sur la durée du travail serait entièrement annulée et
remplacée par de nouvelles règles régissant la durée du travail des enseignants, ce qui
rendrait possible le financement de son nouveau projet de loi sur l’école. Selon
l’organisation plaignante, il ressort clairement dès le départ que les négociations
avaient été organisées de manière unilatérale par le LGDK, l’Agence pour la
modernisation et le gouvernement, et que ces derniers n’ont eu aucune intention d’avoir
des discussions ou des négociations collectives. Même les négociations en présence de
l’institution de conciliation ne se sont pas déroulées dans un contexte de négociations
ou de discussions véritables. De fait, l’attitude du gouvernement n’a eu d’autre
objectif que d’entraver la liberté de négociation collective. Il n’a donc pas cherché à
respecter son obligation d’encourager et de promouvoir le développement et l’utilisation
les plus larges de procédures de négociation volontaire entre les autorités publiques,
les organisations d’employeurs et de fonctionnaires. L’organisation plaignante estime
aussi que la mesure d’action directe choisie par le gouvernement et le LGDK est
disproportionnée par rapport à l’objectif; le lock-out de quatre semaines a été
abusif.
- 248. Deuxièmement, l’organisation plaignante fait valoir que c’est la
première fois dans l’histoire du Danemark que le gouvernement, en présentant un projet
de loi pour mettre fin à un conflit collectif, accorde son attention à une seule partie
durant l’intégralité de la procédure. Lorsque des gouvernements antérieurs avaient
entrepris de mettre fin à un conflit collectif en présentant une nouvelle loi, ils
avaient toujours pris soin de rencontrer les deux parties et d’équilibrer le projet de
loi en tenant compte des revendications de part et d’autre. De l’avis de l’organisation
plaignante, la loi no L409 ne fait que répondre aux exigences du gouvernement et du
LGDK, qui ont utilisé tous les moyens pour imposer leurs revendications en tant
qu’employeurs publics et ignoré le processus normal et démocratique de négociation.
- 249. L’organisation plaignante appelle le comité à se montrer extrêmement
critique sur le déroulement des négociations; à condamner la rédaction unilatérale de
l’intervention législative adoptée; à formuler des recommandations sur les garanties
nécessaires pour protéger les intérêts des travailleurs qui ont été effectivement
dépossédés de leurs droits durant la négociation collective; enfin, à demander au
gouvernement de présenter un rapport dans un délai raisonnable sur toutes les mesures
correctives qui pourraient être prises.
B. Réponse du gouvernement
B. Réponse du gouvernement- 250. Dans sa communication en date du 15 octobre 2013, le gouvernement
fournit des informations générales sur le système de la négociation collective dans le
secteur public au Danemark. Le secteur public comprend les municipalités, les régions et
l’Etat. S’agissant de la négociation collective, les municipalités sont représentées par
le LGDK, et l’Etat par l’Agence pour la modernisation du ministère des Finances. Si le
LGDK est une organisation privée créée pour veiller aux intérêts des municipalités,
l’Agence pour la modernisation est une institution gouvernementale. Lorsqu’une
convention collective applicable au secteur public arrive à expiration – normalement
tous les deux ou trois ans –, le LGDK et l’Agence pour la modernisation tiennent des
négociations avec leurs homologues en vue de renouveler la convention collective
concernée.
- 251. Le gouvernement indique que le cadre de ces négociations n’est pas
différent de celui du secteur privé. Au Danemark, il n’existe pas de législation sur la
manière dont les partenaires sociaux doivent mener leurs négociations, que ce soit dans
le secteur privé ou dans le secteur public. Le système de négociation repose sur la
libre négociation volontaire entre les deux parties. Pour renforcer le système de
négociation collective, le mécanisme de négociation volontaire entre les employeurs et
les travailleurs, le Parlement a adopté une loi sur la conciliation dans les différends
du travail qui vise à concilier les parties, notamment dans le cadre du renouvellement
des conventions collectives. Dans ces conditions, lorsque les parties aux négociations
ne parviennent pas à s’entendre sur le renouvellement d’une convention collective et se
préparent à une action collective dans le cadre des règles en vigueur, les négociations
continuent sous les auspices de l’Institution pour la conciliation et l’arbitrage. Les
droits et obligations du conciliateur sont énoncés dans la loi sur la conciliation dans
les différends du travail. Le gouvernement n’a pas d’influence sur l’action du
conciliateur dans le cadre du renouvellement des conventions collectives. Le
conciliateur est habilité, entre autres, à différer une action collective et à soumettre
une proposition de médiation.
- 252. Selon le gouvernement, dans les cas exceptionnels où le gouvernement
soumet un projet de loi pour intervenir législativement dans des grèves ou des lock-out
légaux, le projet de loi sera normalement rédigé sur la base de la proposition de
médiation soumise par le conciliateur. Ceci est tout à fait naturel vu que l’objectif de
l’intervention législative dans ces situations exceptionnelles est non pas de réguler
législativement les conditions de paie et de travail mais de mettre un terme au
différend dans une situation où il serait irresponsable de laisser le conflit perdurer.
En outre, la proposition de médiation sera normalement bien élaborée sur le plan
technique et constituera donc une bonne base pour la rédaction du projet de loi.
- 253. S’agissant du rôle du ministère de l’Emploi, le gouvernement déclare
que celui-ci ne participe en aucune manière à la négociation collective. Le rôle du
ministère de l’Emploi se limite strictement à surveiller le processus de négociation
collective et, dans certains cas, le conflit collectif qui en découle et, s’agissant du
conflit collectif, à tenir le gouvernement informé des conséquences du différend sur la
population et sur la société en général. Si le gouvernement estime que les conséquences
d’un conflit collectif sont particulièrement graves pour la population et pour la
société en général, et qu’il doit être mis un terme à ce conflit par une intervention
législative, c’est au ministère de l’Emploi qu’il revient de rédiger l’intervention
législative conformément à la décision du gouvernement. Dans ces rares cas, c’est au
ministère de l’Emploi qu’il appartient de soumettre le projet de loi au Folketing
(Parlement danois). C’est ce dernier qui peut mettre fin au conflit collectif en
adoptant le projet de loi. Le gouvernement souligne qu’il est essentiel que le ministère
de l’Emploi reste neutre dans son rôle de surveillance et d’information pendant toute la
durée de la négociation collective ou du conflit collectif qui fait suite et que le
gouvernement s’abstienne absolument d’intervenir. Indépendamment du fait que la
négociation ou le conflit se déroule dans le secteur privé ou dans le secteur public,
toute autre intervention du ministère de l’Emploi pourrait être considérée comme une
ingérence dans un processus qui relève exclusivement des deux parties.
- 254. Selon le gouvernement, le ministère de l’Emploi: i) n’a pas
participé aux préparatifs de la négociation collective; ii) n’a pas été informé ou
appelé d’une manière quelconque en lien avec le processus de coopération ou de
coordination qui a pu avoir lieu côté employeur; iii) n’a pas participé par exemple à la
décision de lock-outer les enseignants. Le ministère de l’Emploi a toujours été très
conscient de la nécessité d’établir une barrière solide entre le rôle du gouvernement en
tant qu’employeur et le devoir du gouvernement d’assurer un contrôle et, éventuellement,
si les conséquences du conflit collectif portent atteinte d’une manière inacceptable à
la population et la société en général, d’intervenir dans le conflit collectif.
- 255. Le gouvernement estime que le rôle du ministère de l’Emploi a changé
lorsque le gouvernement a décidé d’intervenir dans le conflit collectif en soumettant un
projet de loi au Folketing. Le ministère de l’Emploi est tenu de présenter un projet de
loi, et ce dans un délai très court pour mettre fin au conflit collectif dès que
possible. L’élaboration du projet de loi présente des complexités techniques et, si le
conciliateur ne soumet pas de proposition de médiation, il peut s’avérer nécessaire de
demander une assistance technique à des experts extérieurs au ministère. Il importe de
souligner toutefois qu’il appartient au gouvernement de rédiger le contenu du projet de
loi qui sera soumis au Folketing. Le rôle du ministère de l’Emploi et des experts
pouvant apporter les données nécessaires pour la rédaction du projet de loi,
conformément à la décision du gouvernement, est de nature purement technique et non pas
politique.
- 256. Le gouvernement relève que la plainte a trait essentiellement à la
question de l’intervention du gouvernement et de la gestion d’ensemble des phases
initiale et ultérieure des négociations de même qu’à la question de la rédaction et à
l’élaboration de l’intervention qui est considérée comme favorisant l’employeur.
- 257. S’agissant de la première question, le «principe de l’indépendance
mutuelle des parties» qui a été décrit plus haut et appliqué en la matière doit être
présent à l’esprit. Le gouvernement n’est pas intervenu dans les négociations, et la
gestion d’ensemble des négociations est restée, du côté de l’employeur, strictement une
tâche de l’Agence pour la modernisation et du LGDK. L’Agence pour la modernisation est
une agence gouvernementale et, en tant que telle, elle applique les politiques
gouvernementales, mais ceci ne saurait être considéré comme une intervention. Il est
tout à fait normal qu’il y ait une coopération entre les organisations d’employeurs,
d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part. En conséquence, s’il y a
eu une étroite coopération entre le LGDK et l’Agence pour la modernisation avant et
pendant les négociations, le gouvernement considère cela comme compréhensible et en
aucune manière condamnable et, dans la mesure où il y a eu une telle coopération, il est
clair que ce n’est pas le gouvernement en tant que tel qui a négocié. Compte tenu du
«principe de l’indépendance mutuelle des parties» et, du fait que les négociations côté
employeur ont été menées par les employeurs susmentionnés, le gouvernement ne saurait
formuler d’observations complémentaires sur les allégations des organisations
plaignantes selon lesquelles les négociations n’ont pas été «libres» ou «véritables». Si
le ministère de l’Emploi ou le gouvernement en tant que tels devaient assurer un rôle
quelconque de surveillance dans ces négociations, cela constituerait une voie dangereuse
vers l’ingérence.
- 258. S’agissant de la deuxième question, le gouvernement souligne que le
contenu de ce type d’intervention législative est uniquement une question d’ordre
politique et qu’il revient en fait au Parlement d’adopter ce projet de loi. Le
gouvernement reconnaît que, en l’absence de proposition du conciliateur officiel, il a
fallu demander un appui technique à l’Agence pour la modernisation. Le fait que l’Agence
pour la modernisation ait soutenu la rédaction du projet de loi n’est absolument pas un
secret pour le Folketing, et il n’aurait pas été possible de servir les objectifs de
l’intervention législative sans cet appui. Le projet de loi a été adopté par le
Folketing avec une large majorité. Le gouvernement convient avec l’organisation
plaignante que le processus de négociation de même que celui de la rédaction et de
l’élaboration de l’intervention législative ont été inhabituels à certains égards. Dans
la plupart des cas exceptionnels où le gouvernement présente un projet de loi pour
intervenir sur le plan législatif, le contenu du projet de loi se fonde généralement sur
la proposition de médiation du conciliateur mais il s’avère que, en l’espèce, il n’y a
pas eu de proposition de médiation sur laquelle s’appuyer. Constatant que l’organisation
plaignante ne partage pas le point de vue du gouvernement selon lequel le projet de loi
a constitué «une intervention équilibrée à la satisfaction des deux parties», le
gouvernement comprend pleinement que l’une quelconque des parties puisse ne pas
considérer le texte législatif comme satisfaisant et entièrement légitime, et le
critiquer. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que la base d’une telle critique est
plutôt d’ordre politique que juridique.
- 259. En conclusion, le gouvernement déclare qu’il ne saurait dire s’il y
a eu une volonté de bonne foi de négocier de part et d’autre sans s’ingérer dans
l’autonomie des partenaires sociaux. Il peut toutefois souligner qu’il n’est pas
intervenu dans les négociations, pas plus que dans le conflit collectif, avant que la
décision ne soit prise de soumettre un projet de loi au Folketing pour mettre un terme
au conflit. Le gouvernement reconnaît en outre qu’il a fait appel à l’assistance
technique de l’Agence pour la modernisation pour la rédaction et l’élaboration du projet
de loi, fait qui a été pleinement admis et porté à la connaissance du Folketing lorsque
le projet de loi a été adopté. Le gouvernement estime toutefois que, compte tenu de la
situation, il n’avait pas d’autre choix que de recourir à cette forme d’assistance
technique s’il voulait servir les objectifs du projet de loi. Selon lui, dans la mesure
où il ne s’agit que d’assistance technique, cela ne saurait constituer une violation ou
une négligence vis-à-vis de l’une quelconque des conventions de l’OIT mentionnées par
les organisations plaignantes. Le gouvernement juge regrettable d’avoir dû recourir à
une intervention législative et que les deux parties n’aient pas pu parvenir à un accord
sur le renouvellement de la convention collective; mais, compte tenu des circonstances,
il était de son devoir d’agir et de le faire d’une manière politiquement responsable et
susceptible d’avoir l’appui du Folketing.
C. Conclusions du comité
C. Conclusions du comité- 260. Le comité note que, dans le présent cas, l’organisation plaignante
allègue que le gouvernement a violé le principe de la négociation de bonne foi durant le
processus de négociation collective et a prolongé et renouvelé la convention collective
par voie législative sans consultation des associations de travailleurs concernées. Le
comité note que la plainte a trait à des questions soulevées à la suite de la
négociation collective menée en 2012-13 entre, côté travailleur, le DUT et, côté
employeur, le LGDK (organisation représentant les municipalités, à savoir les employeurs
des enseignants de l’enseignement primaire et du premier cycle de l’enseignement
secondaire) et l’Agence pour la modernisation (département au sein du ministère des
Finances assumant les fonctions d’employeur pour les enseignants dans d’autres
institutions éducatives telles que collèges, universités, institutions d’enseignement et
de formation professionnels, et écoles privées financées par l’Etat).
- 261. Le comité prend note en particulier des allégations de
l’organisation plaignante selon lesquelles:
- a) les négociations ont été menées
par l’Agence pour la modernisation et le LGDK (employeurs) en très étroite
coopération et avec la participation et l’intervention du gouvernement (le
législateur). Les deux rôles n’ont pas été séparés durant les négociations, ce qui
n’a pas permis de mener des négociations libres, volontaires et véritables. Avant
même que les négociations n’aient commencé à l’automne 2012, les résultats avaient
été unilatéralement prédéterminés (dans un document daté du 18 octobre 2012) par les
employeurs et le gouvernement qui avaient clairement un intérêt à ce que des
changements soient apportés à la convention sur la durée du travail des enseignants
de 2008 conclue entre le LGDK et le syndicat pour garantir le financement du nouveau
projet de loi sur l’école. En témoigne le fait que les négociations menées en
parallèle avec les deux employeurs ont eu lieu dans des séquences identiques: i) les
mêmes revendications ayant été formulées par les deux partenaires employeurs à la
fois pour les écoles publiques et les écoles municipales (une seule proposition,
celle faite à la première réunion de supprimer toutes les règles existantes sur la
durée du travail des enseignants, a été présentée de manière répétée); ii) avec le
même refus de mener des négociations justes et véritables (dès le départ, pas
d’intention proclamée, de tentative avérée ou d’intérêt affiché pour la négociation
des nombreuses propositions soumises par le syndicat satisfaisant à certaines des
exigences des employeurs ou apportant des changements ou des ajouts face aux
exigences des employeurs; absence de volonté de préciser les nouvelles règles sur la
durée du travail); iii) la première proposition écrite présentée par le LGDK à la
fin de février étant identique à l’accord pour les enseignants du deuxième cycle du
secondaire conclu à la mi-février 2013 entre un autre syndicat et l’Agence pour la
modernisation; iv) la même annonce surprise, fin février 2013, du LGDK puis de
l’Agence pour la modernisation de l’échec des négociations et d’un préavis de
lock-out frappant l’ensemble des enseignants à compter du 1er avril 2013;
v) l’immobilisme complet des employeurs même pendant les négociations sous la
houlette de l’Institution de conciliation et d’arbitrage; enfin, vi) le lock-out,
qui a duré quatre semaines et frappé 55 000 enseignants et 800 000 étudiants
d’écoles publiques et d’écoles privées financées par l’Etat et d’institutions
d’enseignement et de formation professionnels, qui a été disproportionné par rapport
à l’objectif, excessif et mis en œuvre pour la première fois par des employeurs
publics sans même que les syndicats aient appelé à la grève; et
- b) le
lock-out a pris fin avec la promulgation de la nouvelle loi (no L409), annoncée par
le Premier ministre le 25 avril 2013, adoptée par le Parlement le jour suivant et
entrée en vigueur le 27 avril 2013, qui modifie et prolonge les conventions
collectives de certains groupes de travailleurs du secteur public, y compris les
membres du DUT. La loi ne constitue pas, comme présenté par le gouvernement, une
«intervention équilibrée à la satisfaction des deux parties», car ses dispositions
ne font que répondre aux exigences du LGDK et de l’Agence pour la modernisation qui
ont demandé plus de souplesse et l’annulation des règles sur la durée du travail
précédemment convenues avec le syndicat, sans aucune contrepartie. C’est la première
fois, dans le cadre de l’élaboration d’une intervention législative visant à trouver
une issue à une convention collective, que le gouvernement n’a été aidé que par les
employeurs pour les travaux complexes de préparation et d’élaboration du projet de
loi et que les calculs techniques à la base de l’intervention de régulation n’ont
été effectués qu’en consultation avec le LGDK et l’Agence pour la modernisation. Le
syndicat n’a pas été associé à l’élaboration du projet de loi et ses propositions
n’ont été ni entendues ni étudiées, à la différence frappante de celles des
employeurs.
- 262. Le comité note également que le gouvernement a fait savoir que:
i) le ministère de l’Emploi n’a pas participé aux préparatifs du processus de
négociation collective, n’a pas été informé ou appelé d’une manière quelconque en lien
avec le processus de coopération ou de coordination qui a pu avoir lieu du côté de
l’employeur et qu’il n’a pas participé, par exemple, à la décision de lock-outer les
enseignants; ii) le «principe de l’indépendance mutuelle des parties» a donc été
respecté en la matière et le gouvernement n’est pas intervenu dans les négociations, la
gestion d’ensemble des négociations côté employeur relevant strictement de l’Agence pour
la modernisation et du LGDK; iii) l’Agence pour la modernisation, en tant qu’agence
gouvernementale, applique bien entendu les politiques gouvernementales, ce qui ne
saurait être considéré comme une intervention et, comme il est normal qu’il y ait une
coopération entre les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de
travailleurs, d’autre part, il est compréhensible et en aucune manière condamnable qu’il
y ait eu une étroite coopération entre le LGDK et l’Agence pour la modernisation avant
et pendant les négociations, ce qui, dans la mesure où cette coopération a eu lieu, ne
signifie pas que c’est le gouvernement en tant que tel qui a négocié; iv) compte tenu du
«principe de l’indépendance mutuelle des parties» et du fait que les négociations côté
employeur ont été menées par les employeurs susmentionnés, le gouvernement, dans son
rôle, n’est pas en mesure – sans intervenir dans l’autonomie des partenaires sociaux –
de dire si l’une quelconque des deux parties a négocié de bonne foi; v) le gouvernement
s’est borné à intervenir dans le conflit collectif lorsqu’il a décidé qu’un projet de
loi serait soumis au Folketing pour mettre un terme au conflit; vi) le rôle du ministère
de l’Emploi a alors changé car il devait élaborer le projet de loi qui présentait une
complexité technique dans un délai extrêmement court; vii) c’est au gouvernement qu’il
appartient de décider du contenu d’une intervention législative de ce type qui sera
soumise au Folketing (question politique); c’est au Parlement qu’il appartient d’adopter
concrètement le projet de loi, et le rôle du ministère de l’Emploi et des experts
compétents extérieurs au ministère pouvant apporter toute l’information nécessaire pour
la rédaction du projet de loi, conformément à la décision du gouvernement, est de nature
purement technique; viii) dans la plupart des cas exceptionnels où le gouvernement
soumet un projet de loi pour intervenir législativement, le contenu du projet de loi se
fonde sur une proposition de médiation techniquement bien conçue du conciliateur mais,
en l’espèce, il n’y a pas eu de proposition du médiateur sur la base de laquelle
s’appuyer; ix) la situation a certes été inhabituelle mais il s’est avéré nécessaire de
disposer d’une assistance technique pour la rédaction et la préparation du projet de loi
par des experts (par l’intermédiation de l’Agence pour la modernisation) pour pouvoir
répondre aux buts de l’intervention législative; x) étant donné que l’on s’est borné à
demander une assistance technique, cette situation ne constitue ni une violation ni une
négligence vis-à-vis de l’une quelconque des conventions de l’OIT mentionnées par
l’organisation plaignante; xi) bien qu’il soit regrettable que les deux parties n’aient
pas pu s’entendre sur le renouvellement de la convention collective, le gouvernement a
dû, compte tenu de la situation, intervenir législativement et d’une manière
politiquement responsable et susceptible d’être approuvée par le Folketing (le projet de
loi a été adopté par une large majorité); enfin, xii) il est compréhensible que l’une
quelconque des deux parties ne considère pas l’intervention législative comme
satisfaisante, et il est légitime qu’elle se livre à une critique de celle-ci, mais
cette critique est plutôt d’ordre politique que juridique.
- 263. S’agissant des questions soulevées dans la plainte concernant la
phase initiale de la négociation collective, le comité note les divergences de vues
entre l’organisation plaignante et le gouvernement en ce qui concerne la participation
de ce dernier aux négociations. Alors que l’organisation plaignante estime que le
gouvernement est intervenu et a contrôlé les négociations d’une manière qui a rendu
flous les rôles d’employeur et de législateur, prédéterminé le résultat souhaité et fait
obstacle à des négociations véritables, le gouvernement estime quant à lui que le
«principe de la séparation mutuelle des parties» a été respecté pendant tout le
processus (raison pour laquelle il ne saurait formuler de commentaires sur la bonne foi
des parties) tout en reconnaissant une coopération non condamnable entre les deux
employeurs dont l’un est une agence gouvernementale de mise en œuvre des politiques
gouvernementales. A cet égard, le comité souligne qu’il a toujours considéré qu’il
importe qu’employeurs et syndicats participent aux négociations de bonne foi et
déploient tous leurs efforts pour aboutir à un accord, des négociations véritables et
constructives étant nécessaires pour établir et maintenir une relation de confiance
entre les parties. Le comité rappelle aussi que les autorités publiques devraient
promouvoir la libre négociation collective et ne pas empêcher l’application des accords
collectifs librement conclus, cela étant d’autant plus vrai lorsque ces mêmes autorités
agissent à titre d’employeurs ou se sont portées garantes de l’application des accords
en les contresignant. En particulier, les organes de l’Etat devraient s’abstenir
d’intervenir pour modifier le contenu des conventions collectives librement conclues.
[Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième
édition, 2006, paragr. 935, 1001 et 1011.] Constatant que les conventions collectives
ont été prolongées jusqu’au 31 mars 2015, le comité s’attend à ce que, durant les cycles
de négociation entre les parties de 2014-15, le gouvernement s’efforce, conformément aux
principes susmentionnés, de promouvoir prioritairement une libre négociation volontaire
et de bonne foi en tant que moyen de déterminer les conditions d’emploi dans le secteur
de l’éducation, notamment en ce qui concerne la durée du travail. Le comité prie le
gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation.
- 264. S’agissant des questions soulevées dans la plainte concernant
l’élaboration et la rédaction du projet de loi, le comité note que le gouvernement
reconnaît avoir consulté l’Agence pour la modernisation (employeur) durant les
préparatifs de l’intervention législative, mesure qu’il justifie par l’absence de
proposition de médiation pouvant servir de base au projet de loi et au manque
d’expertise nécessaire permettant d’en assurer une rédaction rapide. Regrettant que le
gouvernement n’ait fourni aucune explication sur les raisons pour lesquelles il n’a pas
consulté le DUT, le comité rappelle qu’il est essentiel que l’introduction d’un projet
de loi affectant la négociation collective ou les conditions d’emploi soit précédée de
consultations complètes et détaillées avec les organisations intéressées d’employeurs et
de travailleurs. Le comité a précédemment considéré qu’il est utile de se référer à la
recommandation (no 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960,
qui, en son paragraphe 1, dispose que des mesures devraient être prises en vue de
promouvoir une consultation et une collaboration efficaces entre les autorités publiques
et les organisations d’employeurs et de travailleurs sans qu’aucune discrimination ne
soit exercée à l’égard de ces dernières. Aux termes du paragraphe 5 de la
recommandation, cette consultation devrait viser à faire en sorte que les autorités
publiques sollicitent de façon appropriée les vues, les conseils et le concours des
organisations en question, notamment dans la préparation et la mise en œuvre de la
législation touchant leurs intérêts. En tout état de cause, les limitations à la
négociation collective de la part des autorités publiques devraient être précédées de
consultations avec les organisations de travailleurs et d’employeurs en vue de
rechercher l’accord des parties. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 999, 1068 et 1075.] Le
comité estime que les principes susmentionnés sont d’autant plus valables lorsqu’un
gouvernement opte, dans des situations exceptionnelles, pour une mesure législative
visant à mettre fin à un différend et pour éviter de donner une impression de
favoritisme. Au vu des considérations qui précèdent, le comité s’attend à ce que, durant
les cycles de négociation collective entre les parties de 2014-15, les principes
susmentionnés soient pleinement respectés. Le comité prie le gouvernement de le tenir
informé de l’évolution de la situation.
Recommandations du comité
Recommandations du comité- 265. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil
d’administration à approuver les recommandations suivantes:
- a) Le comité s’attend
à ce que, tout au long des négociations collectives entre les parties entre 2014 et
2015, le gouvernement s’efforce, conformément aux principes énoncés dans les
conclusions du comité, de promouvoir prioritairement la négociation collective
libre, volontaire et de bonne foi en tant que moyen de déterminer les conditions de
travail dans le secteur de l’éducation, notamment en ce qui concerne la durée du
travail. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la
situation.
- b) Le comité s’attend à ce que, durant les cycles de négociation
collective 2014 15, les principes concernant la consultation des organisations de
travailleurs et d’employeurs énoncés dans ses conclusions soient pleinement
respectés. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la
situation.
