Alegatos: la organización querellante alega prácticas antisindicales, incluido el
despido de un dirigente, obstáculos a las visitas de dirigentes a afiliados, interpretación
antisindical de las normas sobre permisos sindicales, trabas a la representación de
afiliados en sus demandas e intromisión en la libertad de afiliación, así como ausencia de
procedimientos de negociación y de mecanismos imparciales para conocer de conflictos
laborales, incluida la discriminación antisindical
- 163. La queja figura en las comunicaciones recibidas el 18 de diciembre
de 2014 y el 9 de marzo de 2015 de la Federación Nacional del Ministerio Público de
Chile (FENAMIP), con el apoyo de la Agrupación de Empleados Fiscales de Chile
(ANEF).
- 164. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 10 de
diciembre de 2015.
- 165. Chile ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las
relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).
A. Alegatos de la organización querellante
A. Alegatos de la organización querellante- 166. En sus comunicaciones de 18 de diciembre de 2014 y 9 de marzo de
2015, la Federación Nacional del Ministerio Público de Chile (FENAMIP) alega prácticas
antisindicales, incluido el despido de un dirigente, obstáculos a las visitas de
dirigentes a afiliados, interpretación antisindical de las normas sobre permisos
sindicales, trabas a la representación de afiliados en sus demandas e intromisión en la
libertad de afiliación, así como ausencia de procedimientos de negociación y de
mecanismos imparciales para conocer de conflictos laborales, incluida la discriminación
antisindical.
- 167. La organización querellante alega obstáculos a la labor de los
dirigentes sindicales por parte de la Fiscalía, mediante trabas a sus visitas a
afiliados, así como restricciones indebidas a la capacidad de organizar reuniones y
asambleas durante la jornada laboral. La organización querellante alega que: i) el 19 de
marzo de 2013, la administradora de la Fiscalía Local de San Bernardo informó a dos
dirigentes que pretendían visitar a sus afiliados que las reuniones sólo podían
efectuarse los martes y jueves, debiéndose informar de los temas que se abordarían en
ellas, y ii) ante el reclamo formal presentado por la organización querellante en contra
de esta acción de la autoridad mediante oficio FR (4) núm. 175/2013, la Fiscal Regional
de la Fiscalía Regional Metropolitana Occidente manifestó que el artículo 37 de la Ley
núm. 19296 sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado exige la
existencia de acuerdo previo con la institución empleadora para la realización de
asambleas y reuniones dentro del horario laboral. El oficio requiere una solicitud
formal al Director Ejecutivo Regional con al menos una semana de anticipación a la fecha
de la reunión o asamblea. La organización querellante considera errónea la
interpretación de la norma, entendiendo que esta última se refiere a asambleas y no a
simples reuniones para conversar de temas de preocupación sindical ni de simples visitas
y conversaciones entre dirigentes y socios en los puestos de trabajo. La FENAMIP estima
que el oficio tiene un carácter impositivo que no deja la puerta abierta a la
negociación ni al acuerdo más mínimo, además de establecer un plazo irrazonable que no
permite la realización de reuniones urgentes y pretende controlar la actividad sindical.
Asimismo, considera que obligar a pedir autorización a la autoridad cada vez que un
dirigente quiera reunirse con un asociado constituye una vulneración aberrante de la
libertad sindical.
- 168. La organización querellante alega acciones antisindicales por parte
de las autoridades del Ministerio Público, en junio de 2014, ante la presentación de un
recurso de protección por parte de la FENAMIP en contra de una instrucción general del
abogado fiscal de la Fiscalía Local de Talagante (instrucción que, según indica la
organización querellante, implicaba no autorizar vacaciones o permisos prolongados y
dejar sin efecto aquéllos ya concedidos). La organización querellante alega que: i) aun
cuando el recurso no había sido admitido a trámite, le fue comunicado mediante alguna
vía informal al fiscal concernido; ii) el fiscal convocó a los funcionarios a una
reunión el 13 de junio de 2014 para manifestar su descontento y decepción por la
interposición del recurso; iii) mediante su correo institucional de jefatura, el fiscal
envió copia del recurso a funcionarios y fiscales con la intención de dejar un
precedente de su malestar y de la seriedad de su presión hacia los afiliados; iv) la
administradora subrogante de la fiscalía, Sra. Carmen Gloria Ríos, instó y promovió que
los trabajadores firmaran una carta de rechazo al recurso, y v) en consecuencia, para
denunciar estos hechos, la organización querellante interpuso un reclamo ante la Corte
de Apelaciones de San Miguel.
- 169. La organización querellante alega trabas por parte de las
autoridades a la capacidad de representar a sus asociados en reclamaciones, en
particular mediante la exigencia de exhibición de un poder firmado y, por consiguiente,
desconociendo la representación que ejercen las asociaciones de funcionarios. La
organización querellante denuncia que, ante el acoso laboral que sufrió la funcionaria,
Sra. Lugarda Andrade, las autoridades cuestionaron la capacidad de la organización
querellante de interponer una acción judicial de tutela laboral. La organización
querellante alega que ante su demanda solicitando el reintegro de la funcionaria
despedida, el Fiscal Nacional respondió que la organización querellante carecía de la
representación necesaria. Asimismo, la organización querellante menciona que en febrero
de 2015, en la Fiscalía Regional de Libertador General Bernardo O'Higgins, en relación a
una denuncia de irregularidades por parte de una funcionaria, el Fiscal Regional
condicionó su ayuda a que la funcionaria se pusiera en contacto con los dirigentes
sindicales de su asociación de funcionarios; y que en el mismo mes, en la Fiscalía Local
de Los Vilos, se denegó a una asociación de funcionarios la posibilidad de representar a
una funcionaria afiliada afectada por acoso laboral, exigiéndose la exhibición de un
poder firmado a estos efectos.
- 170. La organización querellante denuncia la destitución antisindical del
dirigente sindical, Sr. Mario Gutiérrez Ollarzú. La organización querellante alega que
el Sr. Gutiérrez Ollarzú lideró las acciones de la organización querellante para
manifestar el rechazo al proyecto de fortalecimiento del Ministerio Público del Poder
Ejecutivo, con lo que debió ejecutar actos y emitir declaraciones que no fueron del
agrado del Fiscal Nacional, generando tensiones entre ambos. En ese momento el Sr.
Gutiérrez Ollarzú se vio envuelto en una causa penal, producto de la cual fue juzgado y
sometido al cumplimiento de una serie de condiciones, propias de la salida alternativa
del procedimiento penal (denominada «suspensión condicional del procedimiento», en
virtud de la cual si el imputado cumple con las condiciones dentro de un plazo
establecido en la resolución respectiva, el procedimiento penal se sobresee
definitivamente). La organización querellante alega que el Fiscal Nacional aprovechó
esta situación para terminar el empleo del Sr. Gutiérrez Ollarzú, invocando incapacidad
sobreviniente, conforme a lo establecido en los artículos 60 y 65 de la Ley Orgánica del
Ministerio Público, el artículo 265 del Código Orgánico de Tribunales y el artículo 35
del Reglamento de Personal para Funcionarios del Ministerio Público. La organización
querellante alega que la incapacidad sobreviniente no existe en la legislación; que la
causal no era aplicable al dirigente al ser funcionario, y que sólo habría sido aplicada
una vez en la historia del Ministerio Público, a pesar de haber existido otros casos
similares. La FENAMIP alega que sólo en esta ocasión se tomó la decisión de terminar el
empleo, cuando la situación concernía un dirigente sindical que lideraba un movimiento
de gran relevancia, y con el objetivo de quitar fuerza a ese movimiento. Asimismo, la
organización querellante alega que no se respetaron las reglas que la ley señala en
relación al fuero sindical.
- 171. La organización querellante denuncia la interpretación antisindical
de las normas e instrucciones aplicables a las horas de permiso sindical. La FENAMIP
indica que en 2009 el Fiscal Nacional había establecido, mediante oficio núm. 369/2009,
que las jefaturas respectivas tenían la obligación de conceder a los directores de
asociaciones los permisos necesarios para ausentarse de sus labores para el cumplimento
de sus funciones, los cuales no podían ser inferiores a veintidós horas semanales para
asociación nacional u once horas semanales para asociaciones regionales. La organización
querellante alega que, contrastando con esta disposición, el nuevo Director Ejecutivo
Nacional, mediante oficio núm. 152/2014, requirió a los dirigentes sindicales comunicar
con anticipación el uso de sus horas de permiso en aras de coordinar el buen
funcionamiento de la institución y el debido registro de las horas gremiales
establecidas por la ley. La organización querellante estima que la interpretación
correcta de la ley ya había sido realizada por el Fiscal Nacional, señalando que las
horas no pueden ser inferiores a los valores descritos (es decir, que la ley establece
mínimos sin tope); y que el Director Ejecutivo Nacional realizó una nueva interpretación
que considera estos valores como máximos, contradiciendo ilegalmente al Fiscal Nacional
y con ánimo de obstaculizar la labor de los representantes de los trabajadores. La
organización querellante estima que el oficio del Fiscal Nacional reconoce que el
permiso es un derecho de los directores sindicales del que pueden hacer uso en la forma
y condiciones que estimen pertinentes, cumpliendo con la sola obligación de comunicar a
la autoridad el uso de los mismos, comunicación que debe tratarse de concordar con los
dirigentes y no imponerse en virtud de interpretaciones particulares como pretende el
Director Ejecutivo Nacional.
- 172. La organización querellante denuncia intervenciones institucionales
a fin de generar disputas entre organizaciones de trabajadores y de no reconocer el
derecho de asociaciones regionales a afiliar a funcionarios de otras regiones. La
organización querellante alega que, en virtud de una demanda presentada por otra
asociación sindical del Ministerio Público (que consideraba improcedente que una
asociación regional pudiese afiliar a funcionarios de otra región), el Fiscal Nacional
solicitó a la Dirección del Trabajo un pronunciamiento sobre si deben considerarse como
actividades gremiales las desarrolladas por los directores de asociaciones de
funcionarios de carácter regional en las jurisdicciones de regiones distintas a aquéllas
en las que se constituyeron, así como respecto de la procedencia de efectuar descuentos
por afiliación en las remuneraciones de los funcionarios que han decidido vincularse a
una asociación con asiento en una región distinta a aquélla en la que el funcionario
presta sus servicios. La organización querellante indica que los estatutos de sus
asociaciones afiliadas, en virtud del principio de autorregulación, permiten la
afiliación de funcionarios de otras regiones y recuerda que cuando estos estatutos
fueron ingresados a la Inspección del Trabajo correspondiente, dicho organismo no hizo
observación alguna al respecto. Considera que, por consiguiente, y al no prohibirlo la
ley, resulta jurídicamente procedente la afiliación de funcionarios que desempeñan
funciones en otras regiones, y que no es posible que una entidad pública pretenda
calificar como sindical o no las acciones o tareas que desempeñan los dirigentes
sindicales en el ejercicio de sus funciones en otras regiones.
- 173. La organización querellante denuncia que tanto las instancias
administrativas (Dirección del Trabajo y Contraloría General de la República) como las
instancias judiciales se han declarado incompetentes para conocer de las relaciones
laborales al interior del Ministerio Público, con lo que se reconoce una sola vía de
reclamación ante conflictos relativos a las condiciones de empleo dentro del Ministerio
Público: la instancia única interna que recae en la Dirección Ejecutiva Nacional — la
misma que establece las directrices dentro del servicio, convirtiéndose en juez y parte.
Por consiguiente, la organización querellante alega que no existe ningún organismo
competente imparcial como el Poder Judicial para conocer de los asuntos laborales entre
los funcionarios o fiscales y el Ministerio Público (la organización querellante cita
como ejemplo el caso del conflicto laboral de la Sra. Miriam Cruz, que en noviembre de
2013 presentó demanda por modificación unilateral del contrato, y en relación a la cual
la Corte de Apelaciones acogió la incompetencia de los tribunales del trabajo alegada
por el Consejo de Defensa del Estado). En este sentido, la organización querellante
denuncia que, ante varias demandas presentadas por la organización querellante alegando
prácticas desleales o antisindicales y vulneración de derechos sindicales, el Consejo de
Defensa del Estado ha sostenido la incompetencia de los tribunales del trabajo para
conocer de demandas laborales de funcionarios y afirmado que la organización querellante
«no es propiamente una agrupación sindical» sino una asociación de funcionarios regulada
en cuerpos normativos distintos al Código del Trabajo, «razón por la cual no pueden
existir ‘prácticas antisindicales’ a su respecto». La organización querellante alega que
las respuestas del Consejo de Defensa del Estado a estas demandas, cuyos textos se
remiten en la queja, implican que las asociaciones de funcionarios carecen de cualquier
derecho sindical y de la tutela de los tribunales ordinarios de justicia respecto de
prácticas antisindicales. Asimismo, la organización querellante alega que las
condiciones laborales en el Ministerio Público no son objeto de negociación sino
producto de una imposición y que no existen procesos internos de solución de conflictos
ni de herramientas internas de negociación. La organización querellante alude, como
ejemplo de trabas del Ministerio Público al ejercicio de la libertad sindical, al hecho
de que en 2012 se vio forzada a recurrir ante la Corte de Apelaciones de Santiago por
haber denegado el Ministerio Público la entrega de información necesaria para defender
los derechos de sus asociados. En conclusión, la organización querellante estima que no
se cumple con los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 151 ratificado por Chile, que
requieren la adopción procedimientos de negociación u otros métodos que permitan a los
representantes de los empleados públicos participar en la determinación de las
condiciones de empleo, así como de mecanismos de solución de conflictos relativos a la
determinación de dichas condiciones que inspiren la confianza de los interesados.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del Gobierno- 174. En su comunicación de 10 de diciembre de 2015 el Gobierno transmite
sus observaciones, fundadas principalmente en la respuesta del Ministerio Público a los
alegatos. El Ministerio Publico informa que el 76,75 por ciento de sus funcionarios está
afiliado a una asociación de funcionarios y que, del total de afiliados, el 56,65 por
ciento lo está a la Asociación Nacional de Funcionarios del Ministerio Público (ANFUMIP)
y el 43,35 por ciento a la organización querellante.
- 175. En cuanto al alegato de obstáculos a la labor de los dirigentes
sindicales y de restricciones indebidas a la capacidad de organizar reuniones durante la
jornada laboral, el Ministerio Público estima que los hechos acaecidos no constituyen
obstáculo a la actividad de los dirigentes ni puede considerarse que hubo
intervencionismo en la actividad sindical. Recuerda que los dirigentes concernidos
irrumpieron en la Fiscalía Local de San Bernardo, el 19 de marzo de 2013, sin previo
aviso a las jefaturas de esa unidad, asumiendo que podían interrumpir sin autorización o
aviso el cumplimento de las labores de sus afiliados en plena jornada laboral. El
Ministerio Público indica que la Ley núm. 19296 sobre Asociaciones de Funcionarios
establece cuáles son sus derechos y, sobre reuniones, indica que podrán celebrarse
dentro de la jornada de trabajo las reuniones que se convinieren previamente con la
institución empleadora (dándose el mismo tratamiento que el Código del Trabajo reconoce
a los trabajadores del sector privado). El Ministerio Público añade que ha venido
otorgando facilidades para que puedan celebrarse reuniones en horario de trabajo y que
las autoridades de la Fiscalía Regional concernida tienen reuniones periódicas con los
dirigentes de la Asociación de Funcionarios de la Fiscalía Regional Metropolitana
Occidente (ASFFRO), asociación afiliada a la organización querellante, en las que se
tratan materias de interés de las asociaciones, procurando consensuar las medidas más
convenientes para los funcionarios. Según informa el Ministerio Público, en el marco de
estas reuniones, se acordó con representantes de la ASFFRO que la institución daría
facilidades para efectuar reuniones con sus afiliados dentro de las dependencias
institucionales y aun dentro de la jornada laboral, requiriendo para ello que se
solicitara la autorización respectiva. Añade el Ministerio Público que ASFFRO ha venido
solicitando autorizaciones para reunirse durante la jornada laboral, autorizaciones que
han sido concedidas. El Ministerio Público considera que la irrupción de dirigentes de
la organización querellante en marzo de 2013 sin preaviso o previo acuerdo no respetó el
acuerdo al que las autoridades habían llegado con su organización afiliada ASFFRO.
Asimismo, el Ministerio Público niega que exista un derecho de los dirigentes de
asociaciones de reunirse con sus afiliados en horario de trabajo sin requerir
autorización de la autoridad. Recuerda que el artículo 6 del Convenio núm. 151 establece
que la concesión de facilidades a los representantes de las organizaciones no deberá
perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado. Concluye
el Ministerio Público recordando que la institución otorga mayores facilidades que las
exigidas por la ley (facilitando recursos tecnológicos, materiales y espacios físicos
para realizar las reuniones dentro de la institución); que no sujeta la realización de
reuniones a autorización previa, y que sólo condiciona las reuniones que quieran
realizarse en horario de trabajo a un análisis de factibilidad respeto de la oportunidad
y mantenimiento de las funciones institucionales (enfatizando que, en ningún caso, se
realiza un análisis respecto de las materias que quieran abordarse en esas
reuniones).
- 176. En cuanto al alegato de acciones antisindicales por parte de las
autoridades del Ministerio Público, en junio de 2014, en la Fiscalía Local de Talagante,
ante un recurso de protección, el Gobierno cuestiona el relato y la calificación de los
hechos y, considerando que no existió acción antisindical alguna, informa que: i) la
instrucción general objetada era un correo general enviado el 13 de mayo de 2014 por
parte del Fiscal Jefe en el que condicionaba las autorizaciones de feriados o permisos a
la tramitación de un número de causas que se registraban sin movimiento; ii) la reunión
del 13 de junio tenía por objeto otros temas pero al concluir, visto el malestar que
habría provocado el correo referido a permisos y feriados que motivó el recurso, el
Fiscal Jefe manifestó sentirse dolido ya que no había sido su intención generar esa
reacción y sólo tenía por objeto regularizar un proceso de trabajo, lamentando que no se
le hubiera manifestado directamente dicho malestar (el Gobierno precisa que no se
reprochó la conducta o el actuar de nadie); iii) el Fiscal Jefe había tomado
conocimiento del recurso en virtud del seguimiento permanente que el Ministerio Público
efectúa de los recursos que se ingresan en las cortes (aclara asimismo el Gobierno que
esta información es pública y que, desde su interposición, la Corte publica el ingreso
de los recursos en su portal web, al que puede acceder cualquier persona); iv) el Fiscal
Jefe se limitó a transmitir a todos los funcionarios el correo electrónico que él
recibió comunicando el ingreso del recurso, sin incorporar ninguna frase o comentario, y
no volvió a referirse al asunto ni oralmente ni por escrito; v) la interposición del
recurso sorprendió a muchos funcionarios, algunos de los cuales expresaron por correo su
desacuerdo con la dirección de la asociación por la interposición del recurso; vi) la
Sra. Carmen Torres Ríos, que junto a otros funcionarios (incluida una prominente
dirigente sindical) suscribió una carta expresando su posición y rechazo al recurso, no
se desempeñaba en ese momento como administradora de la Fiscalía (como pretende la
organización querellante), y suscribió la carta como afiliada a la asociación de
funcionarios; vii) el Fiscal Regional, ante una denuncia de estos hechos, ordenó, por
resolución de 27 de junio de 2014, iniciar una investigación administrativa que terminó
con resolución de sobreseimiento, ya que no se pudo establecer que hubiera conductas
sancionables (en la investigación declararon muchos funcionarios y ninguno de ellos
coincidió con la versión de la organización querellante); viii) la FENAMIP presentó una
demanda judicial por los mismos hechos sin presentar ningún testigo que respaldara sus
afirmaciones; ix) en primera instancia, el tribunal sugirió a la FENAMIP que desistiera
de su acción y, no habiendo desistido, rechazó la demanda considerando que carecía de
competencia para pronunciarse sobre los hechos que en calidad de asociación de
funcionarios denunciaba como práctica antisindical, y x) la Corte de Apelaciones revocó
la decisión y ordenó la continuación del juicio, realizándose una audiencia el 27 de
junio de 2015, en la que el tribunal propuso una conciliación consistente en una
declaración del Ministerio Público señalando su intención de respeto y consideración de
los derechos individuales y sindicales de los trabajadores (dejándose expresamente
constancia que la organización querellante está de acuerdo con esta solución y
permaneciendo pendiente la decisión que adopte al respecto el Fiscal Nacional y el
Consejo de Defensa del Estado).
- 177. En cuanto a los alegatos de trabas en la representación de afiliados
en demandas laborales, el Gobierno indica, en relación a los casos mencionados de la
Fiscalía Regional de Libertador General Bernardo O’Higgins y de la Fiscalía Local de Los
Vilos, que las autoridades trabajaron conjuntamente con la organización querellante en
búsqueda de soluciones; que se instruyó una investigación administrativa, y que los
fiscales concernidos por los hechos denunciados (no vinculados a discriminación
antisindical) fueron sancionados. En cuanto a la demanda por acoso laboral a la Sra.
Andrade, el Gobierno indica que la Sra. Andrade recurrió en tres ocasiones a los
tribunales y sólo en una de ellas la Corte Suprema declaró la incompetencia del tribunal
para conocer de estas materias. En las otras dos ocasiones, sus acciones de tutela
fueron examinadas por los tribunales pero al carecer de fundamento de hecho y de
derecho, al examinarse sobre el fondo, fueron desechadas, por lo que no quedaría
demostrada la pretendida indefensión de los funcionarios alegada por la organización
querellante. El Gobierno enfatiza que la situación de la Sra. Andrade no concierne a
ningún alegato de discriminación o práctica antisindical. Asimismo, precisa el Gobierno
que la Sra. Andrade sólo se afilió a una asociación de base de la FENAMIP con
posterioridad a su despido. En cuanto al alegato de denegación de la capacidad de la
organización querellante de representar a la Sra. Andrade como su afiliada, el Gobierno
indica que de acuerdo con la ley, las asociaciones de funcionarios no tienen facultades
para actuar en representación de sus afiliados solicitando o demandando eventuales
derechos personales que puedan corresponderles, sin mediar un mandato otorgado conforme
a derecho. Añade el Gobierno que la organización querellante no acompañó ningún
documento que diera cuenta de haber sido mandatada por parte de la Sra. Andrade,
habiendo presentado su escrito «a nombre de la Federación» y que la afectada había
denunciado el supuesto despido injustificado individualmente para solicitar una
indemnización (pero no la reintegración que pedía la FENAMIP), lo que pondría de
manifiesto la falta de coherencia de las aspiraciones de la organización querellante
respecto de las manifestadas por la supuestamente representada.
- 178. En cuanto al alegato de destitución antisindical del dirigente
sindical, Sr. Mario Gutiérrez Ollarzú, el Gobierno precisa en primer lugar que el
proyecto de ley que criticaba la organización querellante era también rechazado por el
Fiscal Nacional — el Sr. Gutiérrez Ollarzú y el Fiscal Nacional sostenían posiciones
similares — y el Fiscal Nacional convocó una mesa de trabajo con la participación de
todas las organizaciones de funcionarios y fiscales, en la que logró consensuar un
proyecto alternativo para proponer al Poder Ejecutivo. Por consiguiente, el Gobierno
desmiente la animadversión alegada e indica que no podía existir una motivación de
debilitar la acción sindical, ya que los objetivos de ésta coincidían con la posición
del Fiscal Nacional. En cuanto al procedimiento penal, el Gobierno informa que el
Sr. Gutiérrez Ollarzú el 18 de marzo de 2014 volcó el vehículo que conducía y, mediante
dos pruebas de alcoholemia, se verificó que conducía en estado de ebriedad, lo que
constituye un delito en la legislación chilena. El Gobierno indica que en la causa penal
el Sr. Gutiérrez Ollarzú se acogió a la figura de la suspensión condicional del
procedimiento. Al hacerlo — sin mediar la intervención de las autoridades — el
funcionario incurrió en una causal de incapacidad sobreviniente establecida en las
normas legales. Al respecto, el Gobierno aclara que no es el Reglamento de Personal para
Funcionarios del Ministerio Público el que establece la causal, sino que el reglamento
recoge lo establecido en la ley. El Gobierno proporciona explicaciones detalladas sobre
cómo en virtud de los artículos 60 y 65 de la Ley Orgánica del Ministerio Público y los
artículos 265 y 332 del Código Orgánico de Tribunales, la suspensión condicional de un
procedimiento penal constituye causal de incapacidad para ser designado fiscal o
funcionario del Ministerio Público y, por consiguiente, de cese de funciones o
terminación de contrato de trabajo en caso de que sobrevenga una causa de incapacidad
estando en funciones. El Gobierno indica que, por consiguiente, el Fiscal Nacional, en
estricto cumplimiento de la ley, tuvo que ordenar que se pusiera término al contrato de
trabajo del Sr. Gutiérrez Ollarzú. Argumentando la supuesta ilegalidad de la decisión
del Fiscal Nacional, el Sr. Gutiérrez Ollarzú interpuso recurso judicial ante el Primer
Juzgado del Trabajo de Santiago. El Gobierno informa que en el marco de ese juicio, el 4
de agosto de 2015, el Sr. Gutiérrez Ollarzú suscribió una transacción abandonando todas
sus alegaciones sobre la supuesta ilegalidad del despido a cambio de recibir una
indemnización de alrededor de 7 500 000 pesos chilenos (aproximadamente 11 300 dólares
de los Estados Unidos).
- 179. En relación al alegato de interpretación antisindical de las normas
e instrucciones relativas a los permisos sindicales, el Gobierno recuerda en primer
lugar las normas aplicables contenidas en la Ley núm. 19296, en virtud de las cuales:
i) los directores tienen derecho a permisos que no pueden ser inferiores a once o
veintidós horas semanales, según el tipo de organización (regional o nacional) — horas
que son consideradas trabajadas y son remuneradas por la institución, y ii) existen
permisos adicionales — algunos de los cuales deben ser remunerados por las instituciones
y otros por las asociaciones. El Gobierno niega que haya contradicción alguna entre las
comunicaciones del Fiscal Nacional — que recuerda las normas sobre mínimos de horas
concedidas por semana, a cargo de la institución, establecidas para proteger a las
asociaciones de funcionarios — y del Director Ejecutivo Nacional — que se limita a
recordar la obligación de comunicar la utilización de los permisos (obligación que la
organización querellante admite en su comunicación). Al respecto, el Gobierno indica que
la organización querellante sigue incumpliendo con esta obligación, limitándose a enviar
una vez durante la semana un correo electrónico en el que indica que sus directores
harán uso de los permisos, sin permitir a la autoridad institucional saber cuándo
contará con el funcionario para el desempeño de sus funciones (precisa el Ministerio
Público que esta conducta abusiva es tolerada por la autoridad institucional en afán de
fortalecer a las organizaciones de funcionarios). El Gobierno recuerda que los
dirigentes de la organización querellante gozan de un mínimo de 33 horas semanales (11
correspondientes a organización regional y 22 a organización nacional) de las 44 horas
de la jornada semanal. El Gobierno estima que lo que pretende la organización
querellante es gozar de permisos sindicales ilimitados a cargo de la institución, lo que
es incompatible con las normas legales sobre regulación de permisos antes
enunciadas.
- 180. En cuanto al alegato de intervenciones institucionales a fin de
generar disputas entre organizaciones de trabajadores en relación con la posibilidad de
que las asociaciones regionales puedan afiliar a trabajadores de otras regiones, el
Ministerio Público niega haber intervenido en el origen o desarrollo del conflicto
planteado. El Ministerio Público indica que se trata de un conflicto entre
organizaciones de funcionarios, en el que la única intervención de la autoridad
institucional fue la de solicitar un pronunciamiento de la Dirección del Trabajo y ello
únicamente como consecuencia de una denuncia formulada por otra asociación de
funcionarios, la ANFUMIP. El Ministerio Público informa que, ante la práctica de las
asociaciones afiliadas en la organización querellante consistente en perseguir la
afiliación de funcionarios de regiones distintas a aquellas en las que se constituyeron,
funcionarios afiliados a la ANFUMIP se desafiliaron para afiliarse a estas otras
asociaciones. Como consecuencia de ello, en 2012 la ANFUMIP denunció a la organización
querellante por prácticas antisindicales, alegando la ilegalidad de estas afiliaciones.
El 3 de mayo de 2012, la Dirección del Trabajo respondió a esta denuncia indicando que
carece de facultades para pronunciarse sobre prácticas antisindicales de asociaciones de
funcionarios y agregó en sus conclusiones que «resulta jurídicamente improcedente que un
funcionario del Ministerio Público participe en la constitución o se afilie a una
asociación de carácter regional vinculada a una jurisdicción distinta de aquélla donde
presta servicios». El Gobierno indica que a pesar de este dictamen, la organización
querellante no adoptó ninguna medida para rectificar lo que se le reprochaba, por lo
que, en julio de 2014, la ANFUMIP solicitó un pronunciamiento del Fiscal Nacional. Ante
esta petición, el Fiscal Nacional, para no involucrarse en un conflicto entre
organizaciones de funcionarios, requirió un pronunciamiento de la Dirección del Trabajo.
En noviembre de 2014, la Dirección del Trabajo respondió que carecía de facultades para
intervenir en una situación como la planteada en relación con afiliaciones llevadas a
cabo en contravención a la ley, añadiendo que ello era sin perjuicio del derecho que
asistía a los afectados de impugnar la validez de dichas afiliaciones. Atendiendo a este
pronunciamiento, la Fiscalía Nacional resolvió no ordenar que se investigara
disciplinariamente la denuncia de la ANFUMIP. Agrega el Ministerio Público que a pesar
de la clara interpretación que hizo la Dirección del Trabajo sobre la materia, la
organización querellante no ha realizado ninguna acción para corregir los vicios
detectados.
- 181. En cuanto a los alegatos de ausencia de órganos de control imparcial
para controlar abusos laborales, incluida la discriminación antisindical, y la
inexistencia de herramientas internas de negociación, incluidos procesos de resolución
de conflictos, el Ministerio Público indica que la incompetencia de los tribunales para
conocer de las demandas interpuestas por la asociación de funcionarios o sus directores
obedece a un error en la estrategia procesal elegida. En relación a uno de los casos
mencionados por la organización querellante para ilustrar la incompetencia alegada por
el Consejo de Defensa del Estado (el caso del conflicto laboral de la Sra. Miriam Cruz),
el Gobierno indica que la Corte Suprema, revocando la incompetencia que había aceptado
la Corte de Apelaciones, declaró que el Tribunal del Trabajo era competente,
evidenciando que la desprotección alegada no es efectiva. En cuanto a los alegatos de
reclamaciones por no entrega de información, el Ministerio Público confirma que la
organización querellante debió recurrir a la Corte de Apelaciones para exigir la entrega
de ciertos antecedentes, pero indica que ello fue consecuencia de la obligación impuesta
por la Ley de Transparencia, que exige a la institución consultar a los afectados; al
oponerse éstos, el Ministerio Público tuvo que negar la entrega, por lo que el recurso a
la Corte para dirimir la cuestión fue consecuencia de la oposición de un tercero
afectado. El Gobierno precisa, por otra parte, que la organización querellante recibe
toda la información que solicita sobre temas de su interés. En relación a las
conclusiones generales de indefensión que formula la organización querellante, el
Ministerio Público destaca que los conflictos pueden tener solución judicial y que del
rechazo de algunas de las acciones planteadas no se deduce la falta de mecanismos de
protección, sino sólo defectos en el modo en que se proponen sus demandas o
reclamaciones, o la falta de fundamento de las mismas.
- 182. En relación a las alusiones a imposición y falta de negociación y
diálogo contenidas en varios de los alegatos de la organización querellante, el
Ministerio Público se refiere a diversas acciones en las que las autoridades se han
relacionado con las asociaciones de funcionarios, durante los últimos años, como
evidencia del trato colaborativo con estas asociaciones desde que se constituyeron,
respetuoso de sus derechos y en busca de propuestas o soluciones consensuadas a
problemas o materias de interés para los funcionarios. Las acciones referidas incluyen:
i) una mesa de trabajo en 2014 con la participación de todas las asociaciones para
preparar una propuesta de fortalecimiento del Ministerio Público, con la participación
de la FENAMIP y que culminó en un proyecto de ley consensuado; ii) una mesa de trabajo
para la implementación de la Ley de Fortalecimiento del Ministerio Público, mesa que se
encuentra en plenas funciones; iii) una mesa de trabajo para la regulación de las
relaciones laborales convocada, en agosto de 2014, a iniciativa de la ANFUMIP para
elaborar una propuesta de regulación para la solución de conflictos de naturaleza
laboral originados en el interior del Ministerio Público; la organización querellante se
negó a participar al inicio, se incorporó posteriormente y finalmente comunicó no
adherirse a los documentos propuestos (documentos sobre relaciones laborales, control y
denuncia de acoso laboral y sexual y código de buen trato laboral) aduciendo que su
suscripción podría afectar sus aspiraciones de obtener modificaciones legales que
permitan el control de los conflictos laborales en el Ministerio Público por parte de
órganos externos; iv) una mesa de trabajo sobre administradores de fiscalía (con
participación de todas las organizaciones de funcionarios); v) diversas reuniones, en
2014 y 2015, con las distintas asociaciones de funcionarios y otras exclusivamente con
la organización querellante para tratar temas de su interés, evidenciando que las
asociaciones son recibidas cada vez que lo solicitan; vi) respuestas a diversos
requerimientos y consultas de la organización querellante, evidenciando que se da
respuesta a todas las peticiones recibidas y que cuando hay diferencias las cuestiones
se han resuelto por los tribunales de justicia, y vii) facilidades otorgadas a las
asociaciones de funcionarios por sobre de lo exigido en la ley (por ejemplo, uso de
servidores de correos institucionales, uso de dependencias del Ministerio Público para
asambleas y otros tipos de reuniones dentro de la jornada de trabajo, o pago de viáticos
a los directores de las asociaciones cuando deben participar en reuniones con las
autoridades).
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité- 183. El Comité observa que la queja concierne a alegatos de prácticas
antisindicales, incluido el despido de un dirigente, obstáculos a las visitas de
dirigentes a afiliados, interpretación antisindical de las normas sobre permisos
sindicales, trabas a la representación de afiliados en sus demandas e intromisión en la
libertad de afiliación, así como ausencia de procedimientos de negociación y de
mecanismos imparciales para conocer de conflictos laborales, incluida la discriminación
antisindical.
- 184. En cuanto al alegato de obstáculos a la labor de los dirigentes
sindicales y de restricciones indebidas a la capacidad de realizar visitas y organizar
reuniones durante la jornada laboral, el Comité observa que, de un lado, la organización
querellante alega la imposición unilateral de restricciones a la capacidad de los
dirigentes de acceder a sus afiliados, mediante requerimiento de acuerdo previo con
preaviso de una semana para toda reunión, incluidas las meras visitas. De otro lado, el
Comité observa que el Gobierno estima que la organización querellante defiende un
derecho inexistente a poder irrumpir sin aviso ni acuerdo previo en las labores de sus
afiliados durante las horas de trabajo. Al respecto el Comité debe recordar tanto el
principio en virtud del cual los representantes de los trabajadores deberían ser
autorizados a entrar en todos los lugares de trabajo, cuando ello sea necesario para
permitirles desempeñar sus funciones de representación, como el principio en virtud del
cual el derecho de acceso no debería ejercerse en detrimento del funcionamiento
eficiente de la administración o de las instituciones públicas afectadas, por lo que en
tales casos, el Comité ha indicado con frecuencia que las organizaciones de trabajadores
pertinentes y el empleador deben tratar de llegar a acuerdos de manera que se reconozca
a las organizaciones de trabajadores el acceso a los lugares de trabajo, durante el
horario laboral y fuera de él, sin perjudicar el funcionamiento eficiente de la
administración o de la institución pública en cuestión [véase Recopilación de decisiones
y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafos
1104 y 1109]. En relación a esta queja, el Comité toma nota de que el Gobierno: informa
que previamente a los hechos denunciados, las autoridades ya habían llegado a acuerdos,
sobre la celebración de reuniones y las facilidades concedidas, con la organización de
la fiscalía regional afiliada a la organización querellante; precisa que las autoridades
simplemente se limitan a realizar un análisis de factibilidad para las reuniones a
realizarse durante la jornada laboral, e indica que se han venido concediendo las
autorizaciones solicitadas y otorgando mayores facilidades y medios para la celebración
de reuniones que las previstas en la ley.
- 185. En cuanto al alegato de acciones antisindicales en la Fiscalía Local
de Talagante en represalia a la interposición de un recurso de protesta ante una
instrucción general del fiscal (se alega expresión pública de decepción, circulación del
recurso e instigación a que los trabajadores firmaran una carta de rechazo), el Comité
toma nota de las informaciones y documentación que brinda el Gobierno negando que las
autoridades intervinieran o realizaran acciones antisindicales, incluidas las medidas
adoptadas por parte de la administración para investigar el alegato, y el hecho que se
habría llegado a un acuerdo de conciliación en sede judicial (consistente en una
declaración del Ministerio Público señalando su intención de respeto y consideración de
los derechos individuales y sindicales de los trabajadores).
- 186. En cuanto a dos alegatos de acciones antisindicales y trabas a la
representación de afiliados en demandas laborales ante las autoridades del Ministerio
Público (Fiscalía Regional de Libertado General Bernardo O’Higgins y Fiscalía Local de
Los Vilos), el Comité toma nota de que según indica el Gobierno, las autoridades
trabajaron conjuntamente con la organización querellante en la búsqueda de soluciones;
se instruyó una investigación administrativa, y fueron sancionados los fiscales
concernidos por los hechos denunciados (no vinculados a discriminación antisindical). En
cuanto al alegato de la denegación de la capacidad de representar judicialmente a una
afiliada (la Sra. Andrade), el Comité observa que el Gobierno indica que las
asociaciones de funcionarios no tienen facultades para actuar en representación de sus
afiliados solicitando o demandando eventuales derechos personales que puedan
corresponderles sin mediar un mandato otorgado conforme a derecho. Asimismo, el Comité
toma nota de que según informa el Gobierno, en el caso planteado, la organización
querellante no habría demostrado actuar con un mandato de parte de su afiliada y esta
última habría planteado simultáneamente una reclamación con pretensiones diferentes (la
afectada reclamando una indemnización y el sindicato su reintegro).
- 187. En cuanto al alegato de destitución del dirigente sindical, Sr.
Gutiérrez Ollarzú, el Comité observa, de un lado, que la organización querellante alega
la motivación antisindical del despido por parte del Fiscal Nacional para debilitar el
movimiento sindical que cuestionaba un proyecto de ley del Poder Ejecutivo relativo al
Ministerio Público. Asimismo, observa que la organización querellante alega que la
causal invocada para terminar el empleo (incapacidad sobreviniente al haberse acogido a
la suspensión condicional de un procedimiento penal) no está prevista en la ley y que el
procedimiento no respetó el fuero del dirigente sindical. De otro lado, el Comité
observa que el Gobierno indica que la terminación del contrato se produjo por imperativo
legal, fruto de la decisión de acogerse a la suspensión condicional de un procedimiento
penal por conducción en estado de ebriedad. El Comité toma nota, en este sentido, de la
información detallada que proporciona el Gobierno sobre la fundamentación legal de esta
causa de incapacidad sobreviniente. Asimismo el Comité observa que el Gobierno cuestiona
que pudiera haber motivación antisindical alguna, ya que la posición del Fiscal Nacional
era coincidente con la de la organización querellante de rechazar el proyecto de ley en
cuestión. Finalmente, el Comité observa que, según las informaciones y documentación
brindadas por el Gobierno, en el marco del recurso judicial interpuesto contra el
despido, se llegó a un acuerdo en virtud del cual el Sr. Gutiérrez Ollarzú abandonó
todas las alegaciones de supuesta ilegalidad a cambio de una indemnización. En estas
circunstancias, el Comité no seguirá examinando este alegato.
- 188. En relación al alegato de interpretación antisindical de las normas
e instrucciones aplicables a las horas de permiso sindical, el Comité toma nota de que,
según indica el Gobierno, no existe contradicción ni interpretación antisindical en las
comunicaciones de las autoridades competentes y que se reconocen a los directivos de la
organización querellante 33 horas mínimas semanales de las 44 horas de la semana
laboral. El Comité observa sin detectar contradicción que, mientras, de un lado, el
oficio del Fiscal Nacional de 2009 había recordado el mínimo de horas de permisos
semanales de las que deben gozar los directivos sindicales en virtud de la ley, de otro
lado, el oficio del Director Ejecutivo Nacional de 2014 reitera la obligación de
comunicar la utilización de estos permisos. Al respecto, el Comité debe recordar el
principio en virtud del cual la concesión de facilidades a los representantes de las
organizaciones de empleados públicos, entre otras, por tanto, la concesión de tiempo
libre, tiene como corolario garantizar un «funcionamiento eficaz de la administración o
servicio interesado» y que tal corolario implica que pueda existir un control de las
solicitudes de tiempo libre para ausentarse durante las horas de trabajo por parte de
las autoridades administrativas competentes, únicas responsables del funcionamiento
eficaz de sus servicios [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1111]. Por consiguiente,
el Comité considera que la comunicación del Director Ejecutivo Nacional, recordando la
necesidad de cumplir con la obligación de comunicar la utilización de las horas de
permiso sindical, no conlleva una vulneración de los principios de la libertad
sindical.
- 189. En cuanto al alegato de intervenciones institucionales a fin de
generar disputas entre organizaciones de trabajadores en relación a la posibilidad de
que las asociaciones regionales puedan afiliar a trabajadores de otras regiones, el
Comité toma nota de que el Ministerio Público indica que se trata de un conflicto entre
organizaciones de funcionarios, en las que la única intervención de la autoridad
institucional fue la de solicitar un pronunciamiento de la Dirección del Trabajo como
consecuencia de una denuncia formulada por otra asociación de funcionarios (que
cuestionaba la práctica de asociaciones regionales de afiliar funcionarios de otras
regiones). El Comité observa que la Dirección del Trabajo había considerado
jurídicamente improcedente que un funcionario del Ministerio Público participe en la
constitución o se afilie a una asociación regional vinculada a una jurisdicción distinta
de aquélla donde presta servicios. Al tiempo que recuerda que no compete al Comité
pronunciarse sobre los conflictos entre organizaciones sindicales, el Comité destaca que
el libre ejercicio del derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos
implica la libre determinación de la estructura y la composición de estos sindicatos
[véase Recopilación, op. cit., párrafos 333 y 1114]. El Comité pide al Gobierno que tome
las medidas necesarias para asegurar que las asociaciones de funcionarios del Ministerio
Público constituidas en una región puedan tener como afiliados a funcionarios del
Ministerio Público de otras regiones si sus estatutos así lo permiten.
- 190. En cuanto a los alegatos de ausencia de órganos imparciales para
dirimir demandas de abusos laborales, incluida la discriminación antisindical, y la
inexistencia de herramientas internas de negociación, el Comité toma nota, por una
parte, de que el Gobierno afirma: que existen espacios internos de diálogo (brindando
ejemplos al respecto); que los conflictos planteados pueden tener solución judicial; que
en uno de los casos alegados, la Corte Suprema declaró la competencia de los tribunales
del trabajo, y que, a su entender, ha habido errores en la estrategia judicial de la
organización querellante. Por otra parte, el Comité observa que el Consejo de Defensa
del Estado ha venido alegando la incompetencia de la jurisdicción laboral e indicando
que la organización querellante no es propiamente una agrupación sindical sino una
asociación de funcionarios regulada en cuerpos normativos distintos al Código del
Trabajo, «razón por la cual no pueden existir ‘prácticas antisindicales’ a su respecto».
El Comité recuerda que ha venido señalando que el artículo 8 del Convenio núm. 151
permite cierta flexibilidad en la elección de procedimientos para la solución de
conflictos que afecten a funcionarios públicos, a condición de que inspiren la confianza
de las partes interesadas; el Comité ha afirmado asimismo, con respecto a quejas por
prácticas antisindicales en los sectores tanto público como privado, que tales quejas
deberían ser normalmente examinadas en el país en el marco de un procedimiento que,
además de rápido, fuera no sólo imparcial sino que así lo pareciera también a las partes
interesadas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 778]. En ausencia de mayores
precisiones recibidas del Gobierno sobre los mecanismos aplicables para la solución de
conflictos, y en particular la protección de los funcionarios del Ministerio Público
contra la discriminación antisindical, el Comité pide al Gobierno que, a la luz del
antedicho principio y en el marco de la aplicación del Convenio núm. 151 ratificado por
Chile, informe a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, a
la que remite los aspectos legislativos del caso, sobre los mecanismos de solución de
conflictos relativos a la determinación de las condiciones de empleo y sobre los
dispositivos, recursos y sanciones aplicables para asegurar que los funcionarios del
Ministerio Público gozan de protección adecuada contra todo acto de discriminación
antisindical.
- 191. Finalmente, a luz de las conclusiones precedentes y tomando nota con
interés de que, según informa el Gobierno, existen diversas instancias de diálogo para
tratar cuestiones que conciernen a las asociaciones de funcionarios (mesas de trabajo,
incluida una mesa para la regulación de las relaciones laborales), el Comité alienta a
las autoridades competentes a que sigan profundizando en el diálogo social con las
asociaciones de funcionarios del Ministerio Público en aras de favorecer relaciones
colectivas armónicas y, conforme a los principios de la libertad sindical antes
mencionados, de llegar a acuerdos compartidos sobre las cuestiones que pudieran quedar
pendientes en relación al acceso de dirigentes sindicales a sus afiliados durante la
jornada laboral; a los permisos sindicales de dirigentes y la comunicación de su uso, y
al desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades y las
asociaciones de funcionarios u otros métodos que permitan su participación en la
determinación de las condiciones de empleo.
Recomendaciones del Comité
Recomendaciones del Comité- 192. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
- a) el
Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que las
asociaciones de funcionarios del Ministerio Público constituidas en una región
puedan tener como afiliados a funcionarios del Ministerio Público de otras regiones
si sus estatutos así lo permiten;
- b) el Comité pide al Gobierno que, en el
marco de la aplicación del Convenio núm. 151 ratificado por Chile, informe a la
Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, a la que remite
los aspectos legislativos del caso, sobre los mecanismos de solución de conflictos
relativos a la determinación de las condiciones de empleo y sobre los dispositivos,
recursos y sanciones aplicables para asegurar que los funcionarios del Ministerio
Público gozan de protección adecuada contra todo acto de discriminación
antisindical, y
- c) el Comité alienta a las autoridades competentes a que
sigan profundizando en el diálogo social con las asociaciones de funcionarios del
Ministerio Público en aras de garantizar el funcionamiento eficaz de la
administración o servicio interesado, favorecer relaciones colectivas armónicas y,
conforme a los principios de la libertad sindical antes mencionados, de llegar a
acuerdos compartidos sobre las cuestiones que pudieran quedar pendientes en relación
al acceso de dirigentes sindicales a sus afiliados durante la jornada laboral; a los
permisos sindicales de dirigentes y la comunicación de su uso, y al desarrollo y
utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades y las
asociaciones de funcionarios u otros métodos que permitan su participación en la
determinación de las condiciones de empleo.
