Definitive Report - Report No 389, June 2019

Case No 3195 (Peru) - Complaint date: 16-JAN-16 - Closed

Alegatos: la organización querellante alega actos de discriminación antisindical por parte de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT)

1. 528. La queja figura en una comunicación de fecha 16 de enero de 2016 del Sindicato Nacional de Unidad de Trabajadores de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – Tributos Internos (SINAUT SUNAT).
2. 529. El Gobierno envió sus observaciones por medio de dos comunicaciones de fecha 26 de julio de 2016 y 3 de mayo de 2019.
3. 530. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 531. En su comunicación de 16 de enero de 2016, la organización querellante alega actos de discriminación antisindical (procedimiento sancionador e imposición de sanciones) por parte de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) en contra de dos dirigentes sindicales, las Sras. María del Carmen Covarrubias Hermoza y Paola Luisa Aliaga Huatuco. La organización querellante indica que en ese entonces, la Sra. Covarrubias desempeñaba el cargo de secretaria general del SINAUT SUNAT y de representante titular de la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) ante el Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, la Comisión Técnica de Seguridad Social del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE) y la Comisión especial anticrisis, mientras que la Sra. Aliaga Huatuco, desempeñaba el cargo de secretaria de defensa del SINAUT SUNAT y de representante titular de la CATP ante la Comisión Técnica de Trabajo del CNTPE y la Comisión Especial de Productividad y Salarios Mínimos.
2. 532. La organización querellante indica que la institución pública había iniciado medidas disciplinarias en contra de ambas dirigentes sindicales tras varias declaraciones realizadas en varios medios de comunicación. A este respecto, la organización querellante explica que en fecha 26 de junio de 2015, el semanario Hildebrandt en sus trece publicó un reportaje intitulado «Doble de cuerpo» en el cual ambas dirigentes sindicales cuestionaban las gestiones de la mencionada institución pública, en particular, el supuesto incremento desigual de las remuneraciones de las cuales beneficiaban los directivos de la institución pública en desmedro del resto de trabajadores, y la supuesta contratación de funcionarios de confianza de alta dirección por designación directa en desmedro del principio de carrera profesional y mérito que deberían regir en el empleo público. Además, señala la organización querellante que los días 14, 17 y 20 de julio de 2015, las dirigentes sindicales denunciaron en diversos medios de comunicación que se habrían producido varias irregularidades en ciertas capacitaciones brindadas a los trabajadores a través de una universidad privada, así como otros hechos relacionados con el hacinamiento de trabajadores, el uso indebido de fondos de los trabajadores e incumplimiento de normas de salud y seguridad en el trabajo.
3. 533. La organización querellante alega que, a raíz de dichas declaraciones, la institución pública inició un procedimiento administrativo en contra de las mencionadas dirigentes por haber incumplido las obligaciones de los trabajadores, en virtud de los literales m) y x) del artículo 38 del Reglamento interno de trabajo de dicha institución pública, las cuales constituían faltas administrativas graves contempladas en los literales a) y g) del artículo 47 del citado reglamento. De acuerdo con los memorándums emitidos por dicha instancia, las dirigentes habrían fallado a su obligación de «abstenerse de realizar actos que afecten la imagen de la SUNAT», «abstenerse de injuriar, de presentar denuncias calumniosas en agravio del empleador o del personal jerárquico» y las acusan de haber realizado declaraciones que «no sólo no se ajustaban a la realidad sino que además continúan afectando la imagen de la institución poniendo en tela de juicio la integridad institucional y la calidad de los profesionales técnicos que la integran». Los días 10 y 16 de septiembre de 2015, la institución pública notificó a ambas dirigentes sindicales sus sanciones respectivas, condenando a las Sras. Covarrubias y Aliaga Huatuco a tres y a un días de suspensión sin goce de remuneraciones, respectivamente. Ambas sanciones sindicales fueron apeladas ante el Tribunal del Servicio Civil el 10 de octubre de 2015 (última instancia administrativa que conoce los conflictos entre el Estado y sus servidores).
4. 534. La organización querellante manifiesta que, con anterioridad a la imposición de las referidas sanciones, había solicitado a la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) iniciar un procedimiento inspectivo para verificar la comisión de prácticas antisindicales en perjuicio de las mencionadas dirigentes. Según la misma, luego de realizadas las actuaciones inspectivas, la SUNAFIL expidió, el 30 de octubre de 2015, el acta de infracción núm. 2077-2015 constatando que la institución pública en cuestión había incurrido en actos de discriminación, en perjuicio del sindicato y de los dirigentes sindicales.
5. 535. La organización querellante considera con respecto a los hechos antes mencionados que: i) el inicio de procedimientos disciplinarios en contra de las dos dirigentes por las declaraciones formuladas ante los medios de comunicación constituiría un acto de discriminación antisindical; ii) ambas dirigentes sindicales no sólo se desempeñaban como dirigentes sindicales de su organización, sino que además representaban a la CATP en instancias tripartitas de diálogo social y diversas comisiones técnicas; iii) las declaraciones públicas formuladas por las dirigentes sindicales hacían alusión a hechos de público conocimiento y, por consiguiente, considera que las opiniones vertidas por las mencionadas dirigentes se referían en su integridad a cuestiones directamente relacionadas con su labor de defensa de los derechos laborales, tales como la injusta distribución de las remuneraciones o la afectación de la carrera de los trabajadores en el seno de la institución pública; iv) dichas declaraciones públicas fueron realizadas en el ejercicio legítimo de sus labores sindicales, ya que el derecho de libertad sindical supone también el de libertad de expresión; v) la SUNAFIL constató en su acta de infracción que «el procedimiento disciplinario y la sanción impuesta a los recurrentes y representantes sindicales del SINAUT SUNAT configuran actos discriminatorios por razón sindical, actos proscritos por la normativa constitucional, internacional y legal, y que afectan a la libertad sindical y la libertad de expresión de los representantes de la citada organización», además dicha acta señala que se debe tomar en cuenta «el contexto laboral en el que se desarrollan los hechos, ya que las expresiones vertidas por las recurrentes forman parte de la plataforma de reclamos y cuestionamientos efectuados por la organización sindical que representan», y vi) dicha institución pública ha sido objeto de varias quejas ante el Comité y pese a los pronunciamientos del mismo, ninguna recomendación habría sido implementada por el Gobierno.

B. Respuesta del Gobierno

1. 536. En sus comunicaciones de fecha 26 de julio de 2016 y 3 de mayo de 2019, el Gobierno transmite las observaciones de la SUNAT en relación con el procedimiento administrativo disciplinario y la imposición de sanciones a las dirigentes sindicales antes referidas. A este respecto, la mencionada institución pública manifiesta que: i) el artículo 9 del texto único ordenado del decreto legislativo núm. 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por el decreto supremo núm. 003-97-TR, regula los alcances de la subordinación, otorgando al empleador la facultad de dictar las órdenes necesarias para la ejecución de las labores y sancionar disciplinariamente, dentro de los límites de la razonabilidad, cualquier infracción o incumplimiento de sus obligaciones, independientemente de su condición de dirigente sindical; ii) las declaraciones de ambas dirigentes sindicales dieron pie al inicio de procedimientos disciplinarios, dentro del marco del Reglamento del procedimiento disciplinario de la institución pública, durante el cual las mismas ejercieron su derecho de defensa; iii) la institución pública, después de evaluar los medios probatorios, los descargos y demás documentos que integraban el expediente, resolvió imponer sanciones a las mencionadas dirigentes; iv) dichos procedimientos no constituyen actos de discriminación sindical, ya que la condición de dirigentes sindicales no exime del cumplimiento de las obligaciones que surgen de la relación laboral; v) la libertad de expresión no protege las expresiones injuriosas y la libertad de información no ampara la difusión de datos inexactos; vi) las declaraciones de las mencionadas dirigentes habrían afectado gravemente la imagen de la institución al expresar información falsa, errónea e inexacta; vii) las dirigentes sindicales, en el ejercicio de su derecho de doble instancia, procedieron a interponer contra la decisión administrativa un recurso de apelación ante la Segunda Sala del Tribunal del Servicio Civil, la cual declaró infundado ambos recursos el 20 de enero de 2016, habiendo confirmado que las declaraciones que las impugnantes brindaron no estaban debidamente probadas y carecían de sustento, y viii) con respecto al acta de infracción núm. 2077-2015 emitida por la SUNAFIL, resalta que la SUNAT habría presentado sus descargos y hasta la fecha el mencionado organismo supervisor no habría emitido ningún pronunciamiento definitivo, por lo que no se puede aseverar que la SUNAT haya incurrido en actos de discriminación antisindical.

C. Conclusiones

1. 537. El Comité observa que el presente caso se refiere a la imposición de sanciones disciplinarias por parte de la SUNAT a dos dirigentes sindicales del SINAUT SUNAT y de la CATP a raíz de sus declaraciones brindadas en distintos medios de comunicación denunciando supuestas irregularidades en la gestión de dicha institución pública.
2. 538. Por una parte, el Comité toma nota de que, según los alegatos de la organización querellante: i) a raíz de dichas declaraciones, la SUNAT inició un procedimiento administrativo en contra de las mencionadas dirigentes ya que, a su parecer, las declaraciones de las mismas habrían afectado la imagen de dicha institución, además de que eran erróneas e injuriosas; ii) la institución pública sancionó a las Sras. Covarrubias y Aliaga Huatuco por supuestas faltas administrativas graves y les impuso, respectivamente, tres días y un día de suspensión sin goce de remuneraciones; iii) con anterioridad a la imposición de las sanciones, el sindicato querellante solicitó a la SUNAFIL que iniciara un procedimiento con miras a verificar la supuesta comisión de prácticas antisindicales; iv) el 30 de octubre de 2015, la SUNAFIL expidió un acta de infracción constatando que la institución pública en cuestión habría incurrido en actos de discriminación, en perjuicio de los sindicatos y de los dirigentes sindicales, y v) ambas sanciones disciplinarias fueron apeladas ante el Tribunal del Servicio Civil en fecha de 10 de octubre de 2015.
3. 539. El Comité toma nota adicionalmente de que la organización querellante afirma, en relación con las sanciones impuestas a las dirigentes sindicales, que: i) las declaraciones públicas formuladas por las dirigentes hacían alusión a hechos de público conocimiento y que las opiniones vertidas ante los medios de comunicación se referían en su integridad a cuestiones directamente relacionadas con su labor de defensa de los derechos laborales; ii) el ejercicio de la libertad sindical supone también el goce de la libertad de expresión, y iii) la presente violación surgió en un contexto de violaciones sistemáticas a los derechos sindicales por parte de la institución antes referida y la negativa del Gobierno de implementar las recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical.
4. 540. El Comité toma nota por otra parte de que el Gobierno remite la respuesta de la institución pública, la cual manifiesta, con respecto a lo alegado por la organización querellante, que: i) el artículo 9 del texto único ordenado del decreto legislativo núm. 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral otorga al empleador la facultad de dictar las órdenes necesarias para la ejecución de las labores y sancionar disciplinariamente, dentro de los límites de la razonabilidad, cualquier infracción o incumplimiento de sus obligaciones, independientemente de su condición de dirigente sindical; ii) la libertad de expresión no protege las expresiones injuriosas y la libertad de información no ampara la difusión de datos inexactos; iii) las declaraciones de las mencionadas dirigentes habrían afectado gravemente la imagen de la institución al expresar información falsa, errónea e inexacta; iv) los recursos de apelación promovidos por las dirigentes fueron declarados infundados por la Segunda Sala del Tribunal del Servicio Civil, y v) hasta le fecha, la SUNAFIL no se habría pronunciado de manera definitiva respecto a los supuestos actos antisindicales, por lo cual no se podría aseverar que la institución pública hubiese incurrido en actos de discriminación antisindical.
5. 541. El Comité observa que del acta de infracción núm. 2077-2015 surge que, tras las diligencias realizadas en dicha institución, la SUNAFIL concluye que «aunque las declaraciones (de las mencionadas dirigentes) puedan ser calificadas como irrespetuosas, no tienen la suficiente gravedad como para justificar una sanción de gravedad como las suspensiones sin goce de haberes impuestas a las recurrentes, pues tampoco se pueden considerar como injuria propiamente dicha, al carecer del animus injuriandi» y estima que «el procedimiento disciplinario y la sanción impuesta a las recurrentes y representantes sindicales del SINAUT SUNAT configuran actos discriminatorios por razón sindical». Asimismo, toma nota de la indicación de la institución pública de que la misma presentó sus descargos y que la SUNAFIL no habría emitido todavía su resolución definitiva. En relación con la libertad de expresión de las organizaciones sindicales y su alcance, el Comité recuerda que la resolución de 1970, relativa a los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles, hace especial hincapié en la libertad de opinión y de expresión, las cuales son esenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 257]. El Comité recuerda también que ha considerado que el ejercicio pleno de los derechos sindicales requiere la existencia de una corriente libre de informaciones, opiniones e ideas y, con este fin, tanto los trabajadores y los empleadores como sus organizaciones deberían disfrutar de libertad de opinión y de expresión en sus reuniones, publicaciones y otras actividades sindicales. No obstante, en la expresión de sus opiniones, estas organizaciones sindicales no deberían sobrepasar los límites admisibles de la polémica y deberían abstenerse de excesos de lenguaje [véase Recopilación, op. cit. párrafo 236].
6. 542. Constatando en primer lugar que la decisión administrativa del Tribunal del Servicio Civil consideró válidas las sanciones impuestas a las dos dirigentes mientras que el acta de infracción de la SUNAFIL estimó que las mismas eran constitutivas de una discriminación antisindical y observando en segundo lugar que no dispone desde 2016 de informaciones sobre la resolución definitiva de la SUNAFIL ni sobre la eventual impugnación judicial de la decisión administrativa del Tribunal del Servicio Civil, el Comité confía en que los procesos en relación con las sanciones disciplinarias impuestas finalicen sin demora y de conformidad con las decisiones del Comité antes mencionadas.

Recomendación del Comité

1. 543. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • El Comité confía en que los procesos relativos a las sanciones disciplinarias impuestas a las dirigentes sindicales finalicen sin demora y de conformidad con las decisiones del Comité mencionadas en las conclusiones del presente caso.