Interim Report - Report No 395, June 2021

Case No 3406 (Hong Kong Special Administrative Region) - Complaint date: 17-MAR-21 - Active

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent des actes d’intimidation et de harcèlement contre des travailleurs dans le cadre de manifestations publiques qui se sont déroulées en 2019, la répression des libertés publiques par l’adoption en 2020 de la loi relative à la sécurité nationale, l’interdiction des rassemblements publics par l’adoption en 2020, dans le cadre de la lutte contre la COVID 19, du règlement relatif à la prévention et à la maîtrise des maladies (interdiction des rassemblements), et la poursuite de dirigeants syndicaux pour leur participation à des manifestations

1. 122. La plainte figure dans des communications de la Confédération syndicale internationale (CSI) et de la Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF) datées des 15 mars et 5 mai 2021.
2. 123. Le gouvernement de la Chine a transmis les observations du gouvernement de la Région administrative spéciale de Hong-kong (ci-après «la HKSAR») dans une communication datée du 8 mai 2021.
3. 124. La Chine a déclaré la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, applicable sur le territoire de la HKSAR, avec modifications. Elle a déclaré la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, applicable sans modifications.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 125. Dans leur communication du 15 mars 2021, transmise à titre d’information, la CSI et l’ITF se réfèrent aux informations que la CSI a soumises en 2020 à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (CEACR) au sujet d’événements survenus en 2019 et 2020 et allèguent des actes d’intimidation et de harcèlement commis contre des travailleurs dans le cadre de manifestations publiques, une forte répression policière des manifestations contre l’extradition qui se sont déroulées en 2019, une répression sans précédent des libertés publiques par l’adoption en juillet 2020 de la loi relative à la sécurité nationale, et l’arrestation de M. Lee Cheuk Yan, secrétaire général de la Confédération indépendante des syndicats de Hong-kong (HKCTU).
2. 126. Selon les informations fournies par les organisations plaignantes dans leurs communications datées des 15 mars et 5 mai 2021, M. Lee a été condamné à deux peines de prison pour avoir organisé en 2019 des manifestations en faveur du retrait du projet de loi sur l’extradition et de l’instauration du suffrage universel et y avoir participé. En tant que secrétaire général de la HKCTU, M. Lee a pris part à ces activités de contestation pour marquer l’opposition des syndicats à l’adoption d’une loi qui menace la liberté syndicale et les libertés publiques – une préoccupation syndicale légitime. Les organisations plaignantes indiquent que, le 1er avril 2021, le tribunal de district de la HKSAR a déclaré M. Lee coupable, en vertu des paragraphes 3) a) et 3) b) i) de l’article 17A de l’ordonnance relative à l’ordre public, d’avoir organisé un rassemblement non autorisé et d’y avoir participé le 18 août 2019. Elles indiquent en outre que, le 16 avril 2021, le même tribunal l’a déclaré coupable, en vertu du paragraphe 3) a) du même article, d’avoir pris part à un rassemblement non autorisé le 31 août 2019. Suite à ces deux jugements, le tribunal a condamné M. Lee Cheuk Yan à une peine de prison ferme de quatorze mois. Les organisations plaignantes considèrent que, dans ses décisions, le tribunal a interprété le droit de réunion pacifique garanti par l’article 27 de la Loi fondamentale de la HKSAR (ci-après «la loi fondamentale») et par l’article 17 de l’ordonnance sur la déclaration des droits, chapitre 383, d’une manière incompatible avec les obligations qui incombent à Hong-kong en vertu des principes de la liberté syndicale consacrés par les normes internationales du travail et la convention no 87. Le tribunal a estimé que la criminalisation de la réunion pacifique non autorisée qui a eu lieu le 18 août 2019 constituait une restriction légitime et proportionnée du droit de réunion pacifique au motif que ladite réunion aurait pu causer de graves perturbations du trafic. Les organisations plaignantes soulignent également que le tribunal n’a pas déclaré inconstitutionnel l’article 17A de l’ordonnance relative à l’ordre public, qui prévoit une sanction maximale excessive de cinq ans d’emprisonnement. Les organisations plaignantes transmettent des copies des deux décisions susmentionnées.
3. 127. Les organisations plaignantes indiquent également que, le 10 mars 2021, M. Lee s’est vu infliger une peine de dix-huit mois de prison assortie d’une période de sursis et une amende de 5 000 dollars de Hong-kong (643 dollars des États-Unis) après avoir été, avec sept autres militants de l’opposition, condamné par le tribunal pour avoir organisé une manifestation le 1er mai 2020, jour de la fête du travail. Ces huit personnes ont participé à la manifestation pour protester contre l’interdiction généralisée des rassemblements publics de plus de quatre personnes mise en place en mars 2020 par le règlement relatif à la prévention et à la maîtrise des maladies (interdiction des rassemblements) (ci-après «le règlement») dans le cadre de la lutte contre le COVID-19, et pour réclamer la création d’un programme d’assistance aux chômeurs offrant le versement mensuel d’une aide financière pendant la pandémie.
4. 128. Les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement a adopté le règlement susmentionné sans consultations tripartites préalables. L’interdiction des rassemblements publics a été prorogée à de multiples reprises, la dernière fois jusqu’au 12 mai 2021. Les organisations plaignantes estiment que ladite interdiction a limité indûment l’exercice du droit fondamental au travail et droit humain que constitue le droit de réunion – dont relèvent les grèves de protestation – et a imposé des sanctions d’une sévérité excessive, ce qui est contraire aux principes de la liberté syndicale énoncés dans la convention no 87. Elles allèguent que les autorités continuent de s’en prévaloir pour ne pas faire droit aux demandes d’organisation de manifestations publiques. Selon elles, au 28 avril 2021, deux demandes que la HKCTU avait soumises en vue de l’organisation d’un défilé public à l’occasion de la fête du 1er mai avait été rejetées après que les autorités eurent écarté les mesures de sécurité proposées par la confédération, telles que la constitution de petits groupes respectant les mesures de distanciation sociale. Les organisations plaignantes affirment que depuis l’entrée en vigueur du règlement, ainsi que de la loi relative à la sécurité nationale le 1er juillet 2020, pratiquement aucun rassemblement ou défilé public n’a été autorisé.
5. 129. Les organisations plaignantes allèguent en outre que, en janvier 2021, les autorités ont arrêté 55 militants et responsables politiques prodémocratie en lien avec les élections primaires organisées en 2020 par des partis politiques. D’après les organisations plaignantes, les autorités ont estimé que ces élections relevaient d’une stratégie destinée à renverser le gouvernement et à saper l’autorité de l’État. Trois dirigeants syndicaux, Mme Carol Ng, présidente de la HKCTU, Mme Winnie Yu, présidente de l’Alliance des employés des autorités hospitalières (HAEA) et M. Cyrus Lau, président du Syndicat du personnel infirmier, figuraient au nombre des personnes arrêtées. Ces trois dirigeants avaient pris part aux élections primaires avec le soutien de leurs syndicats dans le cadre de leur participation aux activités d’un parti politique destinée à promouvoir les intérêts économiques et sociaux des travailleurs qu’ils représentent. Mme Carol Ng représentait le parti travailliste, créé en 2011 par la HKCTU. Dans son programme électoral, le parti exposait les préoccupations socio-économiques des travailleurs et de ses membres. Le 28 février 2021, 47 des 55 militants et responsables politiques prodémocratie arrêtés en janvier 2021, dont Mme Carol Ng et Mme Winnie Yu, ont été accusés, en vertu de la nouvelle loi relative à la sécurité nationale, d’avoir fomenté un complot à visée subversive. Le cas de M. Cyrus Lau est encore en cours d’examen. Les accusés risquent la prison à vie s’ils sont reconnus coupables.
6. 130. Au moment du dépôt de la plainte, Mme Carol Ng et Mme Winnie Yu étaient toujours en détention après leur comparution à une audience judiciaire que les organisations plaignantes décrivent comme chaotique et dépourvue d’équité procédurale. D’après celles-ci, la libération sous caution a été refusée aux intéressées, ainsi qu’à 30 autres accusés. L’examen de leur cas a été ajourné au 31 mai 2021 au motif que les procureurs ont besoin de temps pour procéder à une enquête plus poussée, alors que les chefs d’accusation ont déjà été établis. Les organisations plaignantes considèrent que le fait d’accuser des militants de «complot à visée subversive» au motif qu’ils ont organisé des élections primaires montre de manière on ne peut plus criante que la loi relative à la sécurité nationale est utilisée davantage pour éliminer le pluralisme politique que pour maintenir l’ordre. Elles précisent que c’est sur le fondement de cette loi draconienne sur la sécurité nationale adoptée en juillet 2020 que les accusés sont inculpés. Elles soulignent que ce texte a été largement critiqué, notamment par le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme et par les rapporteurs spéciaux des Nations Unies, au motif qu’il ne respecte pas les droits humains et les normes internationales et qu’il a sapé la gouvernance démocratique et l’état de droit dans la HKSAR.
7. 131. Les organisations plaignantes allèguent que la forte pression sécuritaire et la surveillance étroite exercées sur Mme Carol Ng et Mme Winnie Yu, ainsi que les poursuites judiciaires dont elles font actuellement l’objet, les ont poussées, après que leur demande de mise en liberté sous caution eut été rejetée, à démissionner des postes de dirigeantes syndicales qu’elles occupaient respectivement en tant que présidente de la HKCTU et présidente de l’HAEA.
8. 132. Les organisations plaignantes allèguent qu’à Hong-kong les droits humains et socio économiques des travailleurs et des dirigeants syndicaux se détériorent, les libertés publiques sont attaquées et les droits syndicaux sont gravement compromis. Elles demandent au comité d’appeler les autorités à: respecter les libertés publiques, les droits syndicaux et la liberté syndicale; libérer sans condition toutes les personnes détenues ou mises en examen pour avoir voulu exercer leurs droits civiques et syndicaux, notamment M. Lee Cheuk Yan, Mme Carol Ng, Mme Winnie Yu et M. Cyrus Lau; abandonner les charges qui pèsent sur elles et garantir leur sécurité; réviser les lois promulguées dans la HKSAR pour garantir leur pleine conformité avec les normes internationales du travail et les droits humains; et garantir le droit à une procédure régulière et équitable.

B. Réponse du gouvernement

1. 133. Dans sa communication du 8 mai 2021, le gouvernement de la Chine transmet la réponse du gouvernement de la HKSAR aux allégations formulées en l’espèce par les organisations plaignantes. Le gouvernement indique d’emblée dans sa réponse que les allégations des organisations plaignantes sont totalement infondées et de nature purement politique, après quoi il présente un résumé des faits considérés comme pertinents comme suit: i) les libertés publiques, la liberté syndicale, le droit de s’organiser ainsi que les droits et avantages liés au travail dans la HKSAR s’améliorent; ii) les droits syndicaux ainsi que le droit de réunion pacifique sont pleinement protégés par la loi; iii) l’interdiction des rassemblements mise en place par le règlement relatif à la prévention et à la maîtrise des maladies (interdiction des rassemblements) vise à lutter contre la pandémie de COVID-19 et à protéger la santé publique; iv) la loi relative à la sécurité nationale de Hong-kong protège pleinement la gouvernance démocratique et l’état de droit dans la HKSAR. Le gouvernement de la HKSAR indique en outre qu’il s’oppose aux demandes d’abandon des poursuites engagées contre certains dirigeants syndicaux et de libération inconditionnelle des intéressés, ainsi qu’aux demandes de révision de l’ordonnance relative à l’ordre public, de l’ordonnance relative aux syndicats et d’autres lois pertinentes de la HKSAR.
2. 134. À titre d’information, le gouvernement de la HKSAR fait savoir que, à partir de juin 2019, une série d’actes violents et illégaux ont éclaté à Hong-kong. Les émeutiers, munis de briques, de barres de fer, de boulets métalliques, de frondes de fortune, d’arcs et de flèches, de pistolets à air comprimé modifiés, de cocktails Molotov, de pointeurs laser de forte puissance et de substances corrosives, voire d’engins explosifs improvisés, s’en sont pris à des policiers, à des véhicules et postes de police et à des passants innocents et sans défense, en particulier des personnes ayant des opinions politiques opposées. Ils ont bloqué de nombreuses voies de circulation et vandalisé magasins, stations de métro et autres équipements publics, provoquant des troubles sans précédent à la sécurité et à l’ordre publics à Hong-kong. La police a saisi de nombreux explosifs ainsi que six armes à feu – dont un fusil AR-15 – et une grande quantité de munitions en lien avec les émeutes. Selon ses estimations, les émeutiers ont lancé au moins 5 000 cocktails Molotov et elle en a saisi au bas mot 10 000. Elle a également mis la main sur des substances explosives du type triacétone triperoxyde ou hexaméthylène triperoxyde diamine et sur des bombes improvisées à déclenchement radiocommandé, couramment utilisés dans des attaques terroristes meurtrières dans le monde entier.
3. 135. Le gouvernement de la HKSAR indique que le bilan des dommages causés à un grand nombre d’infrastructures essentielles et des perturbations qu’ils ont entraînées est tout aussi alarmant: au total, 740 feux de circulation, 1 521 bornes de signalisation et 87 panneaux routiers ont été endommagés; quelque 60 kilomètres linéaires de barrières bordant les trottoirs et environ 22 000 mètres carrés de pavés recouvrant ces mêmes trottoirs ont été arrachés; 85 des 93 stations de métro lourd et 62 des 68 stations de métro léger ont été vandalisées. En outre, les rassemblements de masse ont fait plus de 2 800 blessés, dont au moins 600 dans les rangs des services de police. Deux accidents particulièrement graves doivent être mentionnés: le 11 novembre 2019, un passant innocent, aspergé d’un liquide inflammable auquel a été mis le feu, a été brûlé à 40 pour cent; le 13 novembre 2019, un agent d’entretien de 70 ans frappé par une brique lancée par un extrémiste est décédé des suites de ses blessures.
4. 136. Le gouvernement de la HKSAR souligne également que la vague de manifestations violentes et illégales a gravement perturbé le tourisme en provenance de l’étranger et les activités économiques liées à la consommation. On estime en particulier qu’au niveau du commerce de détail, de l’hôtellerie/restauration et des autres dépenses de consommation des touristes, elle pourrait entraîner au troisième trimestre de 2019 des pertes économiques s’élevant au total à près de 15 milliards de dollars de Hong-kong ou 1,9 milliard de dollars des États-Unis (estimation basée sur les prix de 2018), soit près de 2 pour cent du PIB du troisième trimestre de 2018.
5. 137. Le gouvernement de la HKSAR explique que la police a, en matière d’usage de la force, des instructions strictes qui sont conformes aux normes internationales relatives aux droits humains. Les agents de police peuvent faire un usage minimal de la force uniquement en cas de nécessité et s’ils n’ont pas d’autre moyen d’accomplir leur devoir. Ils doivent, lorsque les circonstances le permettent, n’y recourir qu’après sommation, c’est-à-dire après avoir donné aux personnes concernées toutes les chances d’obéir à leurs ordres. La police prend une décision sur l’utilisation de la force en tenant compte des circonstances et des besoins réels et elle doit cesser d’en faire usage une fois atteint l’objectif qui était visé.
6. 138. Le gouvernement de la HKSAR renvoie à l’étude thématique de la Commission indépendante d’examen des plaintes contre la police publiée le 15 mai 2020, dans laquelle figurent une analyse globale et un compte rendu complet des événements d’ordre public qui se sont produits de juin 2019 à mars 2020. Fondée sur le dépouillement minutieux d’un volume considérable de données et sur le recoupement d’informations provenant de sources différentes, cette étude doit permettre au public de se faire une idée précise des faits pertinents. Le gouvernement de la HKSAR considère que l’allégation de forte répression policière des manifestations de 2019 est très éloignée de la réalité.
7. 139. Le gouvernement de la HKSAR réfute les allégations de violation des libertés publiques, de la liberté syndicale et du droit de réunion pacifique, ainsi que l’allégation de détérioration des droits du travail et des droits syndicaux, au motif qu’elles font abstraction du fait que les droits et libertés consacrés par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et la convention no 87 ne sont pas absolus. L’exercice de ces droits doit se faire dans le respect de la loi; nul n’est au-dessus de la loi.
8. 140. Le gouvernement de la HKSAR souligne que les arrestations et les poursuites auxquelles il a été procédé étaient conformes aux dispositions de la convention no 87 et à celles de la loi, et que ce sont les tribunaux de Hong-kong, organes judiciaires indépendants, qui ont prononcé les condamnations. D’après le gouvernement de la HKSAR, cela démontre que les poursuites étaient pleinement étayées par les faits, que les personnes concernées avaient enfreint la loi et que les actes illicites incriminés étaient sans rapport avec une activité syndicale.
9. 141. Le gouvernement de la HKSAR souligne en outre que les manifestations organisées par des dirigeants syndicaux ou auxquelles certains d’entre eux ont participé, notamment pour protester contre les propositions de modification législative de l’ordonnance relative aux délinquants fugitifs (ci-après «le projet de loi sur l’extradition»), l’interdiction généralisée des rassemblements publics édictée dans le cadre de la lutte contre l’épidémie et les prétendues élections primaires des partis politiques ne sont pas des activités syndicales légitimes. Il considère que le comité, n’étant pas habilité à examiner des allégations de nature purement politique, ne devrait pas examiner la présente plainte. Dans le cas où le comité, après avoir passé en revue les règles de procédure applicables, déciderait de l’examiner, le gouvernement de la HKSAR attire son attention sur le fait que la liberté syndicale et le droit de former des syndicats sont garantis par la loi fondamentale, dont l’article 27 dispose que les résidents de Hong-kong jouissent de la liberté syndicale, du droit et de la liberté de former des syndicats et d’y adhérer, ainsi que du droit de grève. L’article 18 de la déclaration des droits de Hong-kong, tel qu’il figure dans l’ordonnance relative à la déclaration des droits, garantit également que chacun a le droit à la liberté syndicale, y compris le droit de former des syndicats et d’y adhérer pour défendre ses intérêts. Ces droits ne sont toutefois pas absolus.
10. 142. Le gouvernement de la HKSAR indique qu’il œuvre en faveur d’une saine gestion des syndicats et d’un syndicalisme responsable. L’ordonnance relative aux syndicats confère aux membres et dirigeants syndicaux un ensemble de droits, dont l’immunité de poursuites civiles pour certains actes accomplis en prévision ou dans le cadre d’un conflit du travail. Les syndicalistes ont également le droit, en prévision ou dans le cadre d’un conflit du travail, de participer à un piquet de grève pacifique. Le gouvernement de la HKSAR s’est engagé à protéger les salariés contre les actes de discrimination antisyndicale et à sauvegarder leurs droits à cet égard. En vertu de l’ordonnance relative à l’emploi, le droit des salariés d’adhérer à un syndicat et de participer à des activités syndicales est dûment protégé, et la discrimination fondée sur la participation à des activités syndicales est interdite. Les contrevenants, y compris les employeurs et les personnes agissant en leur nom, sont passibles de poursuites et de sanctions. Le gouvernement de la HKSAR, réfutant l’allégation selon laquelle le droit et la liberté des résidents de Hong-kong de former des syndicats et d’y adhérer se détériorent, indique que 1 355 organisations de travailleurs étaient enregistrées au 31 décembre 2020, contre 866 l’année précédente, soit une augmentation de 56,5 pour cent. À l’exception des cas de dissolution décidée par l’organisation elle-même ou prononcée à sa demande, aucun syndicat n’a vu son enregistrement annulé.
11. 143. En ce qui concerne les droits et les avantages en matière de travail en général, le gouvernement de la HKSAR fait savoir qu’il a passé en revue la législation pertinente dans le cadre de consultations tripartites avec les partenaires sociaux en vue de les améliorer progressivement à la lumière du développement socio-économique global. À titre d’exemple, il fait référence à des mesures qui ont été adoptées ces dernières années: pouvoir donné aux tribunaux du travail de la HKSAR, avec effet à compter du 19 octobre 2018, d’ordonner la réintégration ou le réemploi d’un salarié en cas de licenciement injustifié et illégal sans le consentement préalable de l’employeur, allongement de la durée du congé de paternité et de maternité, institution de jours fériés supplémentaires, etc.
12. 144. Pour ce qui est des poursuites pénales dont feraient l’objet certains dirigeants syndicaux, le gouvernement explique que les réunions et défilés publics rassemblant respectivement plus de 50 et plus de 30 participants, qui sont régis par l’ordonnance relative à l’ordre public, ne sont autorisés que si le commissaire de police en est avisé. Le commissaire (ou ses délégués) doit examiner soigneusement chaque cas en fonction de tous les faits et circonstances pertinents. Il ne peut interdire une telle manifestation ou s’y opposer que si cela est nécessaire pour assurer la sécurité nationale, la sûreté et l’ordre publics ou la protection des droits et des libertés d’autrui, et lorsque la mise en place de conditions n’a pas permis d’atteindre ces objectifs. L’ordonnance relative à l’ordre public prévoit également un mécanisme de recours en vertu duquel toute personne lésée par la décision du commissaire d’interdire une réunion publique ou un défilé public, de s’y opposer ou de l’assortir de conditions peut la contester devant la Commission d’appel indépendante en matière de réunions et défilés publics. Cette commission d’appel est présidée par un juge à la retraite; elle peut confirmer, annuler ou modifier une décision du commissaire, et ses propres décisions peuvent être attaquées en justice. La cour d’appel statuant en dernier ressort a estimé que l’obligation de préavis instituée par l’ordonnance relative à l’ordre public est conforme à la Constitution. Nécessaire pour permettre à la police de remplir la mission qui incombe au gouvernement de prendre à titre préventif des mesures raisonnables et appropriées pour assurer le déroulement pacifique des manifestations légales, cette obligation de préavis est en fait une pratique courante dans les juridictions du monde entier. La cour a également estimé que le pouvoir discrétionnaire dont jouit le commissaire en vertu de l’ordonnance relative à l’ordre public pour restreindre le droit de réunion pacifique dans le but de sauvegarder l’ordre public satisfait à la fois aux conditions prescrites par la législation et au critère de nécessité et est conforme à la Constitution. Par conséquent, le pouvoir de s’opposer à une manifestation pour des raisons d’ordre public dont le commissaire est investi par l’ordonnance susmentionnée est également conforme au droit de réunion pacifique consacré par l’article 17 de la déclaration des droits de Hong kong, qui correspond à l’article 21 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Le gouvernement de la HKSAR explique en outre que dans une autre affaire, la cour d’appel avait estimé que toute personne doit, lorsqu’elle exerce son droit de réunion pacifique, respecter la loi en vigueur.
13. 145. Le gouvernement de la HKSAR indique que les personnes mentionnées dans la plainte ont été poursuivies en lien avec les réunions non autorisées des 18 et 31 août 2019, du 1er octobre 2019 et du 4 juin 2020. À cet égard, le paragraphe 2 de l’article 17A de l’ordonnance relative à l’ordre public dispose que, lorsqu’une réunion ou un défilé public a lieu en violation de l’interdiction ou de l’opposition du commissaire, ou lorsque trois personnes ou plus participant à un rassemblement public refusent ou négligent délibérément d’obéir à un ordre donné par un agent de police en application de l’ordonnance, le droit qualifie une telle situation de «réunion non autorisée». En ce qui concerne la réunion non autorisée du 18 août 2019, le tribunal de district de Hong-kong a déclaré les sept accusés coupables d’avoir «organisé une réunion non autorisée» et «participé en toute connaissance de cause à une réunion non autorisée». Les neuf accusés (en comptant les deux qui avaient plaidé coupable) ont été condamnés le 16 avril 2021. Le gouvernement transmet une copie du jugement et précise qu’il ne fera aucun commentaire sur les autres procédures judiciaires en cours afin de préserver le principe du droit à un procès équitable. Il explique qu’à Hong-kong les arrestations et les poursuites visent l’acte criminel, sans considération de l’orientation politique, des antécédents ou des opinions des personnes concernées; elles sont fondées sur des éléments factuels et probants et menées dans le strict respect de la loi. Il souligne que l’indépendance de l’appareil judiciaire de la HKSAR est consacrée et protégée par la loi fondamentale.
14. 146. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle le règlement restreint indûment le droit de réunion, le gouvernement de la HKSAR souligne que le 11 mars 2020, l’Organisation mondiale de la santé a déclaré que l’épidémie de COVID-19 était une pandémie. Compte tenu de l’urgence de santé publique, il a adopté ce texte à la fin du mois de mars 2020 pour limiter les rassemblements dans les lieux publics; il s’agit d’une composante essentielle du dispositif global de distanciation sociale destiné à réduire les risques de propagation de la maladie dans la communauté, et son adoption n’a jamais été guidée par des considérations politiques. Le gouvernement de la HKSAR souligne que d’autres pays (comme le Royaume-Uni, l’Australie, l’Allemagne et Singapour) ont adopté des dispositifs analogues pour minimiser le risque de propagation du virus dans la communauté. La situation épidémique actuelle dans la HKSAR est relativement maîtrisée, grâce principalement aux mesures de distanciation sociale (au nombre desquelles figure le règlement) qui ont été prises – et modifiées lorsqu’il le fallait – par le gouvernement de la HKSAR.
15. 147. Le gouvernement explique que, en vertu du règlement, le ministre de l’Alimentation et de la Santé peut, par avis publié au journal officiel, interdire dans les lieux publics, pendant une période n’excédant pas quatorze jours, les rassemblements dépassant un certain nombre de participants, à l’exception de certains rassemblements qui ne peuvent pas être frappés d’interdiction. En outre, le règlement habilite le Premier secrétaire de l’administration à autoriser tout rassemblement s’il estime qu’il est nécessaire au fonctionnement du gouvernement ou, compte tenu des circonstances exceptionnelles du cas d’espèce, qu’il sert l’intérêt public de Hong-kong. L’interdiction ne prend effet qu’après publication au journal officiel d’un avis du ministre de l’Alimentation et de la Santé, pour une période qui ne peut à chaque fois excéder quatorze jours. Depuis le début, le gouvernement de la HKSAR module les restrictions applicables aux rassemblements et annonce en temps opportun les dernières mesures prises sur la base de l’évolution de la situation épidémique et de l’évaluation des risques. Le gouvernement de la HKSAR précise que, en cas de rassemblement contraire au règlement, les agents de la force publique expliquent verbalement les dispositions du texte aux participants, leur adressent une recommandation ou un avertissement ou dispersent le rassemblement, selon les circonstances. Si celles-ci justifient l’imposition immédiate d’une amende forfaitaire aux contrevenants, les agents de la force publique agissent dans le respect de la loi et des procédures. Les personnes frappées d’une amende peuvent contester l’infraction conformément au mécanisme prévu par le règlement.
16. 148. En ce qui concerne les événements du 1er mai 2020, le gouvernement de la HKSAR explique que les huit accusés étaient soupçonnés d’avoir enfreint le règlement et ont été convoqués par la police sous le chef d’accusation de «participation à un rassemblement interdit». Tous ont été condamnés par le tribunal le 10 mars 2021. Le magistrat a relevé que les intéressés s’étaient rassemblés à peu près au même moment, avaient interagi les uns avec les autres pendant la manifestation, portaient les mêmes revendications et s’étaient donc réunis dans un «but commun», ce qui leur a valu d’être considérés comme ayant participé à un même rassemblement, même si celui-ci était constitué de petits groupes séparés les uns des autres par une distance de 1,5 mètre. Le tribunal a rappelé que la Constitution accorde au public le droit de manifester, mais que ce droit n’est pas absolu et peut faire l’objet de restrictions légales. Malgré les avertissements répétés de la police, les accusés «n’ont pas écouté et on fait ce qu’ils voulaient» et ont à l’évidence enfreint sciemment la loi. La situation épidémique n’étant encore pas maîtrisée à l’époque, le magistrat n’a pas trouvé d’explication logique à leurs actes et a donc reconnu leur culpabilité et les a condamnés à une peine de quatorze jours d’emprisonnement assortie d’une période de sursis de dix-huit mois.
17. 149. Pour ce qui est de la situation de la démocratie et de l’état de droit après la mise en œuvre de la loi relative à la sécurité nationale, le gouvernement de la HKSAR indique que la HKSAR est tenue en vertu de l’article 23 de la loi fondamentale de promulguer des lois destinées à préserver la sécurité nationale, mais que malgré les vingt-trois années qui se sont écoulées depuis la réunification, elle n’est pas parvenue à légiférer pour interdire les actes et activités mettant en danger la sécurité nationale. Compte tenu de la situation politique qui prévalait alors à Hong-kong, cette tâche n’aurait pu être menée à bien dans un avenir proche. Ce vide juridique a mis en lumière les graves menaces qui pèsent sur la sécurité nationale à Hong-kong depuis le début des émeutes en juin 2019. La sauvegarde de la sécurité nationale relève de la compétence des autorités centrales, et c’est pour remplir leur obligation en la matière qu’elles ont adopté notamment la loi relative à la sécurité nationale mettant en place dans la HKSAR le cadre juridique et les mécanismes d’application nécessaires. Le gouvernement de la HKSAR souligne que cette responsabilité n’est pas différente de celle qui incombe à d’autres pays à travers le monde. La protection de la sécurité nationale par la voie législative est conforme à la pratique internationale. Compte tenu de la gravité de la situation que connaissait Hong kong à l’époque, avec des manifestants de plus en plus violents, la multiplication des actes de séparatisme et de terrorisme portait sérieusement atteinte aux droits et intérêts légitimes de ses résidents. Il était donc nécessaire que les autorités centrales prennent des mesures immédiates pour sauvegarder la sécurité nationale dans la HKSAR. En tant qu’organe suprême de l’État investi en vertu de l’article 62 de la Constitution du pouvoir de faire respecter celle-ci et de décider des systèmes à mettre en place dans la région, le Congrès national du peuple a adopté, le 28 mai 2020, la décision sur l’établissement et l’amélioration du système juridique et des mécanismes d’application de la loi dans la HKSAR portant sauvegarde de la sécurité nationale, qui confiait au Comité permanent du Congrès national du peuple la tâche d’élaborer des textes de loi destinés à donner effet à cette décision en vue de prévenir, réprimer et punir efficacement la sécession, la subversion, la préparation et la commission d’actes terroristes, etc.
18. 150. Le gouvernement de la HKSAR indique qu’avant d’adopter la loi relative à la sécurité nationale, le Comité permanent du Congrès national du peuple avait, par différentes voies, sollicité l’opinion du gouvernement de la HKSAR et de divers secteurs de la société hong-kongaise. Le comité a donc pleinement tenu compte des points de vue exprimés au sein de la HKSAR, notamment par ses résidents. Comme il était urgent de répondre aux menaces pesant sur la sécurité nationale dans la région et qu’il y avait consensus sur la nécessité d’agir le plus rapidement possible, le 30 juin 2020, le Comité permanent du Congrès national du peuple, agissant sur mandat du Congrès national du peuple et conformément à la loi sur la législation de la République populaire de Chine, a adopté en deuxième lecture le projet de loi relative à la sécurité nationale. La promulgation de ce texte résulte d’un processus transparent, mené conformément à la loi sur la législation de la République populaire de Chine et en tenant compte de l’avis des résidents de Hong kong.
19. 151. Selon le gouvernement de la HKSAR, l’entrée en vigueur de la loi relative à la sécurité nationale le 30 juin 2020 a donné des résultats immédiats. Hong-kong est sortie du chaos et a retrouvé la stabilité, avec une réduction notable des violences: le nombre de personnes arrêtées pour atteinte à l’ordre public au cours des six premiers mois qui ont suivi a chuté d’environ 85 pour cent; le nombre d’incendies criminels et d’atteintes aux biens a également baissé d’environ 75 et 40 pour cent, respectivement; les militants qui menaçaient la sécurité nationale ont fui ou ont annoncé leur retrait; les appels à l’«indépendance de Hong-kong» sont en forte baisse; la protection des droits des personnes est assurée; enfin, l’économie et le niveau de vie de la population ont pu être relancés. D’après le gouvernement de la HKSAR, cette amélioration témoigne de l’importance et de la nécessité des lois de sauvegarde de la sécurité nationale. La loi relative à la sécurité nationale met pleinement et scrupuleusement en œuvre le principe «un pays, deux systèmes», en vertu duquel la population de Hong-kong administre Hong-kong avec une grande autonomie. Le gouvernement de la HKSAR souligne que cette loi dispose que les droits humains doivent être respectés et protégés dans le cadre de la sauvegarde de la sécurité nationale dans la HKSAR; les droits et libertés – notamment la liberté d’expression, la liberté de presse, la liberté de publication, la liberté syndicale, le droit de se réunir, de défiler et de manifester – dont les résidents de la région jouissent en vertu des dispositions de la loi fondamentale, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels tels qu’appliquées à Hong-kong, doivent être protégés conformément à la législation. Toute mesure ou toute action répressive mise en œuvre en vertu de la loi relative à la sécurité nationale doit être conforme au principe susmentionné. Toute personne doit, dans l’exercice de ses droits, respecter les dispositions législatives, notamment celles de la loi fondamentale, et ne pas porter atteinte à la sécurité nationale, à la sûreté et à l’ordre publics ou aux droits et libertés des tiers. La loi relative à la sécurité nationale établit en outre des principes juridiques protégeant les personnes accusées, notamment la présomption d’innocence, l’interdiction de la double peine et le respect des droits de la défense et d’autres droits dont jouit toute partie à une procédure judiciaire.
20. 152. En ce qui concerne les affaires pénales liées à l’application de la loi relative à la sécurité nationale auxquelles il est fait référence en l’espèce, le gouvernement de la HKSAR déclare que dans la mesure où les procédures judiciaires engagées dans la HKSAR sont toujours en cours, il est inapproprié, de façon générale, de les commenter davantage. Il souligne toutefois que ces affaires ne portent pas sur des questions de travail et pourraient être un écran de fumée derrière lequel se cacheraient des tentatives de conspiration visant à obtenir la majorité des sièges au Conseil législatif par des tactiques de manipulation dans le but de rejeter de manière irréfléchie et irresponsable toutes les demandes de financement adressées par le gouvernement au Conseil législatif et aux autorités budgétaires, de contraindre la cheffe de l’exécutif à démissionner, de paralyser le gouvernement en l’empêchant par tous les moyens de mener à bien ses tâches et sa mission et de faire pression sur celui-ci et sur le gouvernement populaire central.
21. 153. Pour ce qui est de la demande d’abandon des charges pesant sur certains dirigeants syndicaux et de libération inconditionnelle de ces personnes, le gouvernement de la HKSAR indique que la société hong-kongaise défend l’état de droit et l’égalité devant la loi. Il est hypocrite de prétendre que la politique doit l’emporter sur la justice lorsqu’il s’agit de défendre les privilèges de groupes comme les représentants syndicaux et de soutenir qu’ils sont au-dessus de la loi et devraient être préservés de toute sanction même s’ils la violent. L’article 63 de la loi fondamentale dispose que l’opportunité des poursuites relève de la compétence du ministère de la Justice. Nul ne doit intervenir ou tenter d’intervenir dans les décisions prises en la matière, qui sont fondées sur des preuves recevables, les lois applicables et le Code de procédure pénale, sans aucune considération d’ordre politique. Les justiciables ne sont pas traités en fonction de leurs opinions ou de leurs antécédents politiques. Des poursuites sont engagées uniquement lorsqu’il existe suffisamment de preuves recevables susceptibles de justifier une condamnation. Les personnes accusées ont droit à un procès public et équitable devant un tribunal indépendant et neutre. La HKSAR continuera de traiter chaque justiciable de manière objective, juste et impartiale, en s’en tenant strictement aux faits, aux éléments de preuve et aux dispositions de la loi.
22. 154. Au sujet de la demande de révision de l’ordonnance relative à l’ordre public, de l’ordonnance relative aux syndicats et d’autres lois pertinentes, le gouvernement de la HKSAR rappelle que les tribunaux de la HKSAR ont affirmé que le régime des réunions et défilés publics établi par l’ordonnance relative à l’ordre public et la limitation du droit de réunion pacifique pour des raisons liées à l’ordre public sont légaux et conformes à la Constitution. Ladite ordonnance régit les questions liées aux réunions et aux défilés. Les restrictions qu’elle prévoit sont conformes aux principes du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Pour cette raison, le gouvernement de la HKSAR estime qu’il n’est pas nécessaire de la modifier et ne prévoit pas de le faire. Les manifestations ou protestations auxquelles il est fait référence dans la présente plainte n’étaient pas des activités syndicales légitimes et les arrestations et les poursuites auxquelles elles ont donné lieu ne résultent pas de l’application des dispositions de l’ordonnance relative aux syndicats.
23. 155. Le gouvernement de la HKSAR réaffirme que la loi fondamentale et l’ordonnance relative à la déclaration des droits de Hong-kong ont toujours garanti le droit et la liberté des résidents de la HKSAR de former des syndicats et d’y adhérer. Les droits des syndicats et des salariés de participer aux activités syndicales sont dûment protégés par l’ordonnance relative aux syndicats et l’ordonnance relative à l’emploi. Ces droits et libertés sont restés inchangés et n’ont été nullement affectés par la promulgation de la loi relative à la sécurité nationale. Le gouvernement de la HKSAR continuera d’améliorer progressivement les droits au travail à la lumière du développement socio économique global en organisant des consultations tripartites et en tenant compte des intérêts des salariés et de la capacité financière des employeurs. Il conclut en soulignant que toutes les mesures qu’il a prises sont raisonnables et justifiées. Étant donné que les questions politiques qui ne portent pas atteinte à l’exercice de la liberté d’association ne relèvent pas de la compétence du comité et que le comité n’est pas compétent pour traiter de questions politiques, le gouvernement de la HKSAR estime que le comité devrait clore l’examen de la présente plainte, qui est de nature purement politique.

C. Conclusions du comité

1. 156. Le comité observe que les organisations plaignantes – la CSI et l’ITF – allèguent: 1) la forte répression policière des manifestations organisées en 2019 pour protester contre l’extradition, ainsi que la condamnation de M. Lee, secrétaire général de la HKCTU, à une peine de quatorze mois de prison pour avoir organisé en 2019 des réunions réclamant le retrait du projet de loi sur l’extradition et l’instauration du suffrage universel et pour y avoir participé; 2) la répression sans précédent des libertés publiques par l’adoption en juillet 2020 de la loi relative à la sécurité nationale; 3) l’arrestation, en janvier 2021, de militants et de responsables politiques prodémocratie, dont Carol Ng, présidente de la HKCTU, et deux autres dirigeants syndicaux, en lien avec les élections primaires des partis politiques qui se sont tenues en 2020, ainsi que les accusations de complot à visée subversive portées contre eux en vertu de la nouvelle loi relative à la sécurité nationale; 4) l’interdiction des rassemblements publics instaurée par le règlement sur la prévention et la maîtrise des maladies (interdiction des rassemblements) adopté en mars 2020 sans consultations préalables; 5) l’arrestation et la condamnation à une peine de prison assortie d’une période de sursis de M. Lee Cheuk Yan, secrétaire général de la HKCTU, pour avoir, en violation dudit règlement, organisé le 1er mai 2020, jour de la fête du travail, une manifestation dirigée contre le règlement et réclamé de nouvelles mesures d’assistance dans le cadre de la lutte contre le COVID-19.
2. 157. Le comité prend note de l’avis du gouvernement de la HKSAR selon lequel la présente plainte repose sur des considérations purement politiques et ne relève donc pas de sa compétence. Le comité rappelle qu’il n’est pas compétent pour traiter les allégations de nature purement politique, mais il lui appartient d’examiner les dispositions de nature politique prises par un gouvernement dans la mesure où elles peuvent avoir des répercussions sur l’exercice des droits syndicaux. Le comité observe que les allégations exposées ci-dessus ont trait aux libertés publiques et rappelle que, à de nombreuses reprises, il a souligné l’importance du principe affirmé en 1970 par la Conférence internationale du Travail dans sa résolution sur les droits syndicaux et leurs relations avec les libertés civiles, qui reconnaît que «les droits conférés aux organisations de travailleurs et d’employeurs se fondent sur le respect des libertés civiles, qui ont été énoncées notamment dans la Déclaration universelle des droits de l’homme et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et que l’absence des libertés civiles enlève toute signification au concept des droits syndicaux». Par ailleurs, pour que la contribution des syndicats et des organisations d’employeurs ait le degré voulu d’utilité et de crédibilité, il est nécessaire que leur activité se déroule dans un climat de liberté et de sécurité. Ceci implique que, dans une situation où ils estimeraient ne pas jouir des libertés essentielles pour mener à bien leur mission, les syndicats et les organisations d’employeurs seraient fondés à demander la reconnaissance et l’exercice de ces libertés et que de telles revendications devraient être considérées comme entrant dans le cadre d’activités syndicales légitimes. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 24, 68 et 75.] À la lumière de ce qui précède, le comité poursuivra l’examen de la présente plainte.

Répression policière présumée lors des manifestations contre l’extradition en 2019 et l’arrestation et la condamnation du secrétaire général de la HKCTU

1. 158. En ce qui concerne l’allégation de forte répression policière des manifestations organisées en 2019 contre la loi sur l’extradition, le comité prend dûment note des observations détaillées du gouvernement de la HKSAR et, en particulier, de l’indication selon laquelle les violences commises lors des manifestations publiques et les dégâts qu’elles avaient entraînés avaient atteint des niveaux alarmants et que la police avait l’obligation légale de préserver l’ordre et la sécurité publics. Le gouvernement de la HKSAR précise notamment que, depuis juin 2019, une série d’actes violents et illégaux ont été commis à Hong-kong. Les émeutiers ont utilisé des armes contre la police et le public, bloqué des voies de circulation et vandalisé des magasins, des stations de métro et d’autres équipements et biens publics, portant une atteinte sans précédent à la sécurité et à l’ordre publics. La police a saisi quantité d’explosifs, d’armes à feu et de munitions en lien avec les émeutes. Des rassemblements de masse ont causé des milliers de blessés et un mort. Le gouvernement de la HKSAR souligne également que cette vague de violences a gravement perturbé le tourisme en provenance de l’étranger et les activités économiques liées à la consommation. Il considère en outre que l’allégation de forte répression policière des manifestations de 2019 est très éloignée de la réalité; il explique à cet égard que la police a, en matière d’usage de la force, des instructions strictes qui sont conformes aux normes internationales relatives aux droits humains. Les agents de police peuvent faire un usage minimal de la force uniquement en cas de nécessité et s’ils n’ont pas d’autre moyen d’accomplir leur devoir. Le gouvernement de la HKSAR renvoie à l’étude thématique de la Commission indépendante d’examen des plaintes contre la police, publiée le 15 mai 2020, dans laquelle figurent une analyse globale et un compte rendu complet des événements d’ordre public qui se sont produits de juin 2019 à mars 2020. Fondée sur le dépouillement minutieux d’un volume considérable de données et sur le recoupement d’informations provenant de sources différentes, l’étude de la commission doit permettre au public de se faire une idée précise des faits pertinents. Le gouvernement de la HKSAR souligne que les libertés publiques, la liberté syndicale, le droit de s’organiser ainsi que les droits et avantages dont jouissent les travailleurs dans la HKSAR s’améliorent et que les droits syndicaux et le droit de réunion pacifique sont pleinement protégés par la loi.
2. 159. Tout en prenant dûment note des informations fournies par le gouvernement de la HKSAR, le comité souhaite rappeler que le droit d’organiser des réunions, manifestations et défilés publics et d’y participer constitue un aspect important des droits syndicaux. Il rappelle à ce sujet que les autorités ne devraient avoir recours à la force publique que dans des situations où l’ordre public serait sérieusement menacé. L’intervention de la force publique devrait rester proportionnée à la menace pour l’ordre public qu’il convient de contrôler, et les gouvernements devraient prendre des dispositions pour que les autorités compétentes reçoivent des instructions appropriées en vue d’éliminer le danger qu’impliquent les excès de violence lorsqu’il s’agit de contrôler des manifestations qui pourraient troubler l’ordre public. [Voir Compilation, paragr. 217.] À cet égard, tout en relevant les indications du gouvernement de la HKSAR selon lesquelles la Commission indépendante d’examen des plaintes contre la police a procédé à une analyse globale des événements d’ordre public qui se sont produits en 2019 et 2020 et que les allégations de forte répression policières étaient très éloignées de la réalité, le comité observe en outre, sur la base d’informations accessibles au public, que le groupe d’experts étrangers composé d’anciens policiers convoqué pour conseiller la commission dans le cadre de l’enquête a renoncé à sa mission en concluant que «les pouvoirs, les capacités d’enquête et l’indépendance de la commission étaient manifestement insuffisants». Compte tenu du fait que le gouvernement et les organisations plaignantes n’ont pas la même version du déroulement des manifestations, et en tout en gardant à l’esprit que la présente plainte porte sur les manifestations auxquelles les syndicalistes ont participé et qui sont décrites plus en détail dans le cadre de l’examen des décisions judiciaires pertinentes présenté ci-après, le comité prie le gouvernement de s’assurer que les syndicalistes sont en mesure d’exercer leurs activités dans un climat exempt de violence et d’intimidation et dans le cadre d’un système qui garantit le respect effectif des libertés publiques des travailleurs, des employeurs et de leurs organisations.
3. 160. Le comité note en outre que M. Lee a été condamné, en application de l’ordonnance relative à l’ordre public, à une peine de quatorze mois de prison pour un certain nombre d’atteintes à l’ordre public au motif qu’il a organisé en 2019 des réunions en faveur du retrait du projet de loi sur l’extradition et de l’instauration du suffrage universel et qu’il y a participé. Le comité prend note à cet égard de deux décisions du tribunal de district transmises par les organisations plaignantes et le gouvernement. Il relève que, d’après la décision du 1er avril 2021, M. Lee a été reconnu coupable d’avoir organisé une manifestation non autorisée le 18 août 2021 et d’y avoir participé. Il relève en outre la décision du 16 avril 2021 condamnant l’intéressé à six mois d’emprisonnement pour avoir participé à un rassemblement non autorisé le 31 août 2021. Le comité observe, à la lecture des deux décisions que, malgré l’absence d’autorisation, les deux événements s’étaient déroulés de manière pacifique. Il observe en outre que d’après le juge qui a rendu la décision en date du 1er avril 2021:
   • [...] on ne saurait considérer que les arrestations et les poursuites sont disproportionnées en l’espèce au prétexte qu’aucune violence n’a été commise. Cela serait ôter tout moyen à la loi et la tourner en dérision. Il est inadmissible qu’un délinquant puisse faire valoir que, même s’il a contrevenu à une interdiction (dont l’objectif légitime est d’assurer l’ordre public), il ne devrait pas être arrêté, poursuivi ou condamné parce que in fine ses actes avaient été pacifiques et n’avaient entraîné aucune violence.
4. 161. Le comité rappelle que la liberté de réunion et la liberté d’opinion et d’expression sont une condition sine qua non de l’exercice de la liberté syndicale. [Voir Compilation, paragr. 205.] Il rappelle également que l’arrestation et la condamnation de syndicalistes à des peines de prison sévères pour des motifs de «perturbation de l’ordre public» pourraient permettre, vu le caractère général du chef d’inculpation, de réprimer des activités de nature syndicale. [Voir Compilation, paragr. 157.] Le comité prie donc le gouvernement de prendre toutes les mesures appropriées pour s’assurer que M. Lee ne soit pas emprisonné pour avoir participé à une manifestation pacifique.

Adoption de la loi relative à la sécurité nationale et arrestation et détention de dirigeants syndicaux

1. 162. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle l’adoption en 2020 de la loi relative à la sécurité nationale a entraîné une répression sans précédent des libertés publiques, le comité note que les organisations plaignantes se réfèrent aux observations relatives à l’application de la convention no 87 dans la HKSAR, que la CSI avait soumises à la CEACR en 2020. Le comité prend note des allégations ci-après formulées par la CSI: i) la loi susmentionnée a été adoptée quelques semaines seulement après avoir été annoncée, contournant ainsi les prérogatives du Parlement de Hong-kong; ii) elle est dangereusement vague et large dans sa portée, et ses dispositions permettent d’interpréter pratiquement tout acte comme une menace pour la «sécurité nationale»; iii) elle prévoit, en cas de «sécession», «subversion», «terrorisme» et «collusion avec des forces étrangères» la peine maximale de prison à vie; iv) elle confère aux autorités un large éventail de pouvoirs, sans aucun contrôle garantissant l’état de droit, le respect des droits fondamentaux et des droits de la défense, et les suspects peuvent être transférés en Chine continentale, cités à comparaître devant son système de justice pénale et jugés selon ses lois; v) si la loi pose un principe général de respect des droits humains, certaines de ses dispositions permettent de le contourner; vi) en vertu de son article 62, la loi prime toutes les autres lois locales de Hong kong; vii) l’article 29 de la loi menace le droit des syndicats de Hong-kong de s’associer librement et d’organiser des manifestations de solidarité avec des institutions internationales, car il érige en infraction pénale le fait de «recevoir directement ou indirectement des instructions, un contrôle, un financement ou tout autre type de soutien de la part d’un pays étranger ou d’une institution» en vue de commettre certains actes visant, entre autres, à «perturber gravement l’élaboration et la mise en œuvre des lois ou des politiques par le gouvernement de la HKSAR ou par le gouvernement populaire central, ce qui est susceptible d’entraîner de graves conséquences».
2. 163. Le comité note l’indication du gouvernement de la HKSAR selon laquelle la situation s’était tellement dégradée depuis juin 2019 que les autorités centrales n’avaient eu d’autre choix que d’intervenir et de prendre des mesures, le gouvernement de la HKSAR n’ayant pas réussi, au cours des vingt-trois dernières années, à édicter ses propres lois pour préserver la sécurité nationale comme le prévoit l’article 23 de la loi fondamentale. Le gouvernement indique en outre ce qui suit: i) la loi relative à la sécurité nationale n’est pas différente des lois en la matière édictées par d’autres pays; ii) avant de l’adopter, le Comité permanent de l’Assemblée nationale populaire avait, par différents moyens, sollicité l’opinion du gouvernement de la HKSAR et de différents secteurs de la société hong-kongaise; iii) la mise en place du mécanisme de sauvegarde de la sécurité nationale dans la HKSAR n’aura pour effet ni d’affaiblir ni de remplacer le système juridique de la région, dont l’appareil judiciaire reste protégé par la loi fondamentale; iv) l’article 4 de la loi dispose que les droits humains sont respectés et protégés au titre de la sauvegarde de la sécurité nationale dans la HKSAR, et que les droits et libertés dont jouissent ses résidents (y compris la liberté syndicale et le droit de former des syndicats et d’y adhérer, qui sont garantis par l’article 27 de la loi fondamentale, l’article 8 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et l’article 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, tels qu’appliqués à Hong-kong) sont protégés conformément à la loi.
3. 164. Tout en prenant dûment acte de ce qui précède, le comité note avec préoccupation l’allégation des organisations plaignantes selon laquelle des militants et des responsables politiques prodémocratie, dont trois dirigeants syndicaux (Mme Carol Ng, présidente de la HKCTU, Mme Winnie Yu, présidente de l’HAEA et M. Cyrus Lau, président du Syndicat du personnel infirmier), ont été arrêtés en janvier 2021 en relation avec les élections primaires des partis politiques qui ont eu lieu en 2020, que le 28 février 2021 des accusations de complot à visée subversive ont été portées contre Mme Carol Ng et Mme Winnie Yu et d’autres personnes en vertu de la nouvelle loi relative à la sécurité nationale, et que le cas de M. Cyrus Lau est toujours à l’examen. Les organisations plaignantes affirment que les accusés risquent la prison à vie s’ils sont reconnus coupables. Elles expliquent que les trois dirigeants syndicaux avaient pris part aux élections primaires avec le soutien de leurs syndicats dans le cadre de leur participation aux activités d’un parti politique destinée à promouvoir les intérêts économiques et sociaux des travailleurs qu’ils représentent. Mme Carol Ng représentait le parti travailliste, qui a été créé en 2011 par la HKCTU. Dans son programme électoral, le parti exposait les préoccupations socio-économiques des travailleurs et de ses membres. Le comité prend note de l’indication du gouvernement de la HKSAR selon laquelle il s’abstiendra, dans la mesure où les procédures judiciaires sont toujours en cours dans la HKSAR, de tout commentaire sur les affaires en question, si ce n’est pour souligner qu’elles ne portent nullement sur des questions de travail et constituent des tentatives présumées de conspiration visant à obtenir la majorité des sièges au Conseil législatif par des tactiques de manipulation, à contraindre la cheffe de l’exécutif à démissionner, à paralyser le gouvernement en l’empêchant par tous les moyens de mener à bien ses tâches et sa mission et à faire pression sur celui-ci et sur le gouvernement populaire central.
4. 165. En ce qui concerne la loi relative à la sécurité nationale et son incidence présumée sur la liberté syndicale, le comité rappelle que, dans l’exercice de la liberté syndicale, les travailleurs et leurs organisations doivent respecter la loi du pays, qui devrait en retour respecter les principes de la liberté syndicale. [Voir Compilation, paragr. 66.] Ainsi, les organisations de travailleurs et d’employeurs devraient avoir le droit d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes en toute liberté en vue de défendre les intérêts professionnels de leurs membres, à condition de respecter la loi du pays. Le comité considère à cet égard que les travailleurs doivent pouvoir jouir du droit de manifestation pacifique pour défendre leurs intérêts professionnels et que les actions de contestation sont protégées par les principes de la liberté syndicale uniquement lorsque ces actions sont planifiées par des organisations syndicales ou peuvent être assimilées à des activités syndicales légitimes au sens de l’article 3 de la convention no 87. [Voir Compilation, paragr. 208 et 210.] Le comité rappelle en outre le principe énoncé par la Conférence internationale du Travail dans la résolution sur l’indépendance du mouvement syndical, aux termes duquel les gouvernements ne devraient pas chercher à transformer le mouvement syndical en un instrument politique qu’ils utiliseraient pour atteindre leurs objectifs, et ne devraient pas non plus essayer de s’immiscer dans les fonctions normales d’un syndicat en prenant prétexte de ses rapports librement établis avec un parti politique. [Voir Compilation, paragr. 724.] De leur côté, les autorités devraient s’abstenir de tous actes d’ingérence qui auraient pour conséquence de restreindre la liberté syndicale et de réunion ou d’en entraver l’exercice légitime, à condition que l’exercice de ces droits ne cause pas de menace sérieuse ou imminente à l’ordre public. Le comité rappelle en outre qu’une législation interdisant l’acceptation par un syndicat national d’une aide pécuniaire venant d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle il est affilié mettrait en cause les principes relatifs au droit de s’affilier à des organisations internationales. Les syndicats ou les organisations d’employeurs ne devraient pas être obligés d’obtenir une autorisation préalable pour bénéficier d’une assistance financière internationale en matière d’activités syndicales ou entrepreneuriales. [Voir Compilation, paragr. 1046 et 1047.] Le comité s’attend à ce que le gouvernement s’assure que la loi relative à la sécurité nationale ne s’applique pas aux interactions et activités normales des syndicats et des organisations d’employeurs, y compris en ce qui concerne leurs relations avec les organisations internationales d’employeurs et de travailleurs. Le comité prie le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de surveiller l’impact que la loi a déjà eu et est susceptible d’avoir sur l’exercice de la liberté syndicale et d’en informer la CEACR, dont l’attention est attirée sur les aspects législatifs du présent cas.
5. 166. Pour ce qui est des charges spécifiques retenues contre les deux dirigeantes syndicales, Mme Carol Ng et Mme Winnie Yu, le comité rappelle que, pour que la contribution des syndicats et des organisations d’employeurs ait le degré voulu d’utilité et de crédibilité, il est nécessaire que leur activité se déroule dans un climat de liberté et de sécurité. Cela implique que, dans une situation où ils estimeraient ne pas jouir des libertés essentielles pour mener à bien leur mission, les syndicats et les organisations d’employeurs seraient fondés à demander la reconnaissance et l’exercice de ces libertés et que de telles revendications devraient être considérées comme entrant dans le cadre d’activités syndicales légitimes. [Voir Compilation, paragr. 75.] Le comité rappelle en outre que la détention de syndicalistes pour des motifs liés à leurs activités de défense des intérêts des travailleurs constitue une grave violation des libertés publiques, en général, et des libertés syndicales en particulier. Il n’y a aucune chance qu’un système de relations professionnelles stables fonctionne harmonieusement dans un pays tant que des syndicalistes y seront soumis à des mesures d’arrestation et de détention. Si des personnes menant des activités syndicales ou exerçant des fonctions syndicales ne peuvent prétendre à l’immunité vis-à-vis de la législation pénale ordinaire, l’arrestation ou l’inculpation de syndicalistes doivent s’appuyer sur des exigences légales qui ne portent pas elles-mêmes atteinte aux principes de la liberté syndicale. [Voir Compilation, paragr. 123, 127 et 133.]
6. 167. Compte tenu des circonstances particulières du présent cas, le comité note que la réponse du gouvernement de la HKSAR et les informations fournies par les organisations plaignantes concordent sur le fait que Mme Carol Ng, Mme Winnie Yu et M. Cyrus Lau font actuellement l’objet d’une enquête et/ou de poursuites pour leur participation à un processus d’élections primaires au sein de partis politiques. Tout en observant également que les intéressés décrivent cette participation de manière différente et qu’ils sont soupçonnés par le gouvernement d’avoir conspiré pour obtenir la majorité des sièges au Conseil législatif par des tactiques de manipulation, contraindre la cheffe de l’exécutif à démissionner et paralyser le fonctionnement du gouvernement, le comité veut croire que les tribunaux appliqueront la loi en tenant compte, comme il a été rappelé ci-dessus, du fait que les gouvernements ne devraient pas tenter de s’immiscer dans les fonctions normales d’un syndicat.
7. 168. En ce qui concerne la détention préventive présumée des deux dirigeantes syndicales, Mme Carol Ng et Mme Winnie Yu, le comité rappelle que les mesures de détention préventive contre des dirigeants d’organisations d’employeurs et de travailleurs pour des activités liées à l’exercice de leurs droits sont contraires aux principes de la liberté syndicale. [Voir Compilation, paragr. 137.] Compte tenu de la durée de leur détention en attente de jugement et de l’absence d’éléments indiquant que leur libération constituerait une menace pour l’ordre public, le comité prie le gouvernement, au cas où les deux dirigeantes seraient encore en détention préventive, de prendre des mesures pour garantir qu’elles peuvent être libérées dans l’attente de leur procès.
8. 169. Notant l’indication des organisations plaignantes selon laquelle l’examen du cas de Mme Carol Ng et de Mme Winnie Yu a été ajourné au 31 mai 2021, le comité prie le gouvernement de fournir des informations complètes et détaillées sur l’issue de cette procédure et, compte tenu des allégations, sur les garanties d’une procédure régulière, et de transmettre des copies des décisions de justice pertinentes. Le comité prie également le gouvernement de fournir des informations sur la situation de M. Cyrus Lau, qui faisait toujours l’objet d’une enquête au moment du dépôt de la présente plainte.

Interdiction des rassemblements publics mise en place par le règlement relatif à la prévention et à la maîtrise des maladies (interdiction des rassemblements) et arrestation d’un dirigeant syndical

1. 170. Le comité prend note en outre des allégations des organisations plaignantes selon lesquelles l’interdiction des rassemblements publics mise en place par le règlement relatif à la prévention et à la maîtrise des maladies (interdiction des rassemblements), qui a été adopté en mars 2020 sans consultations préalables, porte atteinte à la liberté syndicale. Il observe que, en vertu de ce règlement (pris par le chef de l’exécutif en conseil sur le fondement de l’article 8 de l’ordonnance relative à la prévention et à la maîtrise des maladies), qui est entré en vigueur le 29 mars 2020:
   • les rassemblements de plus de quatre personnes sont interdits dans l’espace public pendant une période déterminée;
   • la période en question peut être définie par le ministre de l’Alimentation et de la Santé afin de prévenir la maladie concernée, de retarder sa propagation ou d’en maîtriser de toute autre manière l’incidence ou la transmission et de protéger la population; elle ne peut dépasser quatorze jours;
   • si un rassemblement a lieu alors qu’il a été interdit, toute personne l’ayant organisé, y ayant participé ou en ayant permis la tenue commet une infraction passible d’une peine d’amende de quatrième classe et d’une peine de prison de six mois;
   • tout agent habilité à cet effet peut disperser un rassemblement dans un lieu public s’il a des motifs raisonnables de croire qu’il est interdit ou qu’il s’agit d’un rassemblement susceptible d’être dispersé (il en va ainsi lorsque la distance entre participants et avec tout participant à un autre rassemblement organisé dans le même lieu est inférieure à 1,5 mètre, et que le nombre total de participants est supérieur à quatre, auquel cas chacun des rassemblements peut être dispersé). Aux fins de l’exercice de ce pouvoir, l’agent peut: donner tout ordre qu’il juge raisonnablement nécessaire ou opportun; exercer toute force raisonnablement nécessaire pour disperser un rassemblement dont il a de bonnes raisons de croire qu’il est interdit; pénétrer dans tout lieu public dans lequel se tient un rassemblement dont il a de bonnes raisons de penser qu’il est interdit ou susceptible d’être dispersé;
   • quiconque refuse ou néglige délibérément d’obéir sans excuse raisonnable à un ordre donné par un agent habilité commet une infraction passible d’une peine d’amende de quatrième classe et d’une peine de prison de six mois.
2. Le comité note que le règlement relatif à la prévention et à la maîtrise des maladies (interdiction des rassemblements) doit expirer le 30 septembre 2021.
3. 171. Le comité note avec regret l’allégation selon laquelle le règlement aurait été adopté sans consultations préalables. Tout en prenant dûment acte du fait que ce texte était destiné à répondre aux conséquences de l’urgence actuelle en matière de santé publique, le comité souhaite rappeler l’importance du principe affirmé en 1970 par la Conférence internationale du Travail dans sa résolution sur les droits syndicaux et leurs relations avec les libertés civiles, qui reconnaît que «les droits conférés aux organisations de travailleurs et d’employeurs se fondent sur le respect des libertés civiles, qui ont été énoncées notamment dans la Déclaration universelle des droits de l’homme et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et que l’absence des libertés civiles enlève toute signification au concept des droits syndicaux». [Voir Compilation, paragr. 68.] Afin d’assurer la pleine prise en compte des droits humains fondamentaux susceptibles d’être affectés par les mesures d’urgence, le comité souligne la grande importance qu’il attache au dialogue social et à la consultation tripartite pour tout ce qui touche à la législation du travail, mais aussi lors de l’élaboration des politiques publiques du travail, sociales ou économiques et rappelle à cet égard qu’avec des limitations de temps appropriées, les principes en matière de consultation sont valables également en période de crise requérant des mesures urgentes. [Voir Compilation, paragr. 1525 et 1527.]
4. 172. Le comité note en outre que M. Lee a été arrêté et condamné pour avoir, le 1er mai 2020, jour de la fête du travail, organisé une manifestation contre l’interdiction des rassemblements et appelé à l’adoption de nouvelles mesures de lutte contre le COVID-19. Le comité relève que, selon les organisations plaignantes, M. Lee a été condamné à une peine de prison assortie d’une période de sursis de dix-huit mois et à une peine d’amende de 5 000 dollars de Hong kong (643 dollars des États-Unis). Il regrette les sanctions qui auraient été infligées pour la participation pacifique à des manifestations, et plus particulièrement pour une manifestation organisée le 1er mai, qui représente une forme traditionnelle d’action syndicale ayant vocation à faire entendre des revendications de nature sociale et économique, et considère que la pandémie ne saurait servir de prétexte ni à un usage excessif de la force lors de la dispersion de rassemblements ni à l’adoption de sanctions disproportionnées. Il rappelle que le fait d’intenter des poursuites pénales et de condamner à l’emprisonnement des dirigeants syndicaux en raison de leurs activités syndicales n’est pas propice à l’établissement d’un climat de relations professionnelles harmonieux et stable. Nul ne devrait pouvoir être privé de liberté ni faire l’objet de sanctions pénales pour le simple fait d’avoir organisé une grève, des réunions publiques ou des cortèges pacifiques, ou d’y avoir participé, surtout à l’occasion du 1er mai. [Voir Compilation, paragr. 155 et 156.] Le comité prie le gouvernement d’engager des discussions avec tous les partenaires sociaux concernés en ce qui concerne l’application pratique du règlement.

Recommandations du comité

1. 173. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de s’assurer que les syndicalistes peuvent exercer leurs activités dans un climat exempt de violence et d’intimidation et dans le cadre d’un système garantissant le respect effectif des libertés publiques.
   • b) Le comité prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures appropriées pour que M. Lee ne soit pas emprisonné pour avoir participé à une manifestation pacifique défendant les intérêts des travailleurs.
   • c) Le comité s’attend à ce que le gouvernement s’assure que la loi relative à la sécurité nationale n’est pas appliquée aux interactions et activités normales des syndicats et des organisations d’employeurs, y compris en ce qui concerne leurs relations avec les organisations internationales d’employeurs et de travailleurs. Il prie en outre le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de surveiller l’impact que la loi a déjà eu et est susceptible d’avoir sur l’exercice de la liberté syndicale et d’en informer la CEACR, dont l’attention est attirée sur les aspects législatifs du présent cas.
   • d) Notant l’indication des organisations plaignantes selon laquelle l’examen du cas de Mme Carol Ng et Mme Winnie Yu a été ajourné au 31 mai 2021, le comité prie le gouvernement de lui fournir des informations complètes et détaillées sur l’issue de la procédure judiciaire et, compte tenu des allégations, sur les garanties d’une procédure régulière, et de lui transmettre des copies des décisions de justice pertinentes. Compte tenu de la durée de la détention des intéressées dans l’attente de leur procès et de l’absence d’élément indiquant que leur libération constituerait une menace pour l’ordre public, le comité prie le gouvernement, au cas où elles seraient encore en détention préventive, de prendre des mesures pour garantir qu’elles peuvent être libérées en attendant leur procès. Le comité prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur la situation de M. Cyrus Lau.
   • e) Le comité prie le gouvernement d’engager des discussions avec tous les partenaires sociaux concernés en ce qui concerne l’application pratique du règlement relatif à la prévention et au contrôle des maladies (interdiction des rassemblements).