Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2002, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

Convenio sobre poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 107) - Panamá (Ratificación : 1971)

1. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport détaillé. Elle prend note en particulier de l’adoption de plusieurs lois portant création de subdivisions territoriales (comarcas) et approbation de leurs chartes organiques administratives respectives. La commission prend également note des lois nationales suivantes: loi n^o 41 de 1998 (loi générale sur l’environnement), dont le titre VII porte sur les subdivisions territoriales (comarcas) et peuples indigènes; la loi n^o 34 du 6 juillet 1995 (loi sur l’éducation) qui prévoit l’enseignement bilingue; la loi n^o 4 du 29 janvier 1999 qui consacre l’égalité de chances en faveur des femmes et qui comporte une section sur les femmes indigènes; en matière de propriété intellectuelle, la loi n^o 15 du 8 août 1994 sur les droits d’auteur; la loi n^o 35 du 10 mai 1996 sur la propriété industrielle, la loi n^o 27 du 24 juillet 1997 dont l’article 10 interdit l’importation d’imitations de pièces ou de vêtements indigènes - molas, naguas - et, en particulier, la loi n^o 20 du 26 juin 2000 sur le régime de propriété intellectuelle relatif aux droits collectifs des peuples indigènes; et la loi n^o 35 du 25 juillet 2000 qui porte création du patronage des marchés des peuples indigènes.

2. Article 1 de la convention. Le rapport indique que, selon le recensement de 2000, la population des comarcas créées en vertu de la loi est la suivante: Ngöbe-Buglé: 110 619; Kuna-Yala: 32 411; Emberá: 8 182; Madungandí: 3 304, soit au total 154 516 personnes. Le gouvernement ne connaît pas actuellement le nombre d’indigènes qui vivent en dehors de ces comarcas. La commission rappelle que, selon le recensement de 1990, la population totale d’indigènes au Panama était de 194 769 personnes, ce qui semble indiquer qu’il y aurait actuellement au moins 40 000 personnes indigènes qui vivent en dehors des comarcas mentionnées. Prière d’indiquer combien de personnes habitent à Kuna de Wargandí et le régime juridique applicable aux personnes indigènes qui vivent en dehors des comarcas susmentionnées.

3. Articles 2 et 27. Se référant à ses commentaires précédents, la commission note qu’en vertu du décret exécutif n^o 1 du 11 janvier 2000 le Conseil national pour le développement indigène (CNDI) a été créé et que la Direction nationale pour la politique indigène en assurera le secrétariat. Le gouvernement indique que le CNDI est une «instance consultative et délibérative qui s’occupe des politiques et initiatives publiques qui visent les peuples indigènes et qui sont concertées entre des organismes publics et les congrès et organisations indigènes pour garantir le respect et l’application des droits de l’homme, des droits indigènes et du caractère pluriculturel de l’Etat panaméen». Le conseil réunit onze représentants gouvernementaux, un représentant de chacun des congrès et conseils des sept peuples indigènes et neuf représentants de la société civile, dont trois représentants des femmes indigènes et un représentant d’une organisation non gouvernementale indigène. La commission constate que la création du conseil constitue un progrès dans la coordination des activités que les organismes publics et les congrès et organisations indigènes mènent à bien. Elle note également que le deuxième paragraphe de l’article 1 du décret en question indique que le conseil a un caractère permanent, que ses décisions doivent faire l’objet de concertations et «qu’il fera partie de l’entité publique qui sera créée pour s’occuper des affaires indigènes». Prière d’indiquer si cette entité a été créée, la portée de son autorité et les mécanismes de coordination avec le CNDI et les autres entités intéressées. La commission saurait également gré au gouvernement d’indiquer si le CNDI s’est réuni, ses activités et, dans le cas où le CNDI aurait élaboré des rapports, d’en transmettre copie. Prière aussi d’indiquer les activités que le CNDI a déployées en application de l’article 3 du décret (fonctions), en particulier pour ce qui est de l’examen, de l’approbation et du suivi d’un plan national de développement indigène (paragraphe 4) et de joindre copie de ce plan.

4. A propos des programmes auxquels elle s’était référée dans son commentaire précédent - programme de développement rural intégré Guaymí et projet de développement indigène mis en œuvre par le ministère du Développement agricole (MIDA) - la commission note que, ces projets disposant de ressources limitées, il a été décidé de les utiliser dans des domaines pilotes, comme le projet de lutte contre la pauvreté rurale de la province de Darién et le projet Ngöbe-Buglé, lesquels ont été entamés pendant la deuxième moitié des années quatre-vingt-dix pour que les communautés visées puissent être formées et sensibilisées aux technologies mises en place dans le cadre des projets. Prière de fournir des informations sur l’évolution de ces projets et sur les projets analogues mis en œuvre pendant la période couverte par le prochain rapport, y compris ceux qui ont été menés à bien au titre du cadre d’orientation de la politique agricole et d’élevage de 1994-1999, et des programmes multisectoriels d’assistance financière dans les régions touchées par la pauvreté.

5. Article 5. La commission note avec satisfaction que la nouvelle législation sur les comarcas prévoit des institutions électives et une collaboration entre les institutions de la comarca et celles de l’Etat, et donne aux indigènes la possibilité de mener à bien leurs initiatives. Les structures ne sont pas les mêmes dans toutes les comarcas mais il semble qu’elles reflètent les modalités d’organisation propres aux différentes communautés. En général, on a institué un système de congrès généraux, régionaux et locaux et d’organes exécutifs et directeurs, lesquels sont pour la plupart élus. La commission note également que la comarca Kuna de Wargandí, contrairement aux autres, a été placée dans la catégorie des corregimientos, à savoir l’une des divisions administratives de l’Etat panaméen. Notant qu’il existe des différences dans la portée des droits consacrés par les différentes législations régionales, la commission demande au gouvernement d’indiquer s’il envisage de prévoir une action systématique et coordonnée, et d’en préciser les modalités, afin que les différences entre les législations n’entraînent pas des déséquilibres en matière de droits et de développement entre les différentes communautés.

6. Droit d’être consulté. La commission note avec intérêt que la nouvelle législation consacre le droit des peuples indigènes d’être consultés sur les questions qui les touchent, et que ce droit est prévu tant dans les lois à caractère général, comme la loi générale sur l’environnement, que dans les différentes lois des comarcas. La commission espère que le gouvernement fournira des informations sur les consultations réalisées en application de cet article et sur leurs résultats. Prière de fournir également des indications sur les autres commissions consultatives en place, sur les procédures suivies pour les consultations et sur les progrès accomplis et les difficultés rencontrées lors des consultations.

7. Loi n^o 15 du 7 février 2001. La commission note que les articles 11 et 12 de cette loi, qui établit les normes applicables pour garantir la consommation de base ou de subsistance des usagers du service public d’électricité, et qui prévoit d’autres dispositions, reprend les articles 48 et 50 de la loi n^o 10 de 1997 portant création de la comarca de Ngöbe-Buglé. L’article 48 de la loi n^o 10 prévoit des consultations avant l’exploration et l’exploitation de ressources naturelles, de marais salants, de mines, de sources d’eau, de carrières et de gisements. Le paragraphe 3 de cet article dispose que, dans les cas où une exploitation serait possible, il faut d’abord étudier son impact environnemental et social, en tenant compte des caractéristiques culturelles de la population touchée. Les autorités indigènes peuvent présenter leurs observations dans un délai maximum de trente jours. Conformément à la modification apportée par la loi n^o 15/2001, les consultations prévues à l’article 48 ne doivent être effectuées que lorsque les projets d’exploitation se situent entièrement dans la comarca. La commission a été informée du projet Tabasará II dans lequel une entreprise envisageait d’exploiter des ressources et de construire deux barrages hydroélectriques sur le fleuve Tabasará, lequel traverse les territoires du peuple Ngöbe-Buglé et est lié historiquement à son développement culturel. Les barrages n’étant pas entièrement sur le territoire Ngöbe en vertu des modifications apportées par la loi n^o 15, le projet Tabasará II a fait l’objet d’une autorisation administrative, mais la communauté Ngöbe-Buglé n’a pas été consultée. Ayant noté avec intérêt que la chambre constitutionnelle de la Cour suprême du Panama a ordonné la suspension du chantier, la commission espère que le gouvernement la tiendra informée de l’évolution de ce cas. D’une manière plus générale, la commission souhaite être informée de l’éventuelle modification de la loi n^o 15 afin que, lorsque les intérêts des indigènes risquent d’être affectés, les populations indigènes et leurs représentants, en collaboration avec le gouvernement, comme le prévoit l’article 5 a) de la convention, puissent rechercher des solutions satisfaisantes pour tous.

8. Se référant au paragraphe précédent, la commission note que l’article 45 de la charte organique administrative de la comarca Kuna de Madugandí et l’article 96 de la charte organique administrative d’Emberá Darién prévoient l’obligation d’effectuer une étude d’impact environnemental avant toute exploration et exploitation. La commission espère que le gouvernement examinera cette question de façon systématique et coordonnée afin de ne pas limiter les droits d’un peuple indigène par rapport à ceux d’autres peuples, et qu’il appliquera la même politique globale en ce qui concerne les droits essentiels de ces peuples.

9. Possibilités en vue de la pleine réalisation des initiatives des indigènes. La commission note que les chartes organiques administratives des comarcas Emberá-Wounaan de Darién, Kuna de Madungandí, Ngöbe-Buglé et Kuna de Wargandíétablissent dans des termes analogues qu’il revient à leurs congrès généraux d’élaborer les programmes d’administration et de développement de la région. Prière de fournir des informations sur l’application des chartes susmentionnées et, dans la mesure du possible, sur les programmes de développement élaborés en vertu de ces chartes et sur leur application et leurs résultats.

10. Articles 7 et 8. La commission note avec intérêt que la nouvelle législation se réfère d’une autre manière au droit coutumier des populations indigènes et reconnaît les modalités de contrôle social qui leur sont propres. A ce sujet, le chapitre I du titre XI de la charte organique administrative d’Emberá-Wounaan porte sur l’administration de la justice traditionnelle. La commission note toutefois que, si la charte susmentionnée fait expressément mention de la justice traditionnelle, ce n’est pas le cas par exemple dans la charte organique administrative de la région Kuna de Madungandí. Par ailleurs, l’article 123 de la charte organique d’Emberá-Wounaan, l’article 65 de la charte de la comarca Kuna de Madungandí et l’article 40 de la loi portant création de Ngöbe-Bugléétablissent que, pour l’administration de la justice, il sera tenu compte des normes de conduite traditionnelles. Prière de fournir des informations sur l’application dans la pratique de ces articles. De plus, ayant constaté qu’il n’est pas fait mention des normes de conduite traditionnelles dans la loi portant création de la comarca Kuna de Wargandí, la commission espère que ces normes seront prises en compte d’une manière ou d’une autre. Prière d’indiquer également dans quelle mesure il est tenu compte des coutumes des populations en question en matière pénale et, le cas échéant, de transmettre copie des décisions judiciaires pertinentes.

11. Articles 11 à 14 (droits fonciers). La commission note avec intérêt que les nouvelles lois sur les comarcas ont permis de progresser considérablement dans la délimitation des terres indigènes. Se référant à son commentaire précédent sur le conflit opposant les indigènes de la comarca Kuna de Madungandí et les colons qui s’installaient systématiquement sur leurs terres, la commission prend note de l’indication du ministère de la Justice selon laquelle «des personnes sans scrupules incitent des gens à s’installer sur ces terres (…). Le ministère de la Justice dit qu’il a identifié ces personnes et qu’il les traduira en justice, comme il le fait pour quiconque viole la loi». La commission demande au gouvernement d’indiquer si, dans les faits, les personnes qui incitent à s’installer sur les terres de la comarca Kuna de Madungandí, ou qui s’y sont installées, ont été poursuivies, et si le droit de jouir pacifiquement de leurs terres a été garanti aux indigènes. A ce sujet, la commission espère que le gouvernement la tiendra informée de l’évolution de la demande que la Commission interaméricaine des droits de l’homme a enregistrée le 11 janvier 2001 sous le numéro 12 354, demande qui portait sur les droits fonciers des peuples Kuna et Emberá et qui serait actuellement sur la voie d’une solution amiable.

12. La commission note que les différentes lois sur les comarcas consacrent la propriété collective des terres. De plus, elle note avec intérêt que l’article 102 de la loi générale sur l’environnement dispose que les terres se trouvant dans les comarcas et les réserves indigènes sont protégées en vertu de dispositions analogues à celles des conventions n^os 107 et 169. Par ailleurs, les articles 103 et 105 de cette loi consacrent le droit à des indemnisations en cas de réalisation de projets sur les terres indigènes, et le droit à un intéressement aux bénéfices dans les cas où la législation en vigueur ne le prévoirait pas. A ce sujet, la commission a pris connaissance de la publication du BIT mentionnée dans l’observation. Cette publication indique que «les Kunas de Madungandí et les Emberá ont été affectés par la construction du barrage hydroélectrique Ascanio Villalaz, qu’ils ont offert leurs meilleures terres mais qu’ils n’ont pas l’électricité et n’ont jamais été indemnisés». La commission espère que le gouvernement fournira des informations sur cette question, en particulier en ce qui concerne les indemnisations et l’intéressement aux bénéfices de l’exploitation du barrage hydroélectrique Ascanio Villalaz. Prière également d’indiquer quel régime de propriété foncière est appliqué aux populations indigènes qui se trouvent en dehors des comarcas en question.

13. Articles 16 et 17. Se référant à son commentaire précédent, la commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur les activités déployées par l’Institut national de la formation professionnelle (INAFORP). Elle note en outre que, dans le cadre du programme d’expansion de l’institut, des logements et réfectoires des centres de formation professionnelle d’Arimae (Darién), de Kuna Yala (San Ignacio de Tupile), de Las Lajas (Chiriquí) et de Chiriquí Grande (Bocas del Toro) sont en cours de construction. Prière d’indiquer quelles comarcas indigènes disposent de centres de formation et de préciser si les cours sont dispensés et si les programmes de formation ont étéélaborés en consultation avec les populations indigènes intéressées en tenant compte de leurs besoins.

14. Article 18. La commission prend note avec satisfaction de la nouvelle législation qui a été adoptée en la matière et, en particulier, de la loi n^o 20 du 26 juin 2000 qui porte sur le régime spécial de propriété intellectuelle indigène. Cette loi porte création, dans le cadre du registre de la propriété intellectuelle, du Département des droits collectifs et des moyens d’expression folklorique, lequel est chargé d’enregistrer les droits collectifs des peuples indigènes (art. 6 à 14). Par ailleurs, la loi n^o 35 du 25 juillet 2000 en vertu de laquelle est institué le patronage des marchés des peuples indigènes est particulièrement importante. Cette loi prévoit, en vue d’améliorer leurs revenus économiques, la promotion des produits artisanaux des peuples indigènes. Prière de fournir des informations sur l’application pratique de ces lois et d’indiquer par exemple si des droits collectifs ont été enregistrés.

15. Article 20. La commission note que le projet auquel elle s’était référée dans son commentaire précédent a été remplacé par le projet «Développement communautaire et production d’aliments dans les zones marginalisées du Panama», avec la coopération du Programme alimentaire mondial. La commission prend également note des différents projets que le ministère de la Santé mène à bien depuis 1995 pour améliorer la santé et l’alimentation des peuples indigènes. Des documents à ce sujet sont joints au rapport. De plus, grâce à des fonds de l’Organisation panaméricaine de la santé (PAHO), on a continué de renforcer les comités de la santé, composés de personnes indigènes, qui sont chargés de promouvoir et d’améliorer la santé des populations indigènes. On en compte actuellement environ 100. Prenant note de l’existence d’initiatives en matière de médecine traditionnelle et d’un avant-projet de création d’un institut de médecine traditionnelle, la commission se félicite de l’importance qui est attachée à cette forme de médecine et espère recevoir des informations sur le projet Tramil et sur l’institut de médecine traditionnelle qui est envisagé. Elle souhaiterait aussi savoir s’il a été créé dans les autres comarcas indigènes des commissions de santé qui incorporent la médecine traditionnelle.

16. Le rapport indique que le ministère de la Santé a élaboré un document d’orientation générale en vue de la définition de politiques de santé en faveur des peuples indigènes. Ce document a fait l’objet de consultations, dans le cadre d’ateliers, avec les congrès des comarcas indigènes. La commission souhaiterait être tenue informée de l’application de ces politiques de santé et de leurs résultats, et de l’avancement du projet sous-régional sur l’égalité interculturelle et l’égalité entre les sexes, en ce qui concerne la santé des peuples indigènes, dans le cadre de la réforme 2000-2003.

17. La commission prend également note du tableau qui figure dans le rapport du gouvernement sur les effectifs des services de santé dans les zones indigènes. Il en ressort qu’à Kuna Yala il y a 16 médecins, qu’à Emberá Wounaan il n’y en a pas et qu’à Ngöbe-Buglé- plus de 100 000 habitants - on n’en compte que trois. La commission souhaiterait savoir si des mesures sont envisagées pour faciliter et promouvoir l’installation de médecins dans les comarcas indigènes. Elle souhaiterait aussi des informations sur le personnel de santé qui travaille dans ces zones.

18. Articles 21 à 24. La commission prend note de la loi n^o 34, du 6 juillet 1995, sur l’éducation. Elle consacre l’enseignement bilingue interculturel, et son article 250 établit que les programmes d’enseignement des communautés devront tenir compte des éléments et des valeurs de leur idiosyncrasie. Aux fins de l’enseignement bilingue interculturel, le décret exécutif n^o 94 du 25 mai 1998 porte création de l’unité de coordination technique pour l’exécution des programmes spéciaux dans les zones indigènes. Cela étant, la commission constate avec regret que de nombreuses difficultés font que les services éducatifs dans les comarcas indigènes sont insuffisants et inadaptés et que l’on n’a pu ni mettre en œuvre l’enseignement bilingue interculturel ni adapter le contenu des programmes d’enseignement pour y incorporer les valeurs et les besoins des populations indigènes. Selon le rapport du gouvernement, la situation socio-économique des indigènes est très difficile - pauvreté extrême, dénutrition infantile, misère. On enregistre ainsi un taux élevé d’échec, de redoublement et d’abandon scolaire. Dans la pratique, l’enseignement n’est dispensé qu’en espagnol et les écoles des zones indigènes ne disposent pas des ressources et infrastructures nécessaires. Par ailleurs, les investissements sont insuffisants et le budget national destiné aux projets éducatifs dans les comarcas indigènes est mal défini. La plupart des projets ont échoué ou ont été interrompus en raison de l’indisponibilité des ressources prévues. La commission est consciente des difficultés économiques que le pays connaît. Elle espère que le gouvernement élaborera des programmes d’action systématiques et coordonnés en matière d’éducation en tenant compte du droit des personnes indigènes de recevoir une éducation dans leur langue, en prévoyant des programmes adaptés aux valeurs socioculturelles et aux besoins des indigènes, et en garantissant les ressources nécessaires. La commission saurait gré au gouvernement de la tenir informée sur ce sujet.