Observación (CEACR) - Adopción: 2005, Publicación: 95ª reunión CIT (2006)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - México (Ratificación : 1990)

1. En 2004, la Comisión tomó nota de la memoria del Gobierno, recibida en octubre de ese año. Debido a su llegada tardía y a su extensión, la Comisión no pudo realizar un examen detallado de la misma, sino que restringió sus comentarios a las cuestiones directamente relacionadas con el informe del Comité encargado de examinar las reclamaciones presentadas por el Sindicato de Académicos del Instituto Nacional de Antropología e Historia (SAINAH), el sindicato de Trabajadores de la Universidad Autónoma de México (STUNAM) y el Sindicato Independiente de Trabajadores de la Jornada (SITRAJOR), que fuera adoptado por el Consejo de Administración en marzo de 2004 (documento GB.289/17/3). La Comisión indicó que se referiría a las demás cuestiones en ulteriores reuniones.

2. En seguimiento del informe mencionado, la Comisión se refirió a las siguientes cuestiones: a) consulta (párrafo 108 del informe); b) reclamación de SITRAJOR conteniendo alegaciones que cubren gran parte del Convenio (párrafo 139 del informe); y c) contenido de las reformas constitucionales (párrafo 141 del informe). Respecto de la consulta, la Comisión tomó nota de la creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) y continuará examinando las cuestiones ligadas a los mecanismos y su representatividad en una solicitud directa. En cuanto al párrafo 139 del informe, por el amplio espectro de temas abarcados, el Comité tripartito solicitó a la Comisión que efectuara su seguimiento y solicitó a los alegantes que proporcionaran las informaciones a que se refiere el apartado g), del párrafo 139, del informe. La Comisión nota que esta información no ha sido proporcionada. La Comisión continuará el examen de esas cuestiones en su solicitud directa. En cuanto a las reformas Constitucionales, la Comisión se refirió en sus comentarios previos a: 1) Definición y autoidentificación. Requisitos lingüísticos y de asentamiento físico; 2) Tierras, territorios y recursos naturales; y 3) Administración. La Comisión continuará el examen de las cuestiones enunciadas en 1) y 3) en su solicitud directa. Respecto de la comunicación presentada por el Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana (sección 49) en 2001 en virtud del artículo 23 de la Constitución de la OIT, en conjunto con otras organizaciones sindicales, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno y dado el carácter general de algunos de los puntos señalados, los examinará, en su caso, en el seguimiento general sobre la aplicación del Convenio en su solicitud directa.

3. Además, la Comisión nota que la memoria de 2004 contiene informaciones sobre los comentarios formulados por la Comisión en 2001, los que no se habían continuado examinando hasta la finalización del procedimiento de reclamaciones que concluyó en marzo de 2004, en vista de que dichas reclamaciones cubrían la casi totalidad del Convenio. La Comisión toma nota de los esfuerzos realizados por el Gobierno de México para proporcionar informaciones completas sobre una serie de cuestiones sumamente complejas relacionadas con el Convenio. Toma nota, asimismo, de los esfuerzos realizados por el Gobierno para aplicar el Convenio y lo invita a seguir realizando esfuerzos para encontrar solución a algunos puntos pendientes como el de las tierras y los recursos naturales, con la participación de los pueblos indígenas.

Comunicación del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación

4. Tierras. La Comisión toma nota de la comunicación de la delegación sindical núm. D-III-57, sección XI, del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), Radio Educación, recibida el 28 de junio de 2005 en virtud del artículo 23 de la Constitución y comunicada al Gobierno el 29 de julio de 2005. En su comunicación, el SNTE alega que el Gobierno de México no dio cumplimiento a las recomendaciones formuladas en el informe presentado al Consejo de Administración por un comité tripartito encargado de examinar una reclamación presentada por el sindicato referido (informe final adoptado por el Consejo de Administración en el documento GB.272/7/2, de junio de 1998).

Antecedentes

5. El objeto de esa reclamación fue la solicitud hecha por la Unión de Comunidades Indígenas Huicholas de Jalisco, a través del SNTE, de que se reintegren a la comunidad huichol de San Andrés de Cohamiata 22.000 has. que el Gobierno Federal tituló a otros núcleos agrarios en la década de 1960. Esto incluía el reintegro de Tierra Blanca, El Saucito, en el estado de Nayarit (que abarca las rancherías de El Arrayán, Mojarras, Corpos, Tonalisco, Saucito, Barbechito y Campatehuala) y Bancos de San Hipólito, en el estado de Durango, las cuales, adujeron los reclamantes, también pertenecían a San Andrés Cohamiata.

6. En el párrafo 45 de dicho informe, el Consejo de Administración solicitó al Gobierno de México que «tomara las medidas necesarias, en los casos apropiados, para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, sin perjuicio de los derechos de terceros ocupantes, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia», en virtud del artículo 14 del Convenio; a informar a la Comisión, sobre la eventual sentencia que pronuncie el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito sobre la solicitud de amparo interpuesta por los reclamantes y la Unión de Comunidades Indígenas Huicholas, contra la resolución dictada por el Tribunal Unitario Agrario en el caso particular de Tierra Blanca cuando ésta se emita. De igual manera solicitó le informe sobre las medidas tomadas o que podrían ser tomadas para remediar la situación en que se encuentran los Huicholes que representan una minoría en el área en cuestión y que no han sido reconocidos en los censos agrarios, las cuales podrían incluir la adopción de medidas especiales para salvaguardar la existencia de estos pueblos como tales y su forma de vida en el grado que ellos deseen salvaguardarla; y sobre la posible adopción de medidas apropiadas para remediar la situación que ha dado origen a esta reclamación, tomando en cuenta la posibilidad de asignación de tierras adicionales al pueblo huichol cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico, como lo dispone el artículo 19 del Convenio.

7. En 2001, la Comisión tomó nota de la sentencia negando la solicitud de amparo interpuesta por los miembros de la comunidad huichol de Tierra Blanca y reiteró su solicitud de que el Gobierno realice los esfuerzos necesarios para remediar la situación que dio origen a la reclamación, tomando en consideración las recomendaciones del Comité Tripartito entre ellas, la que se refiere al artículo 19 del Convenio.

8. Comunicación del SNTE. En su comunicación de 28 de junio de 2005, el SNTE afirma que a siete años de emitidas las recomendaciones, el Gobierno no ha tomado las medidas necesarias para remediar las situaciones que dieron origen a la reclamación. La comunicación se refiere a dos comunidades: la comunidad indígena de Tierra Blanca y la comunidad indígena de Bancos de San Hipólito o Cohamiata.

Comunidad indígena de Tierra Blanca

9. Indica la comunicación que el 13 de febrero de 2001 el Tribunal Agrario dictó una nueva sentencia en donde niega la existencia del estado comunal de Tierra Blanca, argumentando que el estado comunal se guarda solamente en relación con su comunidad madre de San Andrés Cohamiata aunque oficialmente hayan quedado segregados de la misma, toda vez que, se reitera, siguen unidos cultural, histórica y geográficamente, agregando la sentencia que su relación con San Andrés Cohamiata «es su centro ceremonial, mas no que esa relación sea sobre las tierras que vienen solicitando, ya que éstas forman parte de los terrenos que les fueron confirmadas y tituladas a otras comunidades».

Comunidad indígena de Bancos de San Hipólito o Cohamiata

10. Indica la comunicación que la resolución presidencial que tituló las tierras a favor de San Andrés de Cohamiata solo reconoció una parte segregando a San Andrés el 43 por ciento de su territorio ancestral, reconocido en los títulos que datan de la época colonial. Que dentro de las tierras excluidas se encuentra la comunidad de Bancos que quedó exenta de toda protección y que esas tierras se titularon a favor de San Lucas de Jalpa. El 14 de febrero de 2000, el presidente, secretario y vocal suplente del poblado de Bancos presentaron un recurso de amparo, ante el juez tercero de distrito en materia administrativa del estado de Durango quien en febrero de 2001 determinó que la instancia para hacer reivindicaciones de tierra es el Tribunal Unitario Agrario. Ante esa situación los representantes de la comunidad presentaron un recurso de nulidad, el 7 de noviembre de 2002 atacando la validez de la resolución presidencial de 1981 a favor de San Lucas de Jalpa y continua reivindicando las tierras bajo el número de expediente núm. 327/2002. Agrega el SNTE que se ha efectuado una concesión de explotación forestal que califican de ilegal por haberse concedido terrenos que actualmente se encuentran en litigio. Se trata de la concesión otorgada por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) a San Lucas de Jalpa, de áreas boscosas que, afirma el sindicato, pertenecen al territorio tradicional de Bancos de San Hipólito.

11. Para terminar, indica que en agosto de 2003, el gobierno federal anunció el «programa focos rojos», un programa especial de atención a los conflictos rurales, en el que se incluyó la región huichol, pero se excluyó a la comunidad de Bancos de San Hipólito.

12. La Comisión toma nota que el Gobierno no ha enviado sus comentarios sobre esta comunicación. Nota que sin embargo, en su memoria de 2004, proporcionaba las siguientes informaciones al respecto.

13. La Comisión toma nota que, según la memoria del Gobierno en lo tocante a Tierra Blanca, Nayarit, ésta es una comunidad indígena huichola que llegó al estado de Jalisco y se estableció en una franja de 2.000 has. de tierra que los mestizos de San Juan Peyotan reclaman como parte de esa localidad. Indica que en un afán conciliatorio desde hace 10 años, el Instituto Nacional Indigenista ha instalado una mesa de diálogo para llegar a una solución pacífica tendiente a que el núcleo agrario de San Juan Peyotan permita a los huicholes conservar ese espacio. Indica el Gobierno que se han explorado varias soluciones entre las que se encuentra la propuesta de trasladar a los huicholes a otra franja de terreno, sin embargo, por diferentes circunstancias no se ha podido resolver el problema y este se ha llevado al Tribunal Agrario. La Comisión nota, asimismo, que según la memoria del Gobierno de 2004, en lo que se refiere a la atención a los conflictos agrarios que requieren solución inmediata, la Secretaría de la Reforma Agraria suscribió el Acuerdo que establece las Reglas de operación del programa de atención a conflictos en el medio rural, cuya población objetivo son los ejidos, comunidades, comuneros, pequeños propietarios avecindados y cualesquiera persona que mantenga controversia por la tenencia de la tierra en el medio rural. Indica el Gobierno que de esta forma, resultan beneficiarios de apoyos económicos, en especie o en pago de indemnizaciones con motivo de una expropiación concertada, las personas que confronten algún tipo de controversia sobre la tenencia de la tierra en el medio rural.

14. La Comisión, por un lado, toma nota con preocupación que aún no se han podido resolver las situaciones que dieron origen a la reclamación del SNTE. Nota sin embargo con interés que se están desarrollando programas de atención a los conflictos agrarios. Invita al Gobierno a dar prioridad a la situación de las comunidades que fueron objeto de la reclamación, en particular Bancos de San Hipólito y Tierra Blanca, a incluirlas en dichos programas y a buscar soluciones adecuadas en consulta con los pueblos indígenas interesados. Invita, asimismo, al Gobierno a proporcionar informaciones sobre las medidas tomadas o que podrían tomarse para remediar la situación en que se encuentran los huicholes, que representan una minoría en el área en cuestión y no han sido reconocidos en los censos agrarios, las cuales podrían incluir la adopción de medidas especiales para salvaguardar la existencia de estos pueblos como tales y su forma de vida en el grado que ellos deseen salvaguardarla; y a adoptar medidas apropiadas para remediar la situación que ha dado origen a la reclamación, tomando en consideración la posibilidad de asignación de tierras adicionales al pueblo huichol, cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico, como lo dispone el artículo 19 del Convenio. La Comisión invita al Gobierno asimismo a examinar soluciones adecuadas sobre los bosques dados en concesión, en la medida en que haya habido ocupación tradicional, en conformidad con los artículos 13 y 15 del Convenio.

Reformas Constitucionales. Seguimiento del informe adoptado
por el Consejo de Administración en marzo de 2004
(documento GB.289/17/3)

15. La Comisión reitera los párrafos 10 y 11 de su observación de 2004, redactados en los términos siguientes:

10. Tierras, territorios y recursos naturales. El artículo 2, A), VI) de la reforma establece que la Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas para «acceder (...) al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas» en términos de esta Constitución. Las áreas estratégicas están definidas en el artículo 27 constitucional. Al respecto, el Gobierno declara en su memoria que «la reforma considera que, al completar el uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, entiende a estos como la totalidad del hábitat que los indígenas usan y ocupan, salvo aquellos en que el dominio directo corresponde a la nación y que se encuentra consagrado en el artículo 27 constitucional». La legislación de muchos países establece que los derechos sobre recursos del subsuelo pertenecen al patrimonio del Estado. En el artículo 15, párrafo 2, del Convenio se reconoce este principio jurídico, y se establece la obligación a cargo del Estado de consultar con los pueblos indígenas que pudieran ser afectados antes de autorizar actividades de exploración y explotación de los recursos del subsuelo ubicados en territorios indígenas. Es decir, el Convenio contiene disposiciones particulares para los territorios tradicionalmente ocupados por los pueblos indígenas que sean propiedad del Estado pero no los excluye del campo de aplicación del Convenio. Por el contrario el artículo 15, párrafo 2, del Convenio está redactado justamente para los casos en que pertenezca al Estado la propiedad del subsuelo o de los recursos naturales.

11. La Comisión solicita al Gobierno que indique la manera en que se aplica el artículo 15, párrafo 2, del Convenio en las áreas estratégicas a las que se refiere el artículo referido de las reformas y el artículo 27 constitucional.

La Comisión envía una solicitud directamente al Gobierno.