Observación (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - México (Ratificación : 1961)

La commission a pris connaissance des informations particulièrement détaillées accompagnant les statistiques communiquées par le gouvernement en réponse à ses commentaires antérieurs, comme suite à l’entrée en vigueur, en 1997, de la nouvelle législation qui associe le secteur privé à la réalisation des objectifs impartis à la sécurité sociale. Par référence à ses commentaires précédents, la commission prend note des informations concernant l’application de l’article 72, paragraphe 1, de la convention (participation des assurés à l’administration) et sur les articles 65, paragraphe 10, et 66, paragraphe 8 (révision des prestations), de la Partie XI (Calcul des paiements périodiques). La commission prend également note de la communication du Syndicat indépendant des travailleurs de la défense fédérale du consommateur (SITPROFECO) en date du 8 mars 2005, ainsi que de la réponse du gouvernement à cette communication en date du 11 septembre 2006 (voir point 6 de l’observation). La commission prie le gouvernement de bien vouloir communiquer des informations sur les points suivants.

1. Partie II (Soins médicaux). Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note du fait que, en application de l’article 89 de la loi sur la sécurité sociale, l’Institut mexicain de sécurité sociale (IMSS) peut assurer les soins médicaux dont il a la responsabilité, selon l’une des trois modalités suivantes: i) directement, au moyen du personnel et des installations qui lui sont propres; ii) indirectement, par le biais de conventions avec d’autres organismes publics ou privés, prestataires de soins; iii) indirectement, par la conclusion de conventions avec des entreprises ayant leurs services médicaux propres.

La commission avait prié le gouvernement de bien vouloir communiquer des conventions de délégation de services conclues avec des fournisseurs de services (fournisseurs privés de prestations), de même que le texte des conventions de transfert de prise en charge ou de délégation de services conclues avec des entreprises ayant leurs propres services médicaux ou avec les autres institutions mentionnées dans le rapport. Dans son rapport, le gouvernement indique que, en vertu des articles 18 et 21 de la loi fédérale du 11 juillet 2002 sur la transparence de l’information publique gouvernementale et l’accès à cette information, l’IMSS se trouve dans l’impossibilité de communiquer les conventions qu’il a conclues, parce que ces conventions contiennent des données personnelles qui ont un caractère confidentiel. Le gouvernement communique à ce propos des modèles de conventions utilisés par l’IMSS pour assurer les prestations de services médicaux. La commission prend note des modèles en question. Elle signale à l’attention du gouvernement que son intention n’est aucunement d’obtenir des données à caractère personnel. Ce que la commission souhaite obtenir c’est une documentation qui lui permettrait de vérifier, pour chacun des régimes considérés, en quoi consistent les différentes prestations qui sont assurées avec les systèmes de délégation de services et de transfert de prise en charge, pour vérifier que ces prestations sont compatibles avec celles qui sont prévues à l’article 10, paragraphe 1, de la convention. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour assurer l’application du deuxième paragraphe, fraction III, de l’article 89 de la loi de sécurité sociale, en vertu duquel «les personnes, entreprises ou entités visées sous cet article seront tenues de fournir à l’institut les informations et statistiques médicales ou administratives que celui-ci demandera et à se conformer aux instructions, normes techniques, inspections et contrôles prescrits par ledit institut, suivant les termes des règlements dans lesquels les services médicaux sont assurés». La commission prie le gouvernement de bien vouloir communiquer, le cas échéant, des exemplaires de rapports d’inspection établis à cet effet.

2. Partie V (Prestations de vieillesse), articles 28, 29 et 30. Dans ses commentaires antérieurs, la commission constatait que, pour les personnes qui remplissent les conditions ouvrant droit à une pension de retraite telle que définie par la législation, le montant de cette pension n’est pas déterminé à l’avance mais dépend du capital cumulé sur un compte individuel du travailleur, et notamment du rendement obtenu par ce capital, dont la gestion est confiée obligatoirement à une société de gestion des fonds de retraite (AFORE) désignée par le travailleur. Toutefois, en application de l’article 170 de la loi sur la sécurité sociale, l’Etat garantit aux travailleurs qui remplissent les conditions d’âge et de stage fixées à l’article 162 de cette même loi une «pension garantie», dont le montant est équivalent au salaire minimum général applicable au district fédéral. A cet égard, le gouvernement indique que la pension garantie est augmentée chaque année, au mois de février, à proportion de l’évolution observée l’année précédente de l’indice national des prix à la consommation, l’objectif étant de maintenir constant le pouvoir d’achat de la pension suivant l’évolution des prix des biens et services. La commission prend note de ces informations. Elle prend également note des statistiques détaillées communiquées suivant les indications données dans le formulaire de rapport approuvé par le Conseil d’administration pour l’article 66 de la convention, titres I et III. Elle observe que, d’après ces statistiques, le montant de la pension minimale garantie correspond pour 2005 à 30,82 pour cent du salaire du manœuvre ordinaire adulte masculin visé à l’article 66 de la convention. La commission signale à l’attention du gouvernement que ce pourcentage de 30,82 pour cent se révèle, pour ce qui est des prestations de vieillesse, très nettement inférieur au pourcentage minimum prescrit par la convention (40 pour cent du salaire de référence du bénéficiaire type). Enfin, la commission exprime l’espoir que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour que le montant de la garantie minimale soit relevé afin de satisfaire au pourcentage minimum prescrit par la convention.

3. a) Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement d’indiquer quel est le pourcentage moyen total – y compris le pourcentage moyen appliqué au fonds et le pourcentage moyen appliqué au salaire – des commissions perçues sur le montant du salaire moyen du travailleur type et de la travailleuse type. Dans son rapport, le gouvernement indique que les commissions perçues sur les apports tripartites au titre de la retraite, de l’âge avancé et de la vieillesse (RCV) correspondent à des pourcentages du salaire de base calculé (SBC), salaire sur la base duquel est déterminé l’apport correspondant à 6,5 pour cent du salaire du travailleur. Cette commission ne s’applique pas sur la cotisation sociale que le gouvernement verse et qui équivaut à 2 pour cent du salaire du travailleur moyen. Quant aux commissions perçues sur le capital, elles s’expriment en pourcentage fixe annuel et s’appliquent sur le capital géré par les AFORES investis par des sociétés d’investissement spécialisées dans les fonds de pension (SIEFORES), à l’exclusion du capital constitué sur la sous-rubrique du compte logement. Pour connaître le pourcentage total que représentent les commissions sur les transactions et sur le capital constitué par rapport au montant du salaire, il est nécessaire de projeter dans le temps les apports et les commissions des AFORES, compte tenu d’un taux de rendement réel des fonds du travailleur. En mai 2006, la commission moyenne équivalente sur les transactions des AFORES sur un terme de vingt-cinq années pour un travailleur moyen s’élevait à 1,38 pour cent du salaire. D’après les informations communiquées par le gouvernement, la concurrence intense entre les AFORES s’est traduite par une diminution significative des commissions. Entre juin 2001 et mai 2006, on a observé une baisse de 37,3 pour cent de l’indicateur des commissions équivalentes sur les transactions à échéance de vingt-cinq ans. La commission prend note de ces informations. Elle prie le gouvernement de fournir des informations, y compris des statistiques, le cas échéant, des organes de contrôle indiquant quel est le pourcentage moyen des commissions qui a été destiné effectivement au paiement des commissions – sur les transactions et sur le capital constitué – depuis la date d’entrée en vigueur de la loi.

b) S’agissant de la question de savoir si, pour la détermination du montant des commissions, l’on prend en considération, conformément à l’article 71, paragraphe 1, de la convention, leur impact pour les personnes de faibles ressources, la commission note que le nouveau système de pension n’a pas prévu d’augmentation des cotisations des travailleurs et des employeurs. Avec le changement de système et l’adoption du système de comptes individuels, il a été crée une nouvelle contribution à la charge de l’Etat, dénommée «contribution sociale» («cuota social»), qui avantage les travailleurs ayant les salaires les plus bas puisqu’il s’agit d’un montant fixe par jour de cotisation. Simultanément, et pour renforcer le caractère solidaire du système, il a été instauré une pension de garantie qui correspond à une protection pour les travailleurs ayant des ressources économiques modestes, pension dont le financement est imputé sur les impôts généraux. De même, conformément à l’article 37 de la loi sur les systèmes d’épargne-retraite, les AFORES sont seules qualifiées pour percevoir des commissions en pourcentage de la valeur des actifs à gérer et sur les flux des cotisations, ou sur une combinaison des uns et des autres. Pour déterminer le montant des commissions en pourcentage du salaire et du capital et pour exclure de cette commission la contribution sociale, les travailleurs à faible revenu paient, en fait, moins pour l’administration de leur compte que pour les travailleurs ayant des ressources plus importantes. Le même article est explicite en ce que, en aucun cas, les AFORES ne peuvent percevoir des commissions fixes pour l’administration des comptes en raison du caractère régressif de ce type de commission.

c) Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note du fait que le montant des pensions d’invalidité, des prestations de survivants et des prestations de risques professionnels, qui sont versées à la compagnie d’assurance pour la création de la rente viagère, est calculé sur la base de tableaux de mortalité, d’invalidité, par âge et par sexe. Dans sa réponse aux commentaires antérieurs, dans lesquels la commission demandait des informations différenciées par sexe sur le montant des commissions perçues par les AFORES (retrait programmé) ou les compagnies d’assurance (rentes viagères) pendant la phase passive, le gouvernement indique qu’au mois de mai 2006 les AFORES n’avaient enregistré aucun cas de versement de retraite programmée, si bien qu’aucune commission n’avait été perçue. La commission prend note de ces informations. Elle prie le gouvernement de communiquer les informations demandées en ce qui concerne les rentes viagères. Quant aux montants qui sont versés aux compagnies d’assurance, le gouvernement confirme que l’on inclut effectivement le fonds d’épargne cumulé par le travailleur à la date où survient le sinistre. Le montant est constitué des ressources placées sur le compte individuel et de la somme assurée, dont l’IMSS répond grâce aux ressources provenant des cotisations patronales d’assurance risques professionnels. La commission prend note de ces informations. Compte tenu du fait que, conformément à la législation nationale, le financement des risques professionnels échoit à l’employeur, la commission prie le gouvernement d’indiquer en vertu de quelles dispositions de la législation nationale il est permis de disposer du fonds d’épargne du travailleur pour contribuer au financement d’une telle prestation.

4. Dans ses commentaires précédents, la commission avait signalé à l’attention du gouvernement que l’article 29, paragraphe 2 a), de la convention prévoit qu’une prestation réduite de vieillesse doit être garantie au moins aux personnes protégées ayant accompli avant l’éventualité un stage de quinze années de cotisation ou d’emploi. Dans son rapport, le gouvernement indique que, en raison de la modification récente du régime de capitalisation, les personnes qui bénéficient d’une pension au titre de l’assurance de retraite, de chômage à un âge avancé et de vieillesse ne disposent pas sur leur compte individuel de ressources suffisantes pour financer leur pension. Néanmoins, les travailleurs qui ont commencé à cotiser, alors que la loi du 12 mars de 1973 sur l’assurance sociale était en vigueur, n’ont besoin que de 500 semaines de cotisation, soit dix ans de cotisation, pour avoir droit à cette prestation. En ce qui concerne les travailleurs enregistrés dans le cadre de la nouvelle loi sur l’assurance sociale, lorsque leur situation correspond aux dispositions de l’article 29, paragraphe 2, de la convention, le gouvernement indique que les éléments dont il dispose ne suffisent pas pour connaître l’évolution du système de capitalisation, en particulier l’évolution des ressources accumulées qui sont destinées à garantir à ces travailleurs une pension réduite de vieillesse, étant donné que la réforme du système de pension est relativement récente. Toutefois, on a assez de recul pour établir des projections plus solides à propos de l’accumulation de ressources dans le nouveau système et pour envisager, le cas échéant, d’éventuelles sources supplémentaires de financement de certaines prestations réduites et pour trouver d’autres solutions. La commission prend note de ces informations. Elle espère que le gouvernement pourra réexaminer la situation et indiquer les mesures prises ou envisagées pour garantir une prestation réduite de vieillesse à toutes les personnes protégées ayant accompli, avant l’éventualité, une période de stage de quinze années de cotisation ou d’emploi, conformément à ce que la convention prévoit sur ce point.

5. Partie XIII (Dispositions communes). a) Article 71. Financement. La commission avait pris note des informations concernant le financement des prestations. Elle avait demandé au gouvernement d’indiquer de quelle manière il est donné effet à l’article 71, paragraphe 2, de la convention, en ce qui concerne les prestations d’accidents du travail et de maladies professionnelles, dans la mesure où les fonds capitalisés sur les comptes individuels des travailleurs participent au financement de ces prestations, en application des articles 58 et 64 de la loi sur la sécurité sociale. Le gouvernement indique que les fonds qui sont retirés du compte individuel pour financer la pension le sont en fonction du pourcentage de l’incapacité permanente qui a été évaluée. Autrement dit, si l’incapacité permanente d’un assuré a été évaluée à 30 pour cent, on ne prend que 30 pour cent du total des fonds qui se trouvent sur le compte individuel au début du versement de la pension. C’est l’IMSS qui comble, au moyen de la somme assurée, la différence nécessaire pour parvenir au montant constitutif. Le gouvernement ajoute que, étant donné que la réforme du système de pension a été mise en place assez récemment, la capitalisation et l’accumulation de ressources sur le compte individuel du travailleur sont encore trop peu significatives pour évaluer leur incidence dans les montants constitutifs, si bien que c’est au moyen de la somme assurée qui est alimentée par les apports patronaux que l’on finance ce type de pension. La commission demande au gouvernement d’indiquer l’origine des ressources de chaque système à l’examen en ce qui concerne chacune des parties acceptées et de préciser quel est le taux ou le montant des sommes qui sont prélevées sur les gains afin de financer le système au moyen de cotisations ou d’impôts. Etant donné que les prestations en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles relèvent d’une branche spéciale, prière d’indiquer le montant des ressources qui sont consacrées au financement de ces prestations.

b) Articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 1. Administration et contrôle du système de sécurité sociale. Dans ses commentaires précédents, la commission avait souligné la nécessité d’une évaluation globale actuarielle de l’ensemble du système de sécurité sociale. Etant donné que le gouvernement ne répond pas aux commentaires précédents de la commission, celle-ci ne peut qu’insister sur le fait que, pour garantir la pleine application de l’article 71, paragraphe 3, cette évaluation doit couvrir les différents régimes de pension et récapituler, à la date de l’évaluation, les passifs avérés et transitoires ainsi que l’ensemble de l’endettement et de l’engagement de l’Etat, tel qu’il résulte de l’ancien et du nouveau système de sécurité sociale. L’évaluation doit aussi englober à la fois la part de l’IMSS, celle de l’INFONAVIT et celle du SAR dans le financement et les engagements, ainsi que tous les postes de dépenses, y compris les recettes, la gestion, la supervision et le contrôle. La commission estime que la viabilité et la pérennité du système dépendent de la connaissance détaillée de l’évolution réelle et prévisible de l’ensemble du système. Il s’agit là de l’essence même de l’étude actuarielle. Seule une évaluation actuarielle intégrale du système permet d’estimer les passifs transitoires que l’Etat doit combler et de faire les prévisions correspondantes. La commission demande donc au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire respecter cette disposition de la convention et de l’informer sur les progrès réalisés à cet égard.

6. Communications d’organisations représentatives à propos de l’application de la convention. La commission prend note de la communication, en date du 8 mars 2005, présentée par le Syndicat indépendant des agents du Service fédéral de défense du consommateur (SITPROFECO) et de la réponse du gouvernement à propos de cette communication, en date du 11 septembre 2006.

Le SITPROFECO indique que le fait que l’Institut mexicain de sécurité sociale (IMSS) n’ait pas fait le nécessaire pour régulariser la situation de plus de 27 000 travailleurs de l’entreprise AVON, personnes qui relevaient du régime obligatoire de sécurité sociale jusqu’à fin 2004, constitue un défaut d’application de la convention. Le syndicat indique à ce sujet que, à partir du 14 novembre 2004, l’entreprise AVON a pris des mesures unilatérales pour faire radier du régime obligatoire de sécurité sociale 23 627 travailleurs et a exercé des pressions pour qu’ils renoncent à leur statut dans l’emploi, ce qui constitue une infraction aux relations professionnelles.

De son côté, le gouvernement indique que l’IMSS a fait le nécessaire pour régulariser la situation des travailleuses qui cotisaient au régime obligatoire de la sécurité sociale. A ce sujet, le gouvernement fait mention de l’accord n^o 278/2004 que, le 23 juin 2004, le conseil technique de l’IMSS a conclu. En vertu de cet accord, conformément à l’article 285 de la loi fédérale du travail, lu conjointement avec les articles 20 et 21, les agents commerciaux, y compris les agents payés à la commission (les «représentants»), doivent être considérés comme des travailleurs des entreprises auxquelles ils fournissent leurs services, ces services étant permanents. Par conséquent, ces agents relèvent du régime obligatoire qu’établit l’alinéa 1 de l’article 12 de la loi sur la sécurité sociale.

Le gouvernement indique aussi que les mesures unilatérales qu’AVON a prises pour faire radier du régime obligatoire de sécurité sociale un grand nombre de travailleurs, et pour les faire renoncer à leur statut dans l’emploi, constituent des aspects de la relation de travail entre l’entreprise et ses travailleurs payés à la commission. Le gouvernement estime que cette question ne relève pas du champ d’application de la question. Le gouvernement ajoute que, tant que l’IMSS a été compétente dans ce domaine, les travailleuses, y compris les femmes payées à la commission, ont joui des bénéfices de la sécurité sociale, conformément à la loi sur la sécurité sociale. Il n’y a donc pas eu d’infraction à la convention.

Le gouvernement indique par ailleurs que le système juridique du Mexique prévoit les instruments juridiques nécessaires pour que les travailleurs puissent défendre leurs intérêts. Quoi qu’il en soit, il incombe aux représentants payés à la commission ou aux agents commerciaux d’exercer, de façon individuelle ou collective, les droits que la législation du travail consacre et, en matière de sécurité sociale, ils doivent saisir les tribunaux compétents pour contester d’éventuelles décisions de justice.

La commission prend note de la déclaration du gouvernement. Elle estime que, en règle générale, un travailleur ne devrait pas être tenu de recourir à l’inspection du travail ou aux tribunaux pour faire valoir son droit de s’affilier à la sécurité sociale et, le cas échéant, de recevoir les prestations auxquelles il a droit. Dans le cas où les employeurs ne s’acquitteraient pas de leurs obligations, il incombe à l’Etat de prendre les mesures nécessaires pour garantir l’octroi, dans la pratique, de ces prestations, conformément à l’article 71, paragraphe 3, et à l’article 72, paragraphe 2, de la convention. La commission rappelle que, conformément à ces dispositions, l’Etat doit assumer une responsabilité générale en ce qui concerne, d’une part, le service des prestations attribuées en application de la convention et, d’autre part, la bonne administration des institutions et services qui concourent à l’application de la convention. Il doit aussi prendre, le cas échéant, toutes les mesures nécessaires pour s’acquitter de ces obligations.

La commission estime donc qu’il incombe à l’Etat non seulement de faciliter le dialogue social, ce que souligne d’ailleurs le gouvernement, mais aussi de veiller au respect des garanties ou droits consacrés dans la législation nationale, à savoir à l’article 123 de la Constitution politique des Etats-Unis du Mexique, dans la loi fédérale du travail et dans la loi sur la sécurité sociale.

En outre, la commission se dit préoccupée par les pressions que l’entreprise AVON a exercées sur des femmes pour qu’elles renoncent à leur statut dans l’emploi et par le fait qu’elle les a privées de leur droit d’être assurées au régime obligatoire de la sécurité sociale. La commission estime que le gouvernement devrait prendre des mesures énergiques pour lutter contre les accords contractuels qui cachent la véritable nature juridique de la relation de travail. La commission espère donc que le gouvernement l’informera sur les points suivants: a) les activités d’inspection réalisées par l’IMSS pour savoir, conformément à l’article 251, alinéa XI, de la loi sur la sécurité sociale, si l’entreprise AVON a fait des démarches pour faire radier du régime de sécurité sociale les femmes qu’elle occupait; b) les mesures prises par la direction de l’inscription et des recettes (sécurité sociale) pour savoir, conformément au quatrième alinéa de l’accord n^o 278/2004, si les travailleuses de l’entreprise AVON qui ont été radiées du régime de sécurité sociale sont couvertes par les dispositions dérogatoires que prévoit l’article 285 de la loi fédérale du travail; c) les mesures prises, conformément au troisième point de l’accord, pour faire connaître les termes de l’accord, ainsi que le suivi de son application; et d) le nombre d’inspections réalisées, des infractions constatées et des sanctions éventuellement infligées.

La commission adresse au gouvernement une demande directe qui porte sur d’autres points.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2007.]