Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Perú (Ratificación : 1960)

La Comisión toma nota de la detallada memoria del Gobierno para el período finalizado en agosto de 2009, recibida en la OIT el 2 de septiembre de 2009, así como de la documentación que se adjunta. La Comisión también toma nota de las observaciones sobre la aplicación del Convenio formuladas por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), así como por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y por la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) de fechas 31 de julio de 2009 y 1.º de septiembre de 2009, respectivamente, comunicadas por la OIT al Gobierno el 16 de noviembre de 2009, quien no ha proporcionado comentarios en relación con las cuestiones planteadas.

Artículo 6 del Convenio. Situación jurídica y condiciones de servicio de los inspectores del trabajo. Según la CGTP, la CUT y la CATP, en muchas regiones del país el personal de inspección del trabajo no goza de la situación jurídica y de las condiciones de servicio garantizadas a otros funcionarios públicos (especialmente en cuanto al nivel de remuneración y a las perspectivas de carrera) que les garanticen la estabilidad en el empleo y los independicen de los cambios de gobiernos y de cualquier influencia exterior indebida. Los sindicatos indican que de un total de 181 inspectores del trabajo 33, desarrollan sus labores en el marco de «contratos administrativos de servicio» (CAS), de carácter temporal, mientras que el régimen de carrera y la garantía de estabilidad profesional deberían aplicarse a todos los inspectores en virtud de la legislación pertinente. Al tomar nota de esas alegaciones, la Comisión observa que los artículos 6 y 25 de la Ley General de Inspección del Trabajo núm. 28806, leídos juntamente con el artículo 3 del decreto supremo núm. 021-2007-TR, están en plena conformidad con las exigencias del artículo 6 del Convenio. El decreto supremo núm. 037-2006-TR que, según indican las organizaciones sindicales, puede ser modificado de manera discrecional por el Poder Ejecutivo, no está disponible en la OIT. No obstante, la Comisión desea subrayar que es indispensable que la situación jurídica, el nivel de remuneración y las perspectivas de carrera de los inspectores del trabajo sean establecidos de manera que puedan atraer y conservar un personal calificado y protegido de toda influencia exterior indebida. Estas condiciones deben reunirse no solamente en derecho, es decir, estar fundadas en disposiciones legales, sino también aplicadas en la práctica. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione aclaraciones en relación con la condición jurídica y las condiciones de servicio del personal que ejerce las funciones de inspección del trabajo definidas en el artículo 3, párrafo 1, del Convenio. Asimismo, pide al Gobierno que adopte medidas que garanticen la plena aplicación en la legislación y en la práctica el artículo 6 del Convenio y que sirva para mantener a la OIT debidamente informada.

Artículo 7, párrafo 3. Formación de los inspectores del trabajo. Según indica el Gobierno, en 2007, 1.394 personas, entre ellas los inspectores que ejercen funciones de inspección del trabajo, así como personas pertenecientes a otros grupos (empleadores, trabajadores, sindicatos, personal administrativo), han recibido formaciones diversas (en particular, en materia de salud y seguridad en el trabajo, legislación, sistema de gestión en materia de salud y seguridad y relaciones profesionales) en el marco de un proyecto de formación a cargo de USAID y Mype Competitiva, con objeto de que los inspectores del trabajo puedan ejercer sus funciones de manera más eficaz. La Comisión toma nota de que está previsto continuar y reforzar la formación de los inspectores del trabajo, en particular en materias correspondientes a sus nuevas funciones o que presentan una complejidad específica (por ejemplo, libertad sindical, tercerización, trabajo forzoso, trabajo infantil). La Comisión agradecería al Gobierno que comunique informaciones precisas sobre el contenido, la frecuencia y la duración de la formación impartida a los inspectores en el curso de su empleo así como sobre el número preciso de inspectores participantes en esa formación.

Artículos 10 y 11. Recursos humanos, medios de transporte y otros medios de acción de los servicios de la inspección del trabajo. Por lo que respecta al número de inspectores del trabajo, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en 2007, se reforzó a la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Lima mediante la afectación de 100 inspectores auxiliares. Además, se había previsto la contratación de 100 inspectores auxiliares en 2008 que se distribuirían en las demás regiones teniendo el cuenta el número de empresas y la población económicamente activa, para alcanzar en 2011 el objetivo de 250 inspectores suplementarios. La Comisión toma nota de que, según indican la CGTP, la CUT y la CATP, el plazo de reembolso de los gastos de desplazamientos de los inspectores del trabajo es, por lo general, de 45 días. Además, ese reembolso no corresponde a la cuantía real de los gastos, sino que se otorga sobre la base de un criterio de distancia y limitado a un máximo de cuatro visitas diarias. Por otra parte, el Gobierno reconoce que la Dirección Nacional de la Inspección del Trabajo (DNIT) no dispone de medios de transporte propios, y los cuatro automóviles y los seis camiones que se le asignaron en virtud del decreto supremo núm. 002-2007 están a disposición de la sede del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo o se utilizan por el conjunto de esa administración. En consecuencia, los servicios de la inspección del trabajo están obligados a recurrir a la ayuda de otras unidades o incluso a los vehículos particulares de los empleados para llegar a los lugares de difícil acceso. El Gobierno señala asimismo la falta de vestimenta de protección necesaria a los inspectores de salud y seguridad en el trabajo, así como de equipos de medición necesarios para la apreciación de los riesgos para la salud de los trabajadores, e indica que algunas direcciones nacionales no disponen de locales apropiados para el ejercicio de las funciones de inspección (accesibilidad, garantía de confidencialidad, etc.). El Gobierno considera que debería aumentarse el presupuesto de la inspección del trabajo a fin de que los inspectores puedan ejercer más satisfactoriamente sus funciones. La Comisión señala a la atención del Gobierno, a estos efectos, que es necesario expresar las necesidades de manera tan precisa como sea posible, mediante una evaluación de los medios actuales y sus resultados en relación con el número de establecimientos que deben cubrirse (naturaleza de las actividades, riesgos específicos, situación geográfica, etc.) y del número y categorías de las personas que trabajan en ellos. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que adopte medidas destinadas a establecer una evaluación del funcionamiento de la inspección del trabajo y a determinar los recursos humanos y los medios materiales necesarios para su mejora progresiva, teniendo en cuenta los objetivos prioritarios. La Comisión solicita al Gobierno que mantenga a la Oficina informada de toda actividad realizada a estos efectos y de todo progreso obtenido, así como de las dificultades encontradas.

Artículos 4, 15, c), 16 y 19. Planificación y realización de visitas de inspección. La Comisión toma nota de que, según indican la CGTP, la CUT y la CATP, los inspectores del trabajo siguen cumpliendo sus funciones principalmente en base a denuncias y no en función de una planificación de visitas que tenga en cuenta criterios predeterminados que permitan determinar las ramas de actividad más expuestas a los riesgos para la salud y seguridad de los trabajadores, las disposiciones legales más sujetas a violación o incluso las categorías de trabajadores más vulnerables. Según indican los sindicatos, las visitas de inspección en materia de salud y seguridad en el trabajo no son frecuentes; en 2008, representaron una proporción del 6,28 por ciento del total de las visitas realizadas, mientras que el número de inspectores encargados de esa actividad se redujo en un 50 por ciento. Los sindicatos indican que debe prestarse una atención particular a la tasa elevada de accidentes mortales que afectan a los trabajadores temporarios y mencionan la escasa frecuencia de las inspecciones en el sector público. La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 16 del Convenio, los establecimientos de trabajo se deberán inspeccionar con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales cuya vigilancia es competencia de la inspección del trabajo. Además, subraya que las visitas a los establecimientos ofrecen a los inspectores del trabajo la oportunidad de asesorar y facilitar información técnica a los empleadores y a los trabajadores (artículo 3, párrafo 1, b)), especialmente en materia de seguridad y de salud en el trabajo, y también en otras esferas, y utilizar las amplias facultades de investigación definidas en el artículo 12, párrafo 1, para garantizar la aplicación de las disposiciones legales pertinentes. Además, como lo ha señalado en su solicitud directa de 2008, la Comisión insiste nuevamente en la necesidad de que la inspección del trabajo establezca un sistema combinado de diferentes tipos de inspección (programadas, por rama de actividad, por denuncias) a fin de abarcar el máximo de establecimientos y garantizar también el principio de confidencialidad relativa a las quejas previsto en el artículo 15, c). En el párrafo 263 de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, la Comisión indica que la práctica habitual de la visita sin previa notificación permite la observancia de este principio. Según las informaciones que figuran en el informe anual de inspección para 2007, 102.123 visitas de inspección tuvieron como objetivo algunas ramas de actividad particularmente sensibles en relación con la salud y la seguridad, como la construcción, el trabajo a domicilio, el trabajo portuario, las empresas petroleras, el transporte y las minas. Sin embargo, la Comisión desea señalar que, para apreciar el alcance de la cobertura de la inspección del trabajo, es necesario disponer no solamente del número de visitas efectuadas sino también del número de establecimientos visitados, y sobre todo el de los establecimientos sujetos a inspección en todo el país. Este último dato es de importancia esencial para la planificación de las actividades de inspección. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno indica en su memoria que, en el futuro, la inspección del trabajo elabore un enfoque proactivo sobre la base de las informaciones obtenidas gracias a la cooperación de la administración fiscal. La Comisión también toma nota con interés, en referencia a su observación general de 2009 relativa a la cooperación interinstitucional necesaria para la instauración de un registro de establecimientos, que la inspección del trabajo concretará cuando se ponga en práctica el sistema informático de la inspección del trabajo, denominado «Sistema Informático Integrado de la Inspección del Trabajo (SIIT)», una cooperación ampliada con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP), el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), y los entes que brindan prestaciones de seguridad social (ESSALUD) y las cajas de pensiones en el sector público (ONP). La Comisión espera que se concretará una cartografía de establecimientos que permitirá a la autoridad central de la inspección del trabajo, creada en virtud de Ley sobre la Inspección del Trabajo, núm. 28806, establecer un programa apropiado de visitas.

La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien hacer llegar a la OIT su opinión en cuanto a la insuficiencia de la cobertura de la inspección del trabajo en materia de seguridad y salud en el trabajo, así como de toda otra medida adoptada para dar efecto a los artículos antes citados del Convenio.

Artículos 12, párrafo 1, a) y c), y 15, c). Alcance del principio de libre entrada de los inspectores del trabajo en los establecimientos que están bajo su control. La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, se han iniciado las actividades del caso para poner en conformidad la legislación con las disposiciones antes mencionadas del Convenio. No obstante, la Comisión toma nota de que, en virtud del artículo 8 del decreto supremo núm. 019-2007-TR que modifica la Ley sobre la Inspección del Trabajo, núm. 28806, los inspectores del trabajo están habilitados a realizar actuaciones inspectivas sin necesidad de orden previa de inspección, aunque es necesaria la aprobación ulterior para la convalidación de las visitas de inspección. Por consiguiente, al parecer los inspectores no gozan en todos los casos del derecho a entrar libremente en los establecimientos, como se dispone en el artículo 12, párrafo 1. En consecuencia, la Comisión se ve obligada a subrayar nuevamente que es indispensable que las visitas de los inspectores del trabajo no estén sometidas a ninguna autorización. La exigencia de una orden de inspección que contenga una descripción del objeto del control constituye un obstáculo a la garantía de confidencialidad relativa al origen de la queja y al vínculo entre la visita y una queja (artículo 15, c)). Al recordar que el derecho de libre entrada de los inspectores del trabajo a los establecimientos que están bajo su control es objeto de comentarios desde hace varios años (2001, 2004, 2006, 2008), la Comisión pide al Gobierno que adopte rápidamente las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica de conformidad con las disposiciones del Convenio sobre este punto, en particular mediante la derogación de las disposiciones legales que subordinan las visitas de inspección a una orden de la autoridad superior, así como las disposiciones que prevén que el marco y objeto del control de todas las visitas de inspección se fijen previamente. La Comisión solicita al Gobierno que comunique en su próxima memoria informaciones sobre esas medidas y que comunique copia de todo texto pertinente.

Artículo 20 y 21. Al toma nota con interés de que, a consecuencia de sus solicitudes reiteradas, se ha comunicado un informe de actividades de inspección del trabajo para 2007, la Comisión desea señalar a la atención del Gobierno las orientaciones útiles que figuran en el párrafo 9 de la Recomendación núm. 81 en cuanto a la manera de proporcionar las informaciones requeridas por el artículo 21 (apartado a) a g)) y le agradecería que adopte las medidas necesarias para que un informe anual con un contenido de conformidad con esas disposiciones sea pronto publicado y comunicado a la OIT de conformidad a esas disposiciones.