Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Argentina (Ratificación : 2000)

La commission prend note des observations de la Confédération générale du travail (CGT) du 29 octobre 2010 sur les questions à traiter, en particulier la nécessité d’établir des mécanismes appropriés de consultation. La commission prend note aussi des observations de la Centrale des travailleurs de l’Argentine (CTA) du 31 août 2011 qui portent sur les questions en suspens, en particulier sur les expulsions violentes de communautés autochtones des territoires qu’elles occupent traditionnellement. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT, document GB.303/19/7 de novembre 2008). Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note du rapport approuvé en novembre 2008 par le Conseil d’administration sur la réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT par l’Union des travailleurs de l’enseignement de Río Negro (UNTER), dans lequel le Conseil avait examiné les questions relatives à la consultation au niveau national et à la consultation, à la participation et à l’exercice d’activités traditionnelles des peuples autochtones de la province de Río Negro. La commission avait demandé au gouvernement:

• a) de poursuivre ses efforts pour renforcer le Conseil de participation autochtone et s’assurer que toutes les communautés autochtones et les institutions que celles-ci considèrent représentatives soient convoquées aux élections des représentants des populations autochtones organisées dans toutes les provinces du pays;
• b) d’organiser des consultations sur les projets auxquels il se réfère aux paragraphes 12 et 64 du rapport du Conseil d’administration et de prévoir des mécanismes de consultation auprès des populations autochtones chaque fois qu’il prévoit d’adopter des mesures législatives ou administratives susceptibles de les affecter directement. Pour être efficace et significative, la consultation devra se faire avec suffisamment d’anticipation;
• c) de garantir, dans le cadre de la mise en œuvre de la loi no 26160, la consultation et la participation de toutes les communautés et institutions réellement représentatives des peuples autochtones susceptibles d’être directement affectées;
• d) de garantir, dans le cadre des compétences Etat/provinces partagées, la mise en place dans la province de Río Negro de mécanismes de consultation et de participation efficaces, avec l’ensemble des organisations réellement représentatives des peuples autochtones, selon ce qui est établi aux paragraphes 75, 76 et 80 du rapport du Conseil d’administration et en particulier du processus de mise en œuvre de la loi nationale no 26160;
• e) de multiplier ses efforts, dans le cadre de la mise en œuvre de la loi no 26160, pour identifier, en consultation et avec la participation des peuples autochtones de la province de Río Negro: 1) les difficultés rencontrées dans les procédures de régularisation des terres et d’élaboration d’un processus d’accès rapide et facile qui réponde aux exigences de l’article 14, paragraphe 3, de la convention; 2) la question des droits de pâture conformément aux dispositions du paragraphe 92 de cette réclamation; 3) les problèmes liés à la reconnaissance de la personnalité juridique; et 4) la question des communautés dispersées et de leurs droits sur les terres qu’elles occupent;
• f) de déployer ses efforts pour que des mesures soient adoptées, dans la province de Río Negro, avec la participation des peuples intéressés, afin que les éleveurs autochtones puissent obtenir facilement des certificats de marquage et d’identification et puissent ainsi exercer leur activité d’éleveurs dans des conditions d’égalité, et que cette activité soit renforcée dans les termes prévus par l’article 23 de la convention.

La commission note que, selon la CTA et la CGT, il n’a pas été donné suite aux recommandations formulées par le comité tripartite.

La commission note que, en ce qui concerne le renforcement des mécanismes de consultation et de participation, le gouvernement indique que, afin de consolider le Conseil de participation autochtone (CPI) et la participation de toutes les communautés autochtones et des institutions que les communautés considèrent comme représentatives, on convoque les communautés figurant sur le Registre national des communautés autochtones (RENACI) et sur les registres provinciaux. Selon le gouvernement, peuvent participer aussi les communautés non inscrites si la majorité des autres communautés l’acceptent. Pour garantir la transparence de cette procédure, l’Institut national des questions autochtones (INAI) participe aux assemblées communautaires et les procédures des peuples autochtones pour l’élection de leurs représentants sont respectées. De même, une somme d’argent est versée aux représentants pour qu’ils puissent se rendre dans leurs communautés et sont organisées des rencontres nationales auxquelles participent les représentants de tous les peuples autochtones afin de conclure des accords et de fixer des priorités. De plus, des ateliers et des séminaires ont eu lieu.

En ce qui concerne les projets législatifs en cours et la consultation à ce sujet des peuples autochtones, la commission note que le gouvernement s’était référé, dans le cadre de la réclamation, à plusieurs projets de loi en cours: projet de loi qui modifie le Code des exploitations minières en ce qui concerne la participation des communautés autochtones; projet de loi qui déclare sur tout le territoire national l’état d’urgence de la propriété communautaire autochtone; projet de loi qui établit les droits de propriété intellectuelle des peuples autochtones; projet de loi sur la réglementation des relations entre les autorités du système judiciaire national et fédéral et les autorités des peuples autochtones; projet de loi qui crée le système de consultation autochtone; projet de loi qui établit la médiation pénale en tant qu’autre moyen pour résoudre les conflits émanant du système pénal; régime de propriété communautaire autochtone: état d’urgence et réglementation, abrogation des articles 2, 4, 7, 11 et 12 de la loi no 23302, et régime sur les communautés autochtones. A ce sujet, la commission note que, selon le gouvernement, ces projets n’ont pas été examinés, à l’exception de ceux qui ont abouti à l’adoption de la loi no 26160 de 2006 qui déclare l’état d’urgence en matière de propriétés et de possession de terres occupées traditionnellement par les communautés autochtones et suspend temporairement l’application des décisions judiciaires et administratives visant à expulser les communautés autochtones inscrites dans le RENACI de ces terres. La loi prévoit que l’INAI doit procéder à l’identification juridique des terres occupées par les communautés autochtones. Ont également été adoptés le décret no 1122/07 et la résolution de l’INAI no 587/07 relatifs au programme national de relevé territorial des communautés autochtones. Le gouvernement indique que les représentants du CPI ont participé à l’adoption de ces dispositions. En ce qui concerne la mise en œuvre de la loi no 26160, la commission note que, selon le gouvernement, les communautés autochtones ont participé à la rédaction et à l’exécution du programme national susmentionné de relevé territorial des communautés autochtones.

Au sujet de la mise en place de mécanismes effectifs de consultation et de participation dans la province de Río Negro avec l’ensemble des organisations qui sont réellement représentatives des peuples autochtones, le gouvernement indique que les peuples mapuche et mapuche-tehuelche s’organisent dans le cadre de l’entité de coordination du Parlement du peuple mapuche, lequel évalue et propose des candidats aux fonctions de conseillers et de présidents du Conseil pour le développement des communautés autochtones (CODECI). Le CODECI est un organe de cogestion qui réunit l’Etat provincial et le peuple mapuche et qui participe au programme provincial de Río Negro, en particulier en tant qu’exécuteur du relevé territorial des communautés autochtones (RETECI).

A propos de l’identification, en consultation avec les peuples autochtones de la province de Río Negro, des difficultés pour la titularisation de terres, la commission note que, selon le gouvernement, une convention a été conclue par l’INAI et le CODECI et un budget a été alloué à la mise en œuvre du programme provincial de relevé territorial, et 126 communautés ont été identifiées. Des assistants techniques d’origine autochtone participent à ce programme. Le gouvernement fait mention aussi des différentes activités menées à bien dans la province en 2009 avec la participation d’autochtones.

En ce qui concerne les mesures prises pour que les éleveurs autochtones puissent obtenir facilement les certificats de marquage et d’identification et exercer ainsi leur activité d’éleveurs dans des conditions d’égalité, la commission note que, d’après le gouvernement, l’INAI a conclu une convention avec la province de Río Negro (convention no 156/01) en vertu de laquelle la personnalité juridique des communautés est enregistrée à la Direction de la personnalité juridique et au Conseil de développement des communautés autochtones de la province. Au sujet des certificats de marquage et d’identification, le gouvernement indique que les occupants dont les terres n’ont pas été régularisées sont confrontés à des difficultés pour obtenir les certificats de marquage et d’identification, ce qui entrave la circulation des animaux en vue de leur commercialisation.

Tenant compte des informations fournies, la commission prie le gouvernement:

• i) de continuer de prendre les mesures nécessaires pour que, lorsqu’il sera prévu d’adopter une mesure administrative et législative susceptible d’affecter directement les peuples autochtones, ceux-ci soient dûment consultés;
• ii) d’indiquer si les divers projets de loi susmentionnés restent en cours ou s’ils ont été abandonnés et d’indiquer tous développements au sujet des projets qui sont encore en cours d’examen;
• iii) de fournir des informations au sujet de l’impact dans la pratique de l’application de la loi no 26160 et du programme national de relevé territorial des communautés autochtones, en particulier, sur le nombre de communautés qui en ont bénéficié et sur la quantité de terres régularisées;
• iv) de continuer de fournir des informations sur les progrès enregistrés dans le relevé territorial auquel participent les communautés autochtones concernées et d’indiquer les difficultés rencontrées à cette occasion, y compris en ce qui concerne la question du droit de pâturage et celle des communautés éparses et de leurs droits sur la terre;
• v) d’indiquer le nombre de communautés autochtones enregistrées, le nombre de communautés qui n’ont pas encore été enregistrées et, le cas échéant, les éventuels cas de refus d’enregistrement en précisant les motifs d’un tel refus;
• vi) de prendre les mesures nécessaires pour que soient prises, dans la province de Río Negro, des mesures, y compris des mesures provisoires, avec la participation des peuples intéressés pour que les éleveurs autochtones puissent obtenir facilement les certificats de marquage et d’identification et exercer leur activité d’éleveur dans des conditions d’égalité, et pour que cette activité soit renforcée dans les termes prévus à l’article 23 de la convention.

Expulsion de communautés. La commission prend note des observations de la CTA des 31 août 2010 et 31 août 2011, et de l’Association des professionnels de la santé de Salta (APSADES) du 12 juin 2009 sur les expulsions, parfois violentes, de communautés autochtones sans tenir compte de la loi no 26160 qui avait suspendu ces expulsions. La commission note que la CTA fait mention d’expulsions principalement à Tucumán, Neuquén, Formosa et Chaco. En particulier, la CTA dénonce l’expulsion violente de la communauté chuschagasta à Tucumán le 12 octobre 2009 qui s’est soldée par le décès d’un des membres du Conseil des anciens, d’autres représentants ayant été blessés; de l’expulsion de la communauté india quilmes; l’expulsion de la communauté paichil antriao (à propos de laquelle la Commission interaméricaine des droits de l’homme (CIDH) a pris des mesures provisoires le 6 avril 2011 (MC 269/08)); et de l’expulsion violente de la communauté toba-qom de Navogoh La Primavera dans la province de Formosa à la suite de laquelle sont décédés deux membres de cette communauté le 23 novembre 2010. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement ne répond que d’une manière générale à ce sujet.

La commission note aussi que l’APSADES transmet un rapport de l’Equipe nationale des bergers aborigènes (ENDEPA), qui fait état de l’expulsion de communautés des territoires qu’ils occupent et de retard dans la titularisation de leurs terres. L’ENDEPA fait mention aussi de plusieurs cas concrets de violations des droits des peuples autochtones, en particulier les suivants: exploitation de mines polluantes sans avoir consulté les peuples autochtones qui sont touchés directement par ces chantiers dans la province du Chaco; attribution de territoires ancestraux en tant que propriété à une université dans la province de Misiones; exploitation minière dans la province de Jujuy et dans la province de Chubut sans avoir consulté préalablement les communautés autochtones affectées et allégations de discrimination à l’encontre de membres des communautés autochtones. L’ENDEPA ajoute que, pour donner suite aux plaintes déposées au sujet de ces allégations, l’INAI a ouvert le dossier INAI-50395-2008. A ce sujet, la commission note que, dans son rapport, le gouvernement se borne à résumer les allégations de l’ENDEPA sans donner de réponse précise.

Soulignant la gravité des allégations susmentionnées, la commission prie le gouvernement:

• i) de prendre les mesures nécessaires pour enquêter sur les faits allégués, à savoir l’expulsion violente des communautés susmentionnées et le décès de membres des communautés autochtones chuschagasta à Tucumán et toba-qom Navogoh à Formosa;
• ii) de donner des informations sur l’évolution de l’examen administratif du dossier INAI-50395-2008 mentionné par l’ENDEPA au sujet des plaintes pour les faits susmentionnés et pour l’expulsion de la communauté Paichil Antriao;
• iii) de prendre des mesures, après consultation des peuples autochtones concernés, pour trouver une solution appropriée à chacun des différends en question, conformément à la loi no 26160 qui a ordonné de suspendre les expulsions.

Articles 2 et 33 de la convention. Politique coordonnée et systématique. Dans ses commentaires précédents, la commission a demandé au gouvernement de donner des informations détaillées sur les procédures d’élection des délégués autochtones au Conseil de coordination qui sont prévues dans la loi no 23302/85, et d’indiquer si ces procédures garantissent que les peuples autochtones pourront élire leurs représentants sans aucune ingérence. A ce sujet, la commission note que, selon le gouvernement, la résolution INAI no 41/08 détermine les procédures de désignation des représentants autochtones au Conseil de coordination, au moyen d’assemblées communautaires régionales auxquelles participent les plus hautes autorités communautaires et les représentants de chaque peuple. Chaque communauté élit ses représentants, conformément à ses propres procédures. L’INAI accompagne ces procédures et les décisions de désignation doivent être approuvées en vertu d’un décret du pouvoir exécutif national. Quant à la désignation des membres du Conseil de participation autochtone (CPI), la commission note que, selon la CTA, ces membres sont élus par les provinces et non par les communautés, ont des fonctions limitées et ne participent pas véritablement aux décisions de l’INAI. A ce sujet, la commission note que, d’après le gouvernement, le CPI est formé de 100 représentants de plus de 30 peuples. La commission note que, selon le gouvernement, le mandat des représentants devrait être renouvelé en 2011 et deux représentants devront être élus par chaque communauté d’un même peuple dans chaque province, leur mandat étant de trois ans. La commission prie le gouvernement de continuer de donner des informations sur le fonctionnement du Conseil de coordination, en particulier sur l’élection des représentants des peuples autochtones et sur la fréquence des réunions du conseil et sur son ordre du jour. La commission prie le gouvernement de préciser les limites dans lesquelles il exerce ses pouvoirs lors de l’adoption du décret d’approbation de l’élection des membres du CPI. La commission prie le gouvernement de communiquer copie des procès-verbaux des réunions du Conseil de coordination. Prière aussi d’indiquer comment les conseils de participation autochtone participent aux décisions prises par l’INAI. Par ailleurs, notant que le gouvernement n’adresse pas les informations demandées au sujet de la répartition des compétences et des mécanismes de coordination établis entre, d’une part, le Conseil de coordination et le Conseil consultatif (prévu dans la loi no 23302/85) et, d’autre part, le Conseil de participation autochtone (CPI) prévu dans la loi no 26160, la commission prie de nouveau le gouvernement de donner des informations à cet égard.

Articles 6 et 7. Consultation et participation. La commission note que, au sujet du plan d’action en matière de participation et de consultation qui a été élaboré dans le cadre d’un séminaire-atelier qui s’est tenu en mai 2007, le gouvernement indique qu’a été formée la direction de la défense des droits autochtones dont le responsable sera désigné après proposition des organisations autochtones (décret national no 702/2001). Le gouvernement ajoute que des progrès sont enregistrés dans la réglementation du droit de participation et de consultation et que l’INAI formera à cette fin une commission d’analyse et d’action législative avec les organisations autochtones et le Conseil de participation autochtone. La commission demande au gouvernement d’indiquer les progrès enregistrés dans la réglementation du droit de participation et de consultation. Prière de prendre les mesures nécessaires pour rendre cette réglementation conforme à la convention.

Observations présentées par l’Union des travailleurs de l’enseignement de Río Negro (UNTER) le 28 juillet 2008. La commission note que, dans ses commentaires, l’UNTER fait référence aux points suivants: octroi de permis de prospection et d’exploitation d’hydrocarbures dans la province de Río Negro (gisements d’hydrocarbures à Neuquén, au Colorado del Ñirihuau et au Cañadón Asfalto-plateau de Somuncurá); création de zones naturelles protégées dans la province de Río Negro sans avoir consulté les peuples mapuche qui vivent dans la région, non-reconnaissance de droits et expulsions des communautés mapuche des terres qu’ils occupent traditionnellement (communauté Quintupuray; communauté du Lof Mariano Epulef). La commission note avec regret que le gouvernement n’a pas envoyé ses commentaires et le prie de les communiquer sans délai.

Article 14. Terres. La commission avait demandé au gouvernement de donner des informations sur les progrès et les difficultés enregistrés dans le cadre de la régularisation de la situation des terres traditionnellement occupées par les peuples autochtones, conformément à l’application de la loi no 26160 sur la situation d’urgence concernant la propriété et la possession de terres traditionnellement occupées. A ce sujet, la commission note que le gouvernement indique ce qui suit: 1) le programme national de relevé territorial des communautés autochtones (Re.Te.C.I.) a permis de conclure sept conventions spécifiques dans diverses provinces afin d’effectuer le relevé technique juridique et cadastral dans les territoires respectifs. En avril 2010, le relevé a été mené à bien dans les provinces de Córdoba, d’Entre Ríos, de la Terre de Feu, de La Pampa et de San Juan, et le relevé est en cours dans les provinces de Mendoza, de Neuquén, de Misiones, de San Luis, de Formosa, de Corrientes et de la Rioja. Le gouvernement indique que l’application du programme a conduit à une recrudescence des différends entres les communautés, d’un côté, et les familles créoles, les intérêts économiques et les intérêts locaux, de l’autre, d’où la réticence des organismes provinciaux à appliquer le programme; 2) 13 460 000 hectares doivent être relevés, dont 4 000 000 ont été identifiés ou ont donné lieu à l’octroi d’un titre de propriété avant l’application de la loi no 26160; 2 955 838 hectares ont été relevés après l’adoption de la loi; la loi no 26554 a prolongé les délais prévus dans la loi no 26160 pour le relevé des terres et a prolongé la suspension des expulsions jusqu’à novembre 2013; par ailleurs, les ressources du fonds spécial qui a été créé pour la délimitation des terres ont été portées à 30 000 000 de pesos; 4) le programme de régularisation et d’attribution de terres à la population aborigène de Jujuy (PRATPAJ) a permis de régulariser environ 1 312 645 hectares. Le gouvernement, se référant au rapport de la province, précise comment ont été réparties ces terres dans les communautés des départements de Cochinoca, Yavi, Susques, Tilcara, Humahuaca et Tumbaya; des informations sont également données sur les procédures en cours; et 5) le décret présidentiel no 700/2010 qui a été émis ordonne de former une commission d’analyse et d’action législative qui réunira des représentants des gouvernements provinciaux, des peuples autochtones et du Conseil de participation autochtone. Cette commission a élaboré un avant-projet de loi visant à reconnaître la possession et la propriété communautaire autochtone. La commission prie le gouvernement de continuer de donner des informations sur les points suivants:

• i) les procédures de régularisation de terres qui ont été effectuées ou qui sont en cours, les superficies sur lesquelles ces procédures portent et communautés qui en ont bénéficié, et les difficultés rencontrées; et
• ii) le progrès dans l’élaboration et l’adoption d’une loi visant à reconnaître la possession et la propriété communautaire autochtone.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.