Observación (CEACR) - Adopción: 2017, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Kazajstán (Ratificación : 2000)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 2 de septiembre de 2017, con el contenido de las declaraciones de los empleadores formuladas ante la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de 2017 (en adelante, la Comisión de la Conferencia).

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones sobre la aplicación del Convenio por la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º septiembre de 2017, en relación con las cuestiones planteadas a continuación, así como de la información de que, el 25 de julio de 2017, la Sra. Larisa Kharkova, presidenta de la ahora liquidada Confederación de Sindicatos Independientes de Kazajstán (KNPRK), fue sentenciada a cuatro años de restricción de su libertad de movimientos, a cien días de trabajo obligatorio y a una prohibición de cinco años de ejercer un puesto en una organización pública o no gubernamental. La CSI indica que, a principios de 2017, el Sr. Amin Eleusinov, presidente de un sindicato afiliado a la KNPRK, y el Sr. Nurbek Kushakbaev, vicepresidente de la KNPRK, fueron sentenciados a dos años y a dos años y medio de prisión, respectivamente, prohibiéndoseles realizar actividades sindicales después de su liberación. Ambos fueron condenados por haber convocado una huelga en respuesta a una decisión judicial de dar de baja en el registro a la KNPRK, debido a su incumplimiento de registrar nuevamente a las ramas provinciales, en al menos nueve de las 16 regiones del país. Tomando nota de que estos casos fueron discutidos por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en junio de 2017, la Comisión insta al Gobierno a que comunique, sin retrasos, sus comentarios sobre los mismos.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 106.ª reunión, junio de 2017)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia, en junio de 2017, sobre la aplicación del Convenio. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia tomó nota de las graves cuestiones planteadas, que se refieren, en particular, a la revocación del registro de la KNPRK voluntariamente unificada, así como de la infracción de la libertad de asociación de los empleadores por la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios. La Comisión de la Conferencia también tomó nota de los graves obstáculos a la constitución de sindicatos sin autorización previa, en la ley y en la práctica. La Comisión de la Conferencia manifestó su preocupación por la persistente falta de progresos desde la discusión del caso en junio de 2016, a pesar de una misión de contactos directos de la OIT que visitó el país en septiembre de 2016. La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia hizo un llamamiento al Gobierno para: i) enmendar las disposiciones de la Ley de Sindicatos, de 2014, de conformidad con el Convenio, sobre las cuestiones relativas a las excesivas limitaciones a la estructura de los sindicatos, lo que limita el derecho de los trabajadores de constituir los sindicatos que estimen convenientes y de afiliarse a los mismos; ii) enmendar, sin más retrasos, las disposiciones de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios, de tal manera que aseguren la plena autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores libres e independientes. En particular, suprimir las disposiciones sobre el amplio mandato de la Cámara Nacional de Empresarios (NCE) de representar a los empleadores y de acreditar a las organizaciones de empleadores; iii) permitir que los sindicatos y las organizaciones de empleadores se beneficien de actividades y proyectos de cooperación conjuntos y de actividades con organizaciones internacionales; iv) enmendar la legislación para levantar la prohibición sobre asistencia financiera a los sindicatos y organizaciones de empleadores nacionales por parte de organizaciones internacionales; v) adoptar todas las medidas necesarias para garantizar que la KNPRK y sus afiliados puedan ejercer plenamente sus derechos sindicales y se les confiera la autonomía y la independencia necesarias para cumplir con su mandato y representar a sus mandantes; vi) enmendar la legislación para permitir que jueces, bomberos y personal penitenciario constituyan una organización de trabajadores y se afilien a la misma, y vii) garantizar que las solicitudes de registro sindical se tramiten con celeridad y no se denieguen, salvo que incumplan los criterios claros y objetivos establecidos en la ley. La Comisión de la Conferencia consideró que el Gobierno debería aceptar una misión tripartita de alto nivel antes de la próxima Conferencia Internacional del Trabajo, a efectos de evaluar los progresos hacia el cumplimiento de estas conclusiones.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones y de afiliarse a las mismas. Jueces, bomberos y personal penitenciario. En relación con las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que la prohibición impuesta a los jueces de afiliarse a sindicatos (artículo 23, 2), de la Constitución), no implica una restricción a su derecho de constituir y afiliarse a asociaciones voluntarias de jueces. En virtud del artículo 23, 2), de la Constitución, los jueces, como todos los ciudadanos del Estado, tienen el derecho de libertad sindical para fomentar y defender sus intereses profesionales, siempre que no utilicen las asociaciones para influir en la administración de justicia y perseguir objetivos políticos. El Gobierno destacó que el Sindicato de Jueces es una organización que representa los intereses de los jueces. La Comisión recuerda que la misión de contactos directos señaló que el sindicato puede plantear, y ha planteado en el pasado, cuestiones relativas a las condiciones laborales y a las pensiones de los jueces.

En lo que atañe al personal penitenciario y a los bomberos, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual el personal penitenciario, como parte de los órganos encargados de hacer cumplir la ley, está bajo la responsabilidad del Ministerio del Interior y, como tales, tienen prohibido constituir sindicatos y afiliarse a los mismos. La Comisión tomó nota con anterioridad del informe de la misión de contactos directos, según el cual, entre los empleados de los órganos encargados de hacer cumplir la ley (que incluyen al personal penitenciario y a los bomberos), sólo los empleados que tienen un rango militar o policial, tienen prohibida la constitución de sindicatos y la afiliación a los mismos. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que todo el personal civil adscrito a los órganos de aplicación de la ley, pueden constituir sindicatos y afiliarse a los mismos. Recuerda al respecto haber observado que estos trabajadores estaban representados por dos sindicatos sectoriales. Según el Gobierno, el Sindicato de Trabajadores de las Fuerzas de Defensa de Kazajstán cuenta con 11 610 miembros y un sindicato activo del Ministerio del Interior que cuenta con 3 970 miembros. Al tiempo que toma debida nota de dicha información, la Comisión pide al Gobierno que envíe aclaraciones sobre los derechos sindicales del personal penitenciario y los bomberos que no tienen rango de militar o policía.

Derecho de constituir organizaciones sin autorización previa. La Comisión recuerda que, tras la entrada en vigor de la Ley de Sindicatos, todos los sindicatos existentes tienen que ser nuevamente registrados. Recuerda asimismo que con anterioridad tomó nota con preocupación de que se denegó a los afiliados a la KNPRK el registro y el nuevo registro. La Comisión toma nota con profunda preocupación de la discusión de la Comisión de la Conferencia y de las observaciones de la CSI de 2017, según las cuales el registro de la KNPRK fue revocado, a pesar de la seguridad dada a la misión de contactos directos por el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social de que analizarían este asunto y asistirían a los sindicatos, si procediera. La Comisión insta al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias para garantizar que la KNPRK y sus afiliados puedan ejercer plenamente sus derechos sindicales y se les confiera la autonomía y la independencia necesarias para cumplir con su mandato y representar a sus mandantes. Solicita al Gobierno que comunique información sobre toda evolución al respecto.

Derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. La Comisión solicitó anteriormente al Gobierno que enmendara los siguientes artículos de la Ley de Sindicatos, con el fin de garantizar que el derecho de los trabajadores a decidir libremente sobre si deseaban asociarse o afiliarse a una estructura sindical de nivel superior y reducir los requisitos relativos a los umbrales para constituir organizaciones de nivel superior:

• -artículos 11, 3), 12, 3), 13, 3), y 14, 4), que requieren, bajo la amenaza de dar de baja al registro en virtud del artículo 10, 3), la afiliación obligatoria de sindicatos sectoriales, territoriales y locales a una asociación sindical nacional, dentro de los seis meses posteriores a su registro, con el fin de garantizar el derecho de los trabajadores a decidir libremente si desean asociarse o afiliarse a una estructura sindical de nivel superior, y
• -el artículo 13, 2), que requiere que un sindicato sectorial represente a no menos de la mitad de la fuerza del trabajo total del sector o de sectores afines, o a organizaciones del sector o sectores afines, o tener subdivisiones estructurales y organizaciones miembros en el territorio de más de la mitad de todas las regiones, ciudades de importancia nacional y de la capital, con miras a bajar este requisito de umbral.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual se estableció, bajo los auspicios del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social, un grupo de trabajo para mejorar la legislación sindical. Se reunió en marzo y abril de 2017 para discutir las enmiendas propuestas. En mayo de 2017, una comisión interinstitucional aprobó un proyecto de ley de concepto sobre la enmienda de la legislación. En ese sentido, la Comisión toma nota de la intención de enmendar la Ley de Sindicatos, con el fin de: i) disminuir el requisito de afiliación mínima de diez a tres personas, para constituir un sindicato, y ii) simplificar el procedimiento de registro. Sin bien acoge con beneplácito esta información, la Comisión toma nota de que las enmiendas propuestas no abordan las preocupaciones de la Comisión antes referidas. La Comisión recuerda una vez más que el libre ejercicio del derecho de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas, implica el derecho de los trabajadores de decidir libremente si estiman conveniente asociarse o afiliarse a una estructura sindical de nivel superior y que los requisitos de umbral para constituir organizaciones de nivel superior no deberían ser excesivamente elevados. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que colabore más estrechamente con los interlocutores sociales para proceder a la revisión de los artículos 11, 3), 12, 3), 13, 2) y 3), y 14, 4), de la Ley de Sindicatos, con el objetivo de armonizarla plenamente con el Convenio. Solicita al Gobierno que comunique información sobre todas las medidas adoptas o previstas a este respecto.

Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios. La Comisión instó con anterioridad al Gobierno a que enmendara la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios (NCE), con el fin de eliminar toda posible injerencia del Gobierno en el funcionamiento de la Cámara, y a efectos de garantizar la plena autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores libres e independientes de Kazajstán. La Comisión recuerda que la ley exige la afiliación obligatoria a la NCE (artículo 4, 2)) y que el período de transición durará hasta julio de 2018, con la participación del Gobierno en la misma y su derecho de veto a las decisiones de la NCE (artículos 19, 2), 21, 1)). La Comisión recuerda asimismo que, en el informe de la misión de contactos directos, las dificultades que encontró la Confederación de Empleadores de Kazajstán (KRRK) en la práctica, se originaron en la afiliación obligatoria y en el monopolio de la NCE. La misión de contactos directos señaló, en particular, que la KRRK consideró que la acreditación de las organizaciones de empleadores por parte de la NCE y la obligación impuesta en la práctica a las organizaciones de empleadores para concluir un acuerdo anual (un contrato modelo) con la NCE, significan, a todos los efectos, que esta última aprobó y formuló los programas de las organizaciones de empleadores, interviniendo, de este modo, en sus asuntos internos. Al tiempo que lamenta tomar nota de que no existen planes inmediatos de enmienda de la ley, la Comisión acoge con beneplácito la solicitud del Gobierno de la asistencia técnica de la Oficina a este respecto. A la luz de lo anterior, y teniendo en cuenta las graves preocupaciones surgidas durante la discusión de la aplicación de este Convenio en la Comisión de la Conferencia, la Comisión insta al Gobierno a que adopte, sin mayor demora, medidas encaminadas a enmendar la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios, con la asistencia técnica de la Oficina.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular sus programas. Código del Trabajo. Anteriormente, la Comisión saludó la intención del Gobierno de enmendar el Código del Trabajo respecto del derecho de huelga, haciendo más explícito el artículo 176, 1), 1), en virtud del cual las huelgas se considerarán ilegales cuando tengan lugar en entidades que pertenecen a la categoría de instalaciones de producción peligrosas, en relación con las instalaciones consideradas peligrosas. En la actualidad las «instalaciones de producción peligrosas» se enumeran en los artículos 70 y 71 de la Ley sobre Protección Civil y pueden ser asimismo determinadas, en virtud de la orden núm. 353 del Ministro de Inversiones, y de desarrollo (2014), por la empresa en consideración. La Comisión tomó nota del informe de la misión de contactos directos, según el cual la KNPRK destacó que no tuvieron lugar huelgas legales en Kazajstán, dado que: i) casi todas las empresas pudieron declararse peligrosas y la huelga al respecto ilegal, y ii) se presentaron, a los órganos ejecutivos, peticiones de realización de una huelga, que fueron denegadas en la práctica. La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, el mencionado proyecto de legislación del concepto, contiene una disposición dirigida a hacer más explícito el Código del Trabajo, en cuanto a las situaciones en las que está prohibida la huelga. La Comisión espera que se realicen, en un futuro próximo, las enmiendas legislativas necesarias, en consulta con los interlocutores sociales, y con la asistencia técnica de la Oficina, con el fin de abordar las preocupaciones pertinentes de la Comisión en relación con el derecho de huelga. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre todas las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

La Comisión toma con preocupación de las discusiones en la Comisión de la Conferencia y de la información transmitida por la CSI, según la cual los dirigentes sindicales fueron condenados y sentenciados, en aplicación del artículo 402 del Código Penal (2016), de conformidad con el cual toda instigación a continuar una huelga declarada ilegal por un tribunal, puede ser castigada con una pena de hasta un año de prisión y, en determinados casos (perjuicios significativos a los derechos e intereses de los ciudadanos, etc.), de hasta tres años de prisión. La Comisión solicita al Gobierno que transmita sus comentarios al respecto. Recuerda que no deberían imponerse sanciones penales contra un trabajador por haber participado en una huelga de manera pacífica, que no hace sino ejercer un derecho esencial y que por ello no debe ser sancionado, bajo ningún concepto, con una multa o una pena de prisión. Tales sanciones sólo pueden imponerse si, durante la huelga, se cometen actos de violencia contra las personas o lo bienes u otras infracciones graves del derecho penal, y ello exclusivamente en aplicación de disposiciones legales que sancionan este tipo de actos (Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 158). La Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 402 del Código Penal, con el fin de armonizarlo con este principio. Solicita al Gobierno que indique todas las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

Artículo 5. Derecho de las organizaciones a recibir asistencia financiera de las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. La Comisión solicitó con anterioridad al Gobierno que enmendara el artículo 106 del Código Civil, así como el artículo 5 de la Constitución, a efectos de levantar la prohibición a la asistencia económica a sindicatos nacionales y a organizaciones de empleadores por parte de organizaciones internacionales. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual la prohibición abarca a toda la asistencia económica y material (coches, mobiliario, etc.) y se requiere salvaguardar el orden constitucional, la independencia y la integridad territorial del país. La Comisión recuerda que, si bien la misión de contactos directos señaló que no existe una prohibición impuesta a los sindicatos de participar y llevar a cabo proyectos y actividades internacionales (seminarios, conferencias, etc.), con la asistencia de organizaciones internacionales de trabajadores, consideró que la legislación podría enmendarse, con el fin de dejar claro que puedan llevarse a cabo libremente proyectos y actividades de cooperación conjuntos. En consecuencia, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que adopte, en consulta con los interlocutores sociales, disposiciones legislativas específicas que autoricen claramente a las organizaciones de trabajadores y de empleadores que se beneficien, con fines normales y legales, de la asistencia financiera o de otro tipo de organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. Solicita al Gobierno que comunique información sobre todas las medidas adoptas o previstas a este respecto.

[Se pide al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2018.]