Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Filipinas (Ratificación : 1953)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2022, en las que se hace referencia a las cuestiones que se abordan a continuación y se alegan violaciones continuas y graves de las libertades civiles y de los derechos de libertad sindical de los trabajadores. La Comisión pide al Gobierno que comunique su respuesta al respecto.

Hoja de ruta tripartita para aplicar las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2019 y lograr el pleno cumplimiento del Convenio.Misión tripartita de alto nivel. La Comisión recuerda de sus comentarios anteriores que en junio de 2019, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (Comisión de la Conferencia) solicitó una misión tripartita de alto nivel al país, la cual, hasta principios de 2022, no pudo llevarse a cabo debido a la pandemia del COVID-19. Mientras tanto, la Oficina organizó un intercambio virtual entre el Gobierno, los interlocutores sociales nacionales y los representantes designados de los grupos de trabajadores y empleadores de la Comisión de la Conferencia, con el fin de aclarar cualquier confusión pendiente con respecto a las conclusiones de la Comisión de la Conferencia y ayudar al Gobierno y a los interlocutores sociales a adoptar medidas eficaces para su aplicación. En estas circunstancias, y a la luz de las conclusiones del intercambio virtual transmitido por la CSI, la Comisión pidió al Gobierno que elaborara un plan de acción, en consulta con los interlocutores sociales, en el que se detallaran las medidas progresivas que debían adoptarse para aplicar las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2019 y lograr el pleno cumplimiento del Convenio.

A este respecto, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que ha transmitido sistemáticamente su disposición a aceptar una misión tripartita presencial de alto nivel en el país y que dicha misión estaba prevista para mayo-junio de 2022, pero no se llevó a cabo debido a un cambio de administración política, tras las elecciones presidenciales de mayo de 2022. Sin embargo, el Gobierno confirma su disponibilidad para recibir una misión en enero-febrero de 2023 e informa que, mientras tanto, ha programado la realización de actividades para aplicar algunas de las recomendaciones del intercambio virtual, incluido el fortalecimiento de la capacidad de los órganos regionales de control tripartito (RTMB), la elaboración de una hoja de ruta tripartita sobre la promoción de la libertad sindical y las libertades civiles, y la revisión de las Directrices sobre la conducta de las partes interesadas en relación con el ejercicio de los derechos y las actividades de los trabajadores, todo lo cual se llevará a cabo a través de los procesos tripartitos institucionalizados. El Gobierno añade que la hoja de ruta tripartita tendrá en cuenta las recomendaciones del informe de intercambio virtual de 2021, así como las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2019, y se centrará en los esfuerzos dirigidos a garantizar una investigación rápida y eficaz de los alegatos de asesinatos y agresiones contra los sindicalistas, fortalecer los órganos de control tripartito, hacer más operativo el Comité Interinstitucional de la Orden Administrativa núm. 35 y garantizar la protección efectiva de los derechos laborales en las zonas económicas. Tomando debida nota de las medidas e iniciativas emprendidas, pero también de las preocupaciones planteadas por la CSI de que aún no se ha logrado ningún progreso para aplicar las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2019, la Comisión pide al Gobierno que se comprometa rápida y genuinamente con los interlocutores sociales a fin de elaborar una hoja de ruta tripartita constructiva en la que se detallen las medidas progresivas que deben adoptarse para aplicar las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2019 y lograr el pleno cumplimiento del Convenio. La Comisión espera recibir la hoja de ruta, así como las Directrices revisadas sobre la conducta de las partes interesadas, y espera que ambos instrumentos contribuyan considerablemente a abordar, de manera significativa, las preocupaciones de larga data sobre las graves violaciones de las libertades civiles en el ejercicio de los derechos de libertad sindical. La Comisión recuerda al Gobierno la posibilidad de recurrir a la asistencia técnica de la OIT a este respecto. La Comisión también espera que la misión tripartita de alto nivel solicitada por la Comisión de la Conferencia de 2019 pueda visitar el país en el primer trimestre de 2023, tal y como ha sugerido el Gobierno, y se le permita reunirse libremente con una amplia gama de interlocutores.

Libertades civiles y derechos sindicales

En sus comentarios anteriores, la Comisión había recibido reiterados alegatos de graves violaciones de las libertades civiles básicas en el ejercicio de los derechos sindicales presentadas por la CSI en 2019, 2020 y 2021, la Internacional de la Educación (IE), en 2019, y conjuntamente por la IE, la Alianza de Docentes Comprometidos (ACT) y la Alianza Nacional de Docentes y Empleados de Oficina (SMPNATOW), en 2020. El Gobierno había respondido anteriormente a algunos de estos incidentes y la Comisión le había pedido en varias ocasiones que garantizara que estos alegatos fueran debidamente investigados y que los autores fueran castigados para prevenir y luchar eficazmente contra la impunidad.

La Comisión toma nota, en primer lugar, de la actualización general del Gobierno a este respecto, informando sobre los recursos legales y administrativos y las instituciones disponibles para las personas o los grupos que alegan que sus libertades civiles han sido violadas, así como sobre otras medidas emprendidas por el Gobierno para hacer frente a dichos alegatos. La Comisión toma nota, en particular, de que el Gobierno señala el papel activo del Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE), informando que los puntos focales del DOLE en los 16 RTMB ayudan a las partes agraviadas a acceder a los recursos legales disponibles en los casos de intimidación, acoso y listas de «rojos» o comunistas (« red-tagging»), incluso mediante la obtención de declaraciones juradas y su endoso a la oficina correspondiente para su verificación y posible presentación a las entidades con jurisdicción. El DOLE también envía comunicaciones a las fuerzas armadas, a la policía y a las empresas, pidiéndoles que garanticen la protección y la promoción de los derechos de los trabajadores a la libertad sindical, y sus oficinas regionales deberían actuar como intermediarias entre las partes en los mecanismos de control, a fin de limitar cualquier amenaza o intimidación de los querellantes, una iniciativa aceptada por las fuerzas armadas. Además, para hacer frente a la preocupación de que la mayoría de las detenciones denunciadas anteriormente por los sindicatos se produjeron en virtud de órdenes de registro de los tribunales de Manila y Quezon City, que se aplicaron en zonas situadas fuera de sus regiones, el Tribunal Supremo emitió un asunto administrativo, limitando expresamente la facultad de emitir órdenes de registro dentro de los límites de su jurisdicción territorial, lo que ha tenido una respuesta positiva por parte de los colectivos laborales. El Gobierno añade que el mencionado proyecto de ley del Senado núm. 2121 (que define y penaliza el delito de red-tagging) fue presentado en marzo de 2021, pero no fue promulgado y puede volver a presentarse en el XIX Congreso. La Comisión toma debida nota de la información anterior y valora las medidas e iniciativas descritas, confiando en que, junto con la hoja de ruta tripartita, contribuyan a garantizar el pleno respeto de las libertades civiles en el ejercicio de los derechos sindicales. La Comisión alienta vivamente al Gobierno a que continúe adoptando medidas concretas a este respecto y le pide que proporcione información sobre los progresos realizados en la adopción del proyecto de ley del Senado núm. 2121.

La Comisión toma nota, además, de que el Gobierno también comunica información actualizada sobre las acciones concretas de investigación y de otro tipo emprendidas para abordar algunas de las denuncias específicas presentadas anteriormente por los sindicatos. En particular, la Comisión toma nota de la información detallada del Gobierno en relación con los alegatos de ejecuciones extrajudiciales de ocho sindicalistas en el sector de la educación presentados por la IE, la ACT y la SMP-NATOW, en 2020, indicando que tres casos están pendientes ante los tribunales, en un caso el sospechoso ha fallecido y cuatro casos están siendo investigados, sin que se haya determinado aún el motivo de los asesinatos. La Comisión también toma debida nota de la información del Gobierno sobre el estado del control o de las investigaciones iniciadas por diversos mecanismos nacionales, incluida la Comisión de Derechos Humanos, la Oficina Nacional de Investigación, un grupo especial de investigación y los equipos especiales de investigación de la Orden Administrativa núm. 35, sobre los asesinatos de 13 sindicalistas, 17 casos de redtagging y acoso, y 12 casos de desafiliación forzosa alegados por la CSI en 2021, y observa que por algunos incidentes se presentaron cargos de asesinato contra varios policías. La Comisión saluda las observaciones detalladas y las medidas adoptadas para investigar estos incidentes y llevar a los autores ante la justicia. La Comisión observa, sin embargo, que de los 17 casos de detenciones de sindicalistas que fueron denunciados por la CSI, solo dos fueron liberados mientras que los demás tienen causas penales pendientes en su contra. La Comisión también observa que el Gobierno no facilita información actualizada sobre el estado de las investigaciones relativas a los demás alegatos graves presentados anteriormente, en particular muchas de las alegadas por la CSI y la IE en 2019 y 2020 y algunos de los incidentes presentados conjuntamente por la IE, la ACT y la SMP-NATOW en 2020, todos los cuales se detallan en los comentarios anteriores de la Comisión, y se refieren a incidentes específicos de asesinatos, intentos de asesinato, amenazas de muerte, elaboración de perfiles, vigilancia, dispersión violenta de huelgas y redadas militares y policiales en oficinas sindicales. En vista de lo anterior y teniendo en cuenta la gravedad de los incidentes denunciados, la Comisión confía que el Gobierno continúe adoptando medidas para garantizar que todos los alegatos de asesinatos, redtagging, acoso y otras formas graves de violencia contra sindicalistas presentados anteriormente por la CSI, la IE, la ACT y la SMP-NATOW, sean debidamente investigados y conduzcan a resultados concretos, a fin de establecer los hechos, incluyendo cualquier vínculo entre la violencia y las actividades sindicales, determinar la culpabilidad, castigar a los autores y contribuir a prevenir y luchar contra la impunidad. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las medidas adoptadas a este respecto y sobre el progreso de las investigaciones.

Nuevas denuncias de violencia e intimidación. La Comisión toma nota de que, en su última comunicación, la CSI plantea su preocupación por las persistentes violaciones contra los trabajadores y sus representantes y señala dos incidentes ilustrativos. En particular, la CSI alega que, en noviembre de 2021, personas que decían ser miembros del Departamento de Policía de la ciudad de Quezón entraron en las oficinas de Centro de Trabajadores Unidos y Progresistas de Filipinas (SENTRO) y, posteriormente, en las de la Confederación Sindical de Filipinas (TUCP) sin justificación alguna, preguntando reiteradamente por la oficina de SENTRO, por otros sindicatos presentes y por sus actividades, así como por la Coalición Laboral Nagkaisa. En otro incidente ocurrido en diciembre de 2021, la policía reprimió brutalmente una huelga en una empresa de fabricación de pastas, utilizando cañones de agua y porras, y 44 trabajadores fueron detenidos y acusados de reunión ilegal, desobediencia y de causar «alarma y escándalo»; posteriormente fueron puestos en libertad a la espera de una investigación más exhaustiva. Según la CSI, el clima de presión, miedo y violencia física extrema socava gravemente la capacidad de los trabajadores para ejercer los derechos protegidos por el Convenio, y la persistencia de estas violaciones, así como el hecho de que las entidades estatales no aborden seriamente la situación, siguen exponiendo a los trabajadores que realizan actividades sindicales a un peligro inminente y a un daño irreparable, y requieren una intervención inmediata. Tomando nota con preocupación de estos alegatos, la Comisión pide al Gobierno que transmita sus observaciones al respecto y que garantice que los incidentes se aborden adecuadamente, incluso mediante una investigación, que todos los sindicalistas detenidos en relación con el ejercicio legítimo de las actividades sindicales sean liberados y que el sistema penal no se utilice para reprimir los derechos de libertad sindical.

Casos pendientes de presuntos asesinatos de dirigentes sindicales. Desde hace varios años, la Comisión viene solicitando al Gobierno que garantice que las investigaciones sobre los asesinatos de los sindicalistas Rolando Pango, Florencio «Bong» Romano y Victoriano Embang se completen para esclarecer plenamente los hechos y las circunstancias en que se produjeron y, en la medida de lo posible, determinar las responsabilidades, sancionar a los autores y evitar la repetición de hechos similares. La Comisión toma nota de la información del Gobierno de que los casos siguen siendo controlados por el proceso regular de investigación y enjuiciamiento penal, pero observa que no se han producido avances aparentes en el caso de Rolando Pango (un caso de asesinato desestimado en 2015 por falta de causa probable) y Victoriano Embang (un caso de asesinato archivado en 2015 con los dos acusados que siguen en libertad). En el caso de Florencio «Bong» Romano, el Gobierno informa de los interrogatorios policiales y de la continuación de la investigación para identificar al autor. Lamentando observar que, a pesar del continuo control e investigación que lleva a cabo el Gobierno, no parece haberse logrado ningún progreso sustancial para llevar a los autores ante la justicia o para aclarar las circunstancias de estos incidentes, la Comisión insta al Gobierno a intensificar sus esfuerzos en este sentido y subraya que las investigaciones sobre los asesinatos de sindicalistas deben arrojar resultados concretos, a fin de determinar de manera fiable los hechos, los motivos y las personas responsables.

Medidas de lucha contra la impunidad.Mecanismos de control. En su comentario anterior, la Comisión expresó su confianza en que la revisión de las directrices operativas de los mecanismos de control se completara sin demora y contribuyera a garantizar su plena operatividad, y pidió al Gobierno que siguiera adoptando medidas para garantizar un control y una investigación eficaces y oportunos de todos los casos pendientes relacionados con el trabajo. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, tanto la revisión de las directrices operativas de las RTMB como las consultas sobre la posibilidad de crear mecanismos específicamente destinados a controlar los casos de libertad sindical, forman parte de los objetivos a medio plazo incorporados en la hoja de ruta tripartita propuesta y se espera que estén terminados para diciembre de 2023. El Gobierno también informa de los avances realizados en la recopilación de información e investigación en los 43 casos de asesinatos de sindicalistas denunciados por los representantes de los trabajadores en la Comisión de la Conferencia de 2019, 19 de los cuales están siendo investigados, 18 están pendientes de juicio, 3 fueron sobreseídos, en 1 caso el sospechoso murió y en 2 los familiares presentaron declaraciones juradas de desinterés. Otros 12 incidentes presentados por ACT Teachers Partylist, Nagkaisa Labour Coalition y otros colectivos laborales también se están abordando, según el Gobierno, con 4 casos pendientes en los tribunales, 6 casos bajo investigación, en 1 caso el sospechoso murió y en otro los familiares emitieron declaraciones juradas de desinterés. Tomando debida nota de lo anterior, la Comisión alienta vivamente al Gobierno a que participe plenamente con los interlocutores sociales en la revisión de las directrices operativas de los mecanismos de control, incluso en el marco de la mencionada hoja de ruta tripartita, y pide que el Gobierno continúe adoptando todas las medidas necesarias para seguir reforzando estos mecanismos, incluida la asignación de recursos y personal suficientes y la seguridad necesaria para este personal, a fin de garantizar su plena operatividad y permitir una investigación y un control eficaces y oportunos de todos los casos pendientes relacionados con el trabajo de ejecuciones extrajudiciales y otras violaciones contra dirigentes y miembros sindicales. La Comisión también pide al Gobierno que continúe proporcionando información actualizada sobre los progresos realizados por estos mecanismos para garantizar la recopilación de la información necesaria para llevar a los tribunales los casos pendientes de violencia contra sindicalistas.

Medidas de lucha contra la impunidad.Formación y directrices sobre la conducta de las partes interesadas. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno sobre varios proyectos y actividades de formación en curso, incluido un proyecto para diversos organismos gubernamentales y socios sectoriales sobre la garantía de un trabajo seguro y decente, mediante la mejora de la situación de la libertad sindical en las zonas económicas, que tiene por objeto fortalecer el diálogo social y las leyes, los procesos y las instituciones de las relaciones laborales, así como desarrollar la capacidad de los organismos gubernamentales en materia de normas internacionales del trabajo, incluidos los convenios fundamentales sobre la libertad sindical y la negociación colectiva. El Gobierno informa, además, que las directrices de 2011 y 2012 que rigen la conducta de los organismos interesados en relación con el ejercicio de los derechos y las actividades sindicales se están armonizando en un nuevo conjunto de directrices, que regirán la conducta de las partes interesadas del Gobierno, pero también de los trabajadores y los empleadores del sector privado, y harán hincapié en que todas las solicitudes de asistencia policial o militar durante los conflictos laborales, incluso en las zonas económicas, deben tramitarse a través del DOLE y coordinarse con él. El Gobierno indica que estas directrices se han presentado a los interlocutores sociales, son objeto de deliberaciones en curso y se espera que estén concluidas para finales de 2022. Acogiendo con beneplácito las iniciativas mencionadas, la Comisión alienta al Gobierno a seguir promoviendo actividades de formación integral entre los organismos gubernamentales, con un sólido enfoque en las normas internacionales del trabajo sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, con miras a una mayor sensibilización de los funcionarios estatales interesados en estas cuestiones y mejorar su capacidad para abordar e investigar las presuntas violaciones de los derechos humanos y sindicales, contribuyendo así, en última instancia, a luchar contra la impunidad. La Comisión espera recibir las directrices revisadas sobre la conducta de las partes interesadas en relación con el ejercicio de los derechos sindicales y confía en que constituirán una herramienta útil para prevenir y abordar las violaciones de las libertades civiles en este contexto. Además, tomando nota de la voluntad del Gobierno de recibir asistencia técnica de la OIT sobre una serie de puntos específicos, incluyendo la identificación de las lagunas en el ejercicio de la libertad sindical, la Comisión confía en que la Oficina estará en condiciones de brindar cualquier asistencia técnica pertinente solicitada por el Gobierno sobre estas cuestiones.

Medidas de lucha contra la impunidad.Asuntos legislativos pendientes. La Comisión solicitó previamente al Gobierno que proporcionara información sobre cualquier novedad en relación con los asuntos legislativos pendientes que le había remitido el Comité de Libertad Sindical, en particular: i) la adopción de un proyecto de ley relativo a las desapariciones forzadas e involuntarias, y ii) la revisión previamente anunciada por la Corte Suprema y la Comisión de Derechos Humanos del programa de protección de testigos en el recurso de amparo adoptado en 2007, así como de la aplicación de la Ley contra la tortura núm. 9745 y de la Ley núm. 9851 sobre delitos contra el derecho internacional humanitario, genocidio y otros delitos de lesa humanidad. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, desde que se presentó la Resolución núm. 392 de la Cámara de Representantes, en octubre de 2019 (en la que se pedía justicia para las víctimas y se instaba a la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Representantes a investigar, con ayuda de la legislación, el estado de las desapariciones forzadas en el país), el Congreso no adoptó ninguna otra medida. Asimismo, informa que la Resolución de la Cámara de Representantes núm. 45 (que ordena a las Comisiones de Justicia y de Derechos Humanos que realicen conjuntamente una investigación sobre la aplicación de la Ley contra las desapariciones forzadas o involuntarias de 2012), fue presentada en el Congreso y está pendiente de la primera lectura. La Comisión toma debida nota de lo anterior y alienta al Gobierno a seguir apoyando los esfuerzos legislativos que puedan tener un impacto positivo en el ejercicio de las libertades civiles y los derechos sindicales en el país.

Ley antiterrorista. En su comentario anterior, en vista de las preocupaciones expresadas por la CSI, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar que la Ley Antiterrorista de 2020 no tuviera el efecto de restringir las actividades sindicales legítimas. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la Ley ha sido sometida a examen judicial para determinar si es o no incompatible con la Constitución y de que, en su sentencia de diciembre de 2021, el Tribunal Supremo declaró que la Ley no era, en su conjunto, inconstitucional, pero anuló dos de sus disposiciones. En particular, la Comisión observa, en el texto de la sentencia, que el Tribunal Supremo consideró inconstitucional una parte de la salvedad del artículo 4, que permite una interpretación demasiado vaga de lo que constituye el terrorismo, y el segundo párrafo del artículo 25, que permite al Consejo Antiterrorista nombrado por el Presidente adoptar solicitudes de otras jurisdicciones u organizaciones supranacionales para designar a individuos, grupos de personas, organizaciones o asociaciones como terroristas. El Comité entiende que, tras la decisión del Tribunal Supremo, el terrorismo, tal como se define en el artículo 4, no incluye la defensa, la protesta, la disidencia, la paralización del trabajo, las acciones colectivas o de masas y otros ejercicios similares de los derechos civiles y políticos, y saluda esta evolución. El Gobierno añade que, en abril de 2022, el Tribunal Supremo denegó los recursos para revocar su decisión de mantener la constitucionalidad de la ley en su conjunto, pero aclara que la decisión no impide posteriores impugnaciones sobre otras disposiciones, si surge un caso o controversia real. La Comisión confía en que, en consonancia con la evolución anterior, el Gobierno garantice que la Ley Antiterrorista o su aplicación no tenga el efecto de restringir las actividades sindicales legítimas y las libertades civiles relacionadas.

Cuestiones legislativas

Código del Trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de los numerosos proyectos de enmienda pendientes en el Congreso desde hace muchos años y en diversas formas, con el fin de poner la legislación nacional de conformidad con el Convenio. Tomando nota de la indicación del Gobierno de que no se han introducido recientemente enmiendas en los asuntos pendientes, a pesar de que se habían presentado varias medidas en el Senado y en la Cámara de Representantes a lo largo de los años, la Comisión reitera todos sus comentarios y solicitudes anteriores a este respecto, y confía que se adopten medidas concretas para proseguir la revisión del Código del Trabajo sin más demora, con el fin de poner la legislación nacional de conformidad con el Convenio.

La Comisión reitera asimismo sus comentarios contenidos en la solicitud de 2020 dirigida directamente al Gobierno.