Observación (CEACR) - Adopción: 1989, Publicación: 76ª reunión CIT (1989)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (Ratificación : 1949)

1. La Comisión toma nota de las informaciones que figuran en la memoria del Gobierno y de los comentarios que comunicara el Congreso de Sindicatos Británicos (TUC) por carta fechada el 13 de enero de 1989. La Comisión también toma nota de las informaciones comunicadas por un representante gubernamental ante la Comisión de la Conferencia, en 1988, y de su consiguiente debate, así como de los comentarios del Comité de Libertad Sindical en cuanto al caso núm. 1261, que figuran en el 259.o informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración en noviembre de 1988 (párrafo 14).

2. Despido de trabajadores del Centro General de Comunicaciones de Cheltenhan (GCHQ). La Comisión lamenta observar que 13 empleados del Centro de Comunicaciones de Cheltenhan (GCHQ) han sido despedidos hasta el momento por haberse negado a renunciar a su afiliación al sindicato que habían escogido. La Comisión observa que el Gobierno continúa sosteniendo la opinión de que el Convenio núm. 87 no puede interpretarse en forma aislada sin tener presente los Convenios núms. 98 y 151 y que el artículo 1, párrafo 2 de este último prevalece con respecto a las disposiciones del Convenio núm. 87. La Comisión se ve obligada a recordar una vez más al Gobierno que los órganos de control de la OIT han mantenido siempre la opinión contraria y que el artículo 2 del Convenio núm. 87 garantiza a todos los trabajadores, sin ninguna distinción, incluidos los funcionarios públicos, el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas.

La Comisión observa igualmente que el Gobierno estima que las funciones del personal del GCHQ son en muchos aspectos idénticas a las de miembros del personal de las fuerzas armadas que desempeñan tareas en este campo. En apoyo de su tesis el Gobierno menciona la decisión de la Comisión Europea de Derechos Humanos, adoptada respecto al caso núm. 11603/85 y, de este modo, parece sugerir que el personal civil del GCHQ debería considerarse dentro de la excepción prevista para las "fuerzas armadas" por el artículo 9 del Convenio. A este respecto, la Comisión desea señalar que siempre ha considerado que las fuerzas armadas y la policía son las únicas categorías de trabajadores a las que, como dispone el Convenio, podrían excluirse de las garantías previstas en el Convenio (véase el párrafo 89 del Estudio general de la Comisión de Expertos "Libertad sindical y negociación colectiva"). Pero para tales fines, sólo pueden considerarse comprendidos en el ámbito de la mencionada excepción los trabajadores a quienes las leyes o reglamentos nacionales reconozcan como miembros de las fuerzas armadas o de la policía. Ello no parece ser el caso de los empleados civiles en el GCHQ.

La Comisión lamenta tener que tomar nota de que el Gobierno continúa estimando totalmente inútil proseguir negociaciones con los sindicatos interesados. La Comisión sigue sosteniendo que tales negociaciones constituyen el medio más adecuado para resolver esta cuestión en forma acorde con las exigencias del Convenio. Habida cuenta de lo expresado, la Comisión no puede sino, en primer lugar, instar al Gobierno a que reconsidere su posición sobre la utilidad de nuevas negociaciones y, en segundo lugar, reiterar que los trabajadores del GCHQ tienen derecho a afiliarse a las organizaciones sindicales que estimen convenientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Convenio.

3. Artículo 3 del Convenio

a) Consideraciones generales

La Comisión toma nota de que la ley sobre el empleo de 1988 recibió real sanción el 26 de mayo de 1988. De este modo, constituye el cuarto pilar fundamental de la legislación sobre relaciones profesionales en el Reino Unido desde 1980 (los otros pilares son la ley sobre el empleo de 1980, la ley sobre el empleo de 1982 y la ley sobre los sindicatos de 1984).

Esto muestra claramente que el Gobierno ha emprendido una acción sistemática para restructurar la legislación sobre las relaciones profesionales en el Reino Unido. Las dos primeras medidas se ocuparon principalmente de la regulación de ciertas formas de huelga y otras acciones colectivas (en particular, los piquetes de huelga y las "acciones secundarias"), así como de arreglos en materia de cuestiones de seguridad sindical. Las leyes de 1984 y 1988 se ocuparon particularmente de los reglamentos internos y prácticas de los sindicatos.

La Comisión reconoce plenamente que la reforma de la legislación sobre relaciones profesionales es legítima y necesaria para garantizar que el sistema de relaciones profesionales funcione de manera equitativa y eficaz, y se adapte a las necesidades económicas y sociales. Las modificaciones legislativas no pueden ser objeto de críticas por el simple motivo de que alteren la situación existente. Sin embargo, cuando se altera desventajosamente la posición de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, corresponde a la Comisión examinar atentamente los cambios operados para determinar si son compatibles o no con las garantías previstas en el Convenio.

Dada la naturaleza y el alcance de los cambios que se han producido en la legislación en los últimos años, la Comisión considera conveniente examinar el efecto global de las leyes de 1980, 1982, 1984 y 1988 y establecer si están en conformidad con las exigencias del Convenio, y de manera más particular, con su artículo 3.

Al llevar a cabo este examen, la Comisión ha tomado nota de la queja presentada ante el Comité de Libertad Sindical por el Congreso de Sindicatos Británicos (apoyada por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres), la Unión Nacional de Trabajadores Mineros y la Organización Internacional de Trabajadores Mineros. Esta queja (caso núm. 1439) fue formulada en comunicación de 22 de febrero, 14 de septiembre, 2 de noviembre y 20 de diciembre de 1988. La Comisión ha tomado nota asimismo de la respuesta del Gobierno a los alegatos de los querellantes por comunicaciones de 23 de marzo de 1988 y 16 de enero de 1989. La Comisión toma nota igualmente de que el Comité de Libertad Sindical en su reunión de febrero-marzo de 1989 decidió aplazar su examen del caso núm. 1439 en espera de que esta Comisión examinara la legislación en cuestión (véase 262.o informe del Comité de Libertad Sindical, párrafo 9).

b) Impacto global de la legislación

La Comisión considera que no hay incompatibilidad entre el artículo 3 del Convenio y ciertas disposiciones legislativas que fueron objetadas por los querellantes en el caso núm. 1439: i) la elección de dirigentes sindicales; ii) la destitución de administradores sindicales; iii) el derecho de los miembros de un sindicato de tener acceso a los libros de contabilidad sindicales; iv) los gastos con fines políticos de los sindicatos; v) la exclusión o expulsión de los sindicatos cuando se halle en vigor un acuerdo de afiliación sindical; vi) la posibilidad de recurrir directamente a los tribunales reconocida a los afiliados que tengan cargos contra su sindicato; vii) las votaciones con respecto a las huelgas y otras medidas colectivas; viii) la definición actual del papel del comisionado para los derechos de los miembros de sindicatos.

La Comisión considera sin embargo que otros aspectos de la legislación no están en conformidad con las exigencias del Convenio. estos aspectos se refieren al concepto de "disciplina injustificada" enunciado en el artículo 3 de la ley de 1988; al artículo 8 de la ley de 1988, relativo a la indemnización de los miembros dirigentes de los sindicatos; a la erosión de la protección legislativa contra la responsabilidad civil por acciones colectivas; y a los despidos relacionados con huelgas u otras acciones colectivas.

La Comisión expresa también su preocupación ante ciertas disposiciones que a su juicio no son incompatibles con las exigencias del Convenio - en particular, las relativas al Comisionado para los derechos de los miembros de los sindicatos -, pero que podrían aplicarse de una manera contraria a la letra y al espíritu del Convenio. Por consiguiente, la Comisión ruega al Gobierno que en sus memorias futuras facilite informaciones sobre la aplicación de estas disposiciones en la práctica.

c) La "disciplina injustificada" y el artículo 3 de la ley de 1988

La Comisión toma nota de que el artículo 3, párrafo 1, de la ley de 1988 dispone que todos los miembros o ex miembros de un sindicato tienen el derecho de no someterse a medidas de disciplina injustificadas por parte del sindicato. En este caso "disciplina" puede incluir no sólo la expulsión, de un sindicato o de una rama o sección del mismo, sino también la imposición de una multa, la privación o denegación de ciertos beneficios, servicios o facilidades que naturalmente le corresponderían en virtud de su afiliación sindical o sufrir cualquier otro "perjuicio" (artículo 3, párrafo 5).

Los motivos por los que puede ser considerada como "injustificada" una medida disciplinaria se establecen en el párrafo 3 del artículo 3. Principalmente se relacionan con medidas impuestas en razón de: negativa a participar en acciones sindicales; alentar o ayudar a otra persona a negarse a participar en dichas acciones y quejarse de que un sindicato o un dirigente del mismo haya actuado o se proponga actuar en forma ilegal.

La Comisión recuerda que uno de los derechos básicos que garantiza el artículo 3 del Convenio es el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos sin ninguna intervención de las autoridades públicas que tienda a limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal. Resulta claro que las disposiciones que privan a los sindicatos de su legítima facultad de hacer cumplir sus reglamentos democráticamente adoptados no estarían, prima facie, en conformidad con este derecho. El artículo 3 de la ley de 1988 tiene claramente este resultado y por tal motivo no está en conformidad con las disposiciones del artículo 3 del Convenio.

No obstante la Comisión considera que el derecho de las organizaciones de redactar sus propios estatutos y reglamentos administrativos está condicionado al respeto de los derechos humanos fundamentales y del derecho nacional (no debe olvidarse que el artículo 8, párrafo 2, del Convenio, estipula que la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas en el Convenio). Esto significa que no sería incompatible con las exigencias del Convenio exigir que los reglamentos sindicales no discriminen a sus miembros actuales o potenciales por motivos de raza o de sexo. El mismo principio se aplica a las disposiciones que, como las del apartado c), párrafo 3, del artículo 3, de la ley de 1988, establecen que los sindicatos no pueden imponer medidas disciplinarias a los afiliados que, de buena fe, afirmen que sus sindicatos han violado sus propios reglamentos o el derecho nacional. No obstante la Comisión estima también que el carácter y la amplitud de las intervenciones legislativas en la autonomía sindical deben limitarse a lo absolutamente necesario para alcanzar los objetivos mencionados, pues de otro modo los derechos que garantiza el artículo 3 carecerían de toda eficacia en la práctica. De lo antedicho se deduce que para respetar adecuadamente las garantías previstas en el artículo 3 es necesario que, al redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, los afiliados de un sindicato puedan determinar si será o no posible ejercer medidas disciplinarias contra los afiliados que se nieguen a participar en huelgas u otras acciones sindicales legales o que inciten a otros afiliados a no participar en tales acciones. El artículo 3 de la ley debería modificarse de manera que tenga en cuenta estas consideraciones.

d) Indemnización de miembros y funcionarios sindicales

La Comisión toma nota de que el artículo 8 de la ley de 1988 considera ilegal que los bienes de cualquier sindicato se afecten a indemnizar a cualquier persona a quien se imponga una sanción por delito, falta o desacato a los tribunales. Esta prohibición se aplica incluso cuando una disposición expresa de los reglamentos lo permita y cuando la falta, contravención o desacato se haya cometido bajo órdenes expresas del propio sindicato.

La Comisión ha estimado siempre que las disposiciones legislativas encaminadas a garantizar una correcta administración y una gestión sana y eficaz de los bienes sindicales no son incompatibles con el Convenio (véase Estudio general citado, párrafos 182 y 183). Sin embargo, tales disposiciones no deberían ser de tal índole que priven a los sindicatos del derecho de redactar sus propios estatutos y reglamentos y de organizar su administración y actividades sin intervención de las autoridades públicas, quienes tampoco deberían negar a los sindicatos el derecho de utilizar sus fondos como deseen siempre que se trate de fines sindicales normales y legítimos. El artículo 8 de la ley de 1988 parece negar ambas cosas y, por tal motivo, no es compatible con las garantías previstas en el artículo 3 del Convenio y debería derogarse.

e) "Inmunidades" con respecto a la responsabilidad civil por huelgas y otras acciones colectivas

La Comisión ha considerado siempre que el derecho de huelga es uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y proteger los intereses económicos y sociales garantizados por los artículos 3, 8 y 10 del Convenio (Estudio general citado, párrafo 200). También ha estimado siempre que las restricciones impuestas en relación con los objetivos de la huelga y sus métodos deberían ser suficientemente razonables para que en la práctica no redunden en una prohibición total o una limitación excesiva del derecho de huelga (véase Estudio general citado, párrafo 226 y también párrafos 218 a 220).

La Comisión toma nota de que el common law tiene como resultado el que se consideren virtualmente ilegales desde el punto de vista del derecho civil todo tipo de huelgas u otras acciones colectivas. Esto significa que los empleadores u otras personas que sufran pérdidas como consecuencia de acciones colectivas de los trabajadores y los sindicatos tienen el derecho de reclamar compensación por los daños sufridos y, más importante desde el punto de vista práctico, los tribunales están facultados para intimar, tanto por sentencia interlocutoria como por intimación de carácter permanente, la abstención de toda acción ilegal. A juicio de la Comisión un acceso irrestricto a tales medios negaría a los trabajadores el derecho a realizar huelgas u otras acciones colectivas para proteger y promover sus intereses económicos y sociales.

Es sumamente importante por consiguiente que los trabajadores y los sindicatos gocen de ciertas medidas protectoras contra su sujeción a la responsabilidad civil. Desde 1906 la legislación ha reconocido este imperativo bajo la forma de "inmunidades" o, más adecuadamente, "protecciones" establecidas con respecto a posibles daños o perjuicios indemnizables que cometan los sindicatos y sus afiliados y dirigentes. La versión actual de estas "inmunidades" se encuentra en la ley de 1974 sobre sindicatos y relaciones de trabajo.

El alcance de estas protecciones ha disminuido en ciertos aspectos desde 1980. Por ejemplo, la Comisión observa de que el artículo 15 de la ley de 1974, en su tenor enmendado, limita el derecho a formar piquetes en el lugar donde realice sus tareas un trabajador o, si se trata de un dirigente sindical, en el lugar de trabajo donde existía un cierto grado de afiliación, mientras que el artículo 17 de la ley de 1980 suprime la protección de las "acciones indirectas", es decir las acciones de protesta contra un empleador que no es parte directa en un conflicto de trabajo dado. Además, la definición de "conflicto de trabajo" que da el artículo 29 de la ley de 1974 ha sido restringida y sólo abarca ahora los conflictos entre los trabajadores y su propio empleador y no los conflictos entre "empleadores y trabajadores" o "entre trabajadores" como se preveía en el anterior texto legal.

En su conjunto todos estos cambios parecen virtualmente imposibilitar que los trabajadores y sus sindicatos emprendan legalmente cualquier forma de actividad de boicot, o de "solidaridad", contra quienes no son partes directas en un conflicto dado. La Comisión no ha expresado nunca una opinión concluyente con respecto al boicot en cuanto ejercicio del derecho de huelga. Sin embargo, la Comisión estima que cuando un boicot tiene relación directa con los intereses sociales y económicos de los trabajadores, se trate de los implicados en el conflicto original o de los implicados en las actividades de protesta indirectas, y siempre que una y otra acción no sean en sí mismas ilegales, debe considerarse el boicot como una modalidad legítima del ejercicio del derecho de huelga. Esto coincide claramente con el criterio adoptado por la Comisión en relación con las "huelgas de solidaridad":

"El recurso a este tipo de movimiento (es decir las huelgas de solidaridad) se hace cada vez más frecuente en razón de la estructura o de la concentración de empresas o de la localización de los centros de trabajo de las mismas en distintas regiones del mundo. A este respecto, la Comisión estima que una prohibición general de las huelgas de solidaridad podría ser abusiva y que los trabajadores deberían poder recurrir a tales acciones a condición de que sea legal la huelga inicial que apoyen." (Estudio general citado, párrafo 217.)

Otras modificaciones de la definición de conflicto de trabajo, que figuraban en la ley de 1974, parecen también imponer limitaciones excesivas al ejercicio del derecho de huelga: i) la definición actual exige que el motivo principal del conflicto se relacione "total o principalmente" con uno o más de los asuntos establecidos en la definición, mientras que antiguamente bastaba con que existiera una "relación" entre el conflicto y los motivos especificados. Esta modificación parece negar la protección de los conflictos en los cuales los motivos de los sindicatos y sus afiliados son "mixtos" por ejemplo, cuando persiguen objetivos que sean a la vez "de trabajo" y "políticos o sociales". La Comisión estima que resulta a menudo muy difícil para los sindicatos determinar de antemano si una determinada conducta sindical será o no considerada como vinculada a los motivos a los que se reconoce protección; ii) al referirse la definición actual sólo a los conflictos entre trabajadores y "sus" empleadores, los sindicatos se verían en la imposibilidad de tomar una acción práctica eficaz toda vez que el empleador "real", con el cual han entrado en conflicto, pueda protegerse tras una o más empresas subsidiarias que aparecen desde un punto de vista técnico como "empleador" de los trabajadores interesados, pero que carecen de la capacidad de adoptar decisiones para resolver satisfactoriamente el conflicto; iii) actualmente los conflictos relacionados con asuntos exteriores al Reino Unido sólo se verán protegidos cuando se considere que las personas que participen en ellos, en el Reino Unido, persigan o prevean un conflicto de trabajo relacionado con asuntos que aunque tengan lugar en el exterior del Reino Unido sean susceptibles de afectarles, en función del resultado del conflicto, con respecto a uno o más de los objetivos protegidos. Esto significa que no se protegerán las acciones sindicales encaminadas a proteger o mejorar los términos y las condiciones de empleo de trabajadores en el exterior del Reino Unido, ni las de manifestar desaprobación por políticas sociales o raciales de un gobierno con el cual el Reino Unido mantiene relaciones comerciales o económicas. La Comisión ha considerado siempre que las huelgas exclusivamente políticas no están dentro del ámbito de los principios de la libertad sindical; sin embargo, también ha estimado que los sindicatos deben tener la posibilidad de recurrir a huelgas de protesta, en particular para ejercer una crítica contra la política económica y social del Gobierno (véase Estudio general citado, párrafo 216). La nueva definición de "conflicto de trabajo" parece negar a los trabajadores dicho derecho.

La Comisión estima que el efecto global de las modificaciones legislativas en esta materia que se han producido desde 1980, privan de protección a las huelgas y a otras formas de acción sindical en situaciones en que dichas medidas deberían ser admitidas como medio de que los trabajadores y sus sindicatos puedan proteger y promover adecuadamente sus intereses económicos y sociales y ejercer el derecho de organizar sus actividades (Estudio general citado, párrafos 200 y 226). En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno se sirva introducir enmiendas que permitan a los trabajadores realizar acciones colectivas contra el "verdadero" empleador y acuerden una protección adecuada al derecho de ejercer acciones colectivas legítimas como las huelgas de protesta y las de solidaridad, garantizadas por los artículos 3, 8 y 10 del Convenio.

f) Despidos en relación con acciones laborales

La Comisión estima que no se ajusta al derecho de huelga garantizado en los artículos 3, 8 y 10 del Convenio, permitir a un empleador que se niegue a reintegrar a una parte o a la totalidad de los empleados al final de una huelga, cierre patronal o cualquier otra acción colectiva sin que los interesados tengan el derecho de oponerse a dichos despidos recurriendo ante un tribunal o corte independiente. El Comité de Libertad Sindical ha adoptado un enfoque similar al respecto (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985; párrafos 442, 444, 445, 555 y 572).

En este sentido, la Comisión observa que en el common law las huelgas y la mayor parte de las acciones colectivas constituyen una ruptura de los contratos individuales de trabajo. La consecuencia de ello es que el empleador puede legítimamente considerar que la relación de empleo ha concluido sin más. Esto no se produce frecuentemente en la práctica, pero puede suceder y la Comisión es consciente de que ha habido un cierto número de situaciones en los últimos años en las que ha utilizado el hecho de que los empleados estén en huelga como excusa para prescindir de los servicios de todo el personal y contratar a otros trabajadores.

La Comisión observa también que el cierre patronal podría dar lugar a la ruptura de los contratos de los trabajadores concernidos. Sin embargo, el sistema del common law no da a los trabajadores interesados los medios para que puedan reicorporarse a sus puestos de trabajo, haya sido o no arbitraria o injustificada la conducta del empleador. Asimismo, sólo en circunstancias muy excepcionales tales trabajadores habrían podido obtener, en el common law, indemnizaciones que fueran más allá de lo puramente simbólico.

Queda, pues, claro que el common law no garantiza a los trabajadores despedidos por motivos relacionados con huelgas, cierres patronales u otras formas de acción colectiva, el derecho a recurrir contra tales despidos ante los tribunales o ante una autoridad independiente de las partes. Lo mismo puede decirse de la disposición legislativa relativa a los despidos injustificados, que sólo se hayan sujetos a una medida protectora limitada a los casos de "despidos discriminatorios" en el sentido del artículo 62 de la ley sobre la protección del empleo (consolidada) de 1978, en su forma modificada por el artículo 9 de la ley de 1982. La Comisión considera que esta última disposición no concede una protección adecuada para los fines del Convenio: 1) porque sigue permitiendo que un empleador despida a todo el personal, incluso si el empleador mismo ha tomado la iniciativa del cierre patronal o ha provocado la huelga como consecuencia de un comportamiento injustificado; y 2) porque el empleador puede proceder a nuevas contrataciones con arreglo a criterios discriminatorios en la medida en que haya transcurrido un período de tres meses entre el despido de los trabajadores perjudicados y la nueva contratación. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que se sirva introducir una protección por vía legislativa contra los despidos y otras formas de trato discriminatorio como la retrogradación o el retiro de derechos adquiridos, por motivos vinculados a la realización de huelgas u otras acciones colectivas, a fin de dar aplicación a los principios señalados.

g) Complejidad de la legislación

Finalmente, la Comisión se ve obligada a expresar su preocupación ante el volumen y complejidad de las modificaciones legislativas introducidas desde 1980. Ello lleva a la Comisión a la conclusión de que sería conveniente considerar nuevamente la forma y el contenido de la legislación. Cuatro consideraciones inciden en este punto de vista:

i) Si bien es verdad que la mayoría de las medidas legislativas consideradas no son incompatibles con las exigencias del Convenio, el efecto global de la acumulación de modificaciones legislativas, que en sí mismas son compatibles con los principios de la libertad sindical, puede sin embargo en razón de su complejidad y amplitud constituir una injerencia en los derechos garantizados por el Convenio.

ii) Sucesivas reformas parciales, a menudo introducidas para alcanzar objetivos muy limitados, han producido un efecto de incertidumbre en algunos temas tratados por la legislación. Ello puede a su vez conducir a incumplimientos involuntarios del Convenio y puede inhibir legítimas acciones colectivas.

iii) La flexibilidad propia del sistema del common law acentúa aún más estas dificultades, dado que el alcance exacto de la legislación y el impacto de las disposiciones legales puede no ser suficientemente claro hasta que haya sido determinado por los tribunales.

iv) Uno de los principales objetivos de numerosas modificaciones recientes ha sido prevenir que los sindicatos abusen de su poder. También han perseguido conceder una mayor claridad en la protección de los "derechos" de los trabajadores individuales. La legislación parece mostrar una menor preocupación por los "derechos" de los sindicatos. La Comisión considera que sería conveniente una declaración más positiva de estos derechos.

La Comisión confía en que el Gobierno considerará de manera positiva estos puntos y le pide que indique en su próxima memoria si ha tomado o cuenta tomar medidas para codificar, clarificar y simplificar la legislación en materia de relaciones profesionales.