Observación (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) - China (Ratificación : 1999)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. Asimismo, toma nota de la comunicación de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), de fecha 31 de agosto de 2006. Pide al Gobierno que proporcione más información sobre los puntos siguientes.

Artículo 2, párrafo 3, del Convenio. 1. Escolaridad obligatoria. En sus anteriores comentarios, la Comisión expresó su preocupación por el gran número de niños que, en la práctica, no asisten a la escuela o la abandonan antes de la edad de finalización de la escolaridad obligatoria. Pidió al Gobierno que indicase las medidas tomadas o previstas para incrementar la escolarización y reducir las tasas de abandono escolar, a fin de evitar que los niños trabajen.

La Comisión toma nota de la alegación de la CIOSL de que muchos niños chinos tienen pocas oportunidades educativas, especialmente en las zonas rurales y para las mujeres y las minorías, y que en muchos casos estas oportunidades continúan reduciéndose, lo que hace aumentar las razones para que los niños trabajen. Las estadísticas de la Red China de Educación e Investigación revelan que el número de escuelas primarias ha descendido y que la matriculación tanto en escuelas primarias como secundarias también ha descendido. Cabe señalar que lo más grave es que la ley no garantiza la financiación de la educación obligatoria, forzando o permitiendo de esta forma a muchas escuelas, especialmente a las situadas en las zonas rurales más pobres, a hacer pagar a sus alumnos gastos de escolaridad o gastos diversos que adoptan el nombre de donaciones voluntarias. La CIOSL también indica que la comarca de You, de la que provienen muchos niños que venden flores («flower children»), tiene una tasa de abandono escolar del 40 por ciento entre los niños de más de 10 años. Se encontró que el incremento de los gastos escolares es el motivo fundamental del aumento de los abandonos escolares y del correspondiente aumento de los niños que trabajan. Entre las niñas las tasas de abandono escolar son más elevadas.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno respecto a que en la segunda mitad de 2005, el Consejo de Estado decidió profundizar las reformas de los mecanismos para la obtención de fondos para la educación obligatoria en las zonas rurales. En particular, entre 2006 y 2010 diversos estamentos gubernamentales concederán 218 mil millones más de yuan como fondos fiscales para la educación obligatoria en las zonas rurales. Además, existe un proyecto en curso de construir internados en las zonas rurales, que permitirá la construcción de más de 7.700 internados en las zonas occidentales de China y garantizar el acceso a la educación a los niños que vivan en las zonas montañosas, fronterizas y en las áreas en donde viven los grupos étnicos minoritarios. Según el Gobierno, el Estado invierte enormes cantidades de fondos, practicando la política de «dos exenciones y un subsidio» (exención de gastos de escolaridad y de gastos diversos, exención de pagar los libros de texto, y concesión de subsidios de alojamiento y subsistencia) a favor de niños en edad escolar que estén en la fase de educación obligatoria y cuyas familias tengan dificultades financieras. Esta política garantiza de forma eficaz que los niños en edad escolar reciben la educación obligatoria de nueve años. En 2005, todos los estudiantes en la fase de educación obligatoria de las familias pobres de las 592 comarcas principales elegidas para el proyecto estatal de «reducción de la pobreza para alcanzar el desarrollo» no tuvieron que pagar los gastos diversos, y 3.950.000 estudiantes de familias pobres obtuvieron subsidios de alojamiento y subsistencia. En 2006, todos los alumnos que se encuentran en la etapa de educación obligatoria de las zonas rurales del oeste del país no tuvieron que pagar los gastos de escolaridad y los gastos diversos (48.800.000 alumnos se beneficiaron de la exención). Por último, en 2007, todos los 148 millones de alumnos que viven en las zonas rurales de China no tendrán que pagar los gastos de escolaridad y de educación obligatoria. La Comisión toma nota de la información del Gobierno respecto a que a finales de 2005, la tasa de cobertura de la población en áreas en las que la educación obligatoria de nueve años se está generalizando se elevó, pasando de un 85 por ciento a un 95 por ciento. La asistencia de los niños en edad escolar a las escuelas primarias alcanzó el 99,15 por ciento; y la asistencia a las escuelas intermedias en donde se cursan los tres últimos años de los nueve años de escolaridad obligatoria fue de un 95 por ciento. Las tasas de abandono escolar en las escuelas primarias e intermedias se mantuvieron por debajo del 0,45 por ciento y 2,62 por ciento respectivamente.

La Comisión opina que la educación obligatoria es uno de los medios más eficaces para combatir el trabajo infantil y acoge con beneplácito las importantes medidas tomadas por el Gobierno a este fin. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el impacto de las medidas antes mencionadas, en particular el hecho de que los niños de las zonas rurales no tengan que pagar gastos de escolaridad y gastos diversos, sobre el aumento de la asistencia a la escuela y la reducción de las tasas de abandono escolar entre los niños que viven en esas zonas. Además, pide al Gobierno que continúe proporcionando información estadística sobre la asistencia a la escuela y las tasas de abandono escolar, en particular en las escuelas rurales.

2. Educación para los niños migrantes. La Comisión toma nota de las alegaciones de la CIOSL de que, según el sistema hukou, o registro de los hogares, los gobiernos locales sólo conceden recursos, por ejemplo para educación, a los residentes permanentes. En otras palabras, los hijos de los trabajadores migrantes, que se instalan con sus padres en una ciudad donde no tienen el derecho a registrarse como residentes permanentes, aunque hayan nacido en esa ciudad, no tienen derecho a la escolarización proporcionada por los gobiernos locales. Se estima que unos 20 millones de niños de las zonas rurales viven con sus padres en ciudades y que el 9,3 por ciento de estos niños oficialmente no van a la escuela aunque tengan la edad de escolarización obligatoria, lo que implica que al menos 2 millones de niños migrantes de edades comprendidas entre los 6 y los 14 años no reciben educación. En 1998, el Comité Estatal de Educación del Ministerio de Seguridad Pública abordó la cuestión promulgando los «métodos temporales para la educación de niños y adolescentes migrantes», que permite a los niños migrantes registrarse en las escuelas locales pagando matrículas temporales. Sin embargo, este método está demostrando ser poco realista ya que la mayoría de los trabajadores migrantes como máximo cobran el salario mínimo. Este es el motivo por el que, desde la mitad de los años noventa, los migrantes han empezado a organizarse y a manejar sus propias escuelas. Sin embargo, no existe garantía de la calidad de la enseñanza en esas escuelas que algunas veces sólo tienen una clase en la que niños de 7 a 14 años de edad comparten la misma sala y aprenden lo mismo. Además, estas escuelas en general no son institutos de educación legales y no pueden emitir certificados o títulos de niveles más altos de educación. La CIOSL señala que sólo unas pocas ciudades, como Xiamen, han otorgado estatus legal a las escuelas de migrantes. Asimismo, indica que el informe del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educación condena la situación educativa en China, afirmando que las autoridades centrales no proporcionan educación a los niños de los trabajadores migrantes, y señalando que existen gastos escolares arbitrarios que muchas familias no pueden pagar y que el presupuesto no financia suficientemente la educación. La CIOSL concluye diciendo que, actualmente, la forma directa de abordar el problema es el proyecto de enmienda de la Ley de Educación Obligatoria que está siendo actualmente revisada por los legisladores chinos. Se ha debatido una disposición especial que añadirá que los niños de los trabajadores migrantes tienen derecho a recibir educación en los lugares en los que sus padres y tutores legales trabajen y vivan y pide a los gobiernos locales que garanticen que los niños de los trabajadores migrantes disfrutan de condiciones de igualdad de acceso a la educación obligatoria.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en la que señala que garantiza el derecho a la educación obligatoria a los niños de los trabajadores rurales y que está haciendo esfuerzos para apoyar las escuelas provisionales privadas para niños de trabajadores rurales integrándolos en el sistema local de educación y en la planificación local del desarrollo educativo e incluyéndolos en el sistema general de supervisión escolar. Asimismo, toma nota de la declaración del Gobierno de que intenta gradualmente normalizar estas escuelas en lugar de cerrarlas, dejando sin escolarización a los niños de los trabajadores rurales. La Comisión expresa su preocupación por la situación de los hijos de los trabajadores migrantes que no reciben la educación obligatoria e insta al Gobierno a tomar todas las medidas necesarias para garantizar que los hijos de los trabajadores migrantes reciben la educación obligatoria, y que se conceden los fondos adecuados a este fin. Asimismo, pide al Gobierno que proporcione información sobre todos los cambios que se produzcan respecto a la adopción de la enmienda a la Ley de Educación Obligatoria que dispone la igualdad de condiciones para los hijos de los trabajadores migrantes en la obtención de la educación obligatoria.

Artículo 3, párrafo 1. Trabajo peligroso. En sus anteriores comentarios, la Comisión tomó nota de la situación de los alumnos que realizan trabajos manuales en las escuelas. En particular, estos niños tienen que trabajar en la producción de fuegos artificiales para compensar la falta de fondos para financiar su educación. La Comisión expresó su preocupación por la situación de los niños que realizan trabajos peligrosos en las escuelas. La Comisión toma nota de las alegaciones de la CIOSL respecto a que la industria de los fuegos artificiales tiene una larga tradición en China, y que emplea a decenas de miles de personas, muchas de ellas provenientes de las provincias más pobres. La producción generalmente se realiza en pequeñas fábricas o en talleres de pueblos. Hace mucho tiempo que se emplea a niños en la producción de fuegos artificiales porque tienen dedos pequeños y hábiles y debido a la forma de producción informal. La producción de fuegos artificiales es una ocupación muy peligrosa debido tanto a la naturaleza del trabajo, utilización de explosivos, como a las condiciones de producción, edificios inseguros, agrupaciones de talleres y pocas medidas de seguridad contra los incendios. La CIOSL añade que, en un estudio realizado por la administración estatal de supervisión de la calidad, inspección y cuarentena, en el que se inspeccionaron 120 talleres de fabricación de fuegos artificiales en siete provincias, se encontró que el 36,7 por ciento son inseguros y crean un alto riesgo de explosiones prematuras. El último incidente que relaciona el trabajo infantil y la producción de fuegos artificiales tuvo lugar el 10 de julio de 2006, cuando una explosión en un taller ilegal de fuegos artificiales ocasionó la muerte de siete trabajadores y heridas a otros tres, incluida una niña de 14 años. Antes de esto, el 19 de octubre de 2003, después de una explosión ocurrida en una fábrica de fuegos artificiales en el pueblo de Dapingling de la provincia de Hunan, un niño trabajador de 14 años de edad murió y 11 trabajadores más, de los cuales nueve tenían menos de 15 años, sufrieron heridas graves. La CIOSL señala que el Gobierno ha prometido cerrar paulatinamente estos pequeños talleres de fuegos artificiales, pero que su permanencia sigue estando clara.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno que, el 30 de junio de 2006, diversos ministerios, incluido el Ministerio de Educación, promulgaron el «Reglamento sobre la gestión de la seguridad en las escuelas intermedias, primarias y las guarderías» (MEO23), que entró en vigor el 1.º de septiembre de 2006. El artículo 33 del reglamento estipula que las escuelas no pueden organizar a los alumnos para tomar parte en: actividades tales como operaciones de emergencia que puedan ser obligación de profesionales o adultos; actividades peligrosas como la fabricación de fuegos artificiales o productos químicos tóxicos; y actividades comerciales. El artículo 34 prevé que las escuelas no tienen derecho a alquilar sus instalaciones o contratar a otras personas para la fabricación y comercialización de sustancias inflamables, explosivas, tóxicas, dañinas u otras sustancias peligrosas. El artículo 62 indica que las escuelas que no cumplan con sus deberes y no corrijan su infracción dentro de un límite determinado de tiempo, podrán ser objeto de sanciones administrativas. Además, se procesará a los que cometan actos que constituyan un delito.

Tomando nota de esta información, la Comisión expresa su profunda preocupación por la situación de los niños de menos de 18 años que, en la práctica, continúan estando empleados en trabajos que les exponen a lesiones e incluso a veces a la muerte. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a garantizar que la prohibición de realizar actividades peligrosas contenida en el Reglamento MEO23, de 1.º de septiembre de 2006, sea cumplida estrictamente para proteger a los niños de menos de 18 años a fin de que no participen en trabajos peligrosos dentro de las escuelas. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el número de multas de las que informan las inspecciones de seguridad por violación de la prohibición de trabajo peligroso que contiene el reglamento (MEO23) de 1.º de septiembre de 2006, y sobre la aplicación de las sanciones en la práctica.

Partes III y V del formulario de memoria. Aplicación del Convenio en la práctica. En relación con sus anteriores comentarios, la Comisión toma nota de las alegaciones de la CIOSL respecto a que la gran mayoría de las fábricas y empresas chinas no emplean a niños. Sin embargo, el hecho de que últimamente se dé mucha importancia a la producción competitiva junto con un mercado de trabajo poco regulado y el aumento de la corrupción ha llevado a que algunos empleadores recurran al trabajo infantil como solución para reducir los costos de producción. Sigue siendo difícil evaluar la extensión del trabajo infantil, debido a la inexistencia de informes oficiales sobre los casos y la falta de transparencia de las estadísticas. Esto es en parte debido a que la mayor parte del trabajo infantil se realiza en pequeñas fábricas privadas que son difíciles de controlar. Sin embargo, la falta de informes también obedece a la falta de control general. De hecho, las oportunidades de descubrir lo que ocurre son reducidas, debido a la falta de inspectores del trabajo y a la amplia connivencia entre las empresas privadas y los funcionarios locales. La CIOSL indica que, según algunos informes, los niños que trabajan pueden ascender a un 20 por ciento de la mano de obra en ciertas industrias. El trabajo infantil se encuentra predominantemente en fábricas locales y municipales, y ejemplos de sectores que emplean a niños son: la industria de los fuegos artificiales; las fábricas de vidrio y los hornos de ladrillos; la industria juguetera; la industria textil; la industria de la construcción; la industria del calzado; la industria alimentaria y los trabajos sanitarios ligeros. Asimismo, se han encontrado niños que trabajan a destajo a domicilio y vendiendo flores en las calles. Geográficamente, el trabajo infantil se localiza en las zonas costeras y en las provincias más ricas del sur con una gran proporción de industria privada y de migrantes, tales como las zonas francas de exportación. La CIOSL señala que la información y datos estadísticos no revelados sobre el manejo de casos de trabajo infantil en toda la nación son considerados altamente secretos, y que no existen datos nacionales oficiales publicados sobre la extensión del trabajo infantil y el número de casos procesados. Asimismo, la CIOSL indica que las multas impuestas a las empresas que emplean a niños siguen siendo muy bajas en la práctica. Concluye diciendo que las estadísticas sobre el trabajo infantil deben ponerse a disposición de una forma transparente y desglosarse por sexo a fin de que se pueda abordar de forma eficaz el empleo de las niñas.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno respecto a que los departamentos administrativos de seguridad en el trabajo, a diversos niveles, realizan un control del cumplimiento de acuerdo con las leyes estatales. En 2005, en base a la amplia promoción de las «disposiciones sobre la inspección de la seguridad en el trabajo», diversas localidades reforzaron el trabajo de la inspección y la observancia de la seguridad en el trabajo de una forma general. Además, durante el último tercio del año, los esfuerzos se centraron en combatir el uso ilegal de trabajo infantil y se realizaron exámenes específicos sobre la aplicación del reglamento de prohibición del trabajo infantil de 2002. Se impusieron sanciones administrativas severas por uso ilegal del trabajo infantil y los sospechosos de estar implicados en un delito fueron llevados ante los órganos judiciales para su procesamiento. Según el Gobierno, estas medidas básicamente mantienen las prácticas ilegales de utilización del trabajo infantil dentro de unos límites y se salvaguardan los derechos legales y las prestaciones de los niños. La Comisión toma nota del comentario de la Federación de Sindicatos de China incluido en la memoria del Gobierno, según el cual en los últimos años se ha producido un cierto uso ilegal del trabajo infantil en algunas empresas no públicas y por parte de empresarios autónomos que quieren reducir los costos y aumentar los beneficios. La mayor parte de las empresas que utilizan ilegalmente trabajo infantil son talleres familiares, muchos de los cuales son empresas no registradas, que utilizan su propia casa o alquilan un almacén como lugar de trabajo con poco equipo y malas condiciones de vida, y una gran intensidad y muchas horas de trabajo. Muchas de estas empresas encierran a los niños trabajadores, que generalmente no pueden salir ni establecer contacto con los miembros de su familia.

Tomando nota de la información del Gobierno, la Comisión expresa su preocupación por la falta de control del trabajo infantil y las reducidas multas que se imponen a las personas que infringen el reglamento que prohíbe el trabajo infantil. Asimismo, expresa su preocupación por la falta de datos estadísticos precisos sobre la extensión del trabajo infantil. La Comisión insta firmemente al Gobierno a que redoble sus esfuerzos para mejorar la situación inclusive ampliando el número de inspecciones y realizando inspecciones más eficaces con el objetivo de reducir el número de niños que trabajan. Pide al Gobierno que proporcione, en su próximo comentario, datos estadísticos, junto con documentación suplementaria, sobre el empleo de los niños y adolescentes y resúmenes de los informes de los servicios de inspección. Asimismo, pide al Gobierno que proporcione información sobre el número y la naturaleza de las multas de las que se ha informado y las condenas impuestas.

Asimismo, la Comisión dirige una solicitud directa al Gobierno sobre otros puntos.