Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Alemania (Ratificación : 1955)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno para el período que finalizó el 31 de mayo de 2006, así como de la información en respuesta a sus comentarios anteriores y en particular a los relativos a la observación formulada por la Confederación de los Funcionarios, Empleados y Trabajadores Técnicos (BTB) en 2004 en relación con la disminución del control de las cuestiones de seguridad y salud en el trabajo, que sería resultado de la reforma de las estructuras encargadas de la inspección del trabajo en el Land de Baden-Württemberg. La Comisión toma nota de una nueva observación de esta organización de 23 de octubre de 2006, en la que detalla los puntos antes expuestos, que la OIT transmitió al Gobierno el 28 de febrero de 2007.

Reestructuración del sistema de inspección del trabajo. En sus comentarios anteriores la Comisión había tomado nota del punto de vista del Gobierno según el cual las modificaciones legislativas que afectan al sistema de inspección del trabajo en el Land de Baden-Württemberg, que consisten en la repartición de las responsabilidades entre autoridades de diferentes niveles, no ponen en cuestión la garantía de la vigilancia y del control del sistema de la inspección del trabajo prevista por la ley, ya que el Ministerio de Asuntos Interiores del Land asume las funciones de autoridad central en la materia.

La Comisión había estimado que, aunque la integración del sistema de inspección del trabajo en las estructuras administrativas comunes del Land, en principio no va en contra del Convenio, convenía sin embargo, que el Gobierno transmitiese información en respuesta a la preocupación de la organización en lo que respecta a la distribución desequilibrada del personal del antiguo sistema de inspección del trabajo en detrimento de ciertos distritos subregionales, que puede dificultar la aplicación del artículo 16 del Convenio.

En la memoria recibida en la OIT en 2006, el Gobierno indica que la nueva Ley de Reforma Administrativa entró en vigor el 1.º de enero de 2005 y que la inspección del trabajo en el sentido del Convenio se ha reagrupado en el Land de Baden-Württemberg con el control del medio ambiente. Este enfoque integrado refleja el principio de un interlocutor único en lo que respecta a todos los aspectos de seguridad y salud en el trabajo y de protección del medio ambiente. Desde el punto de vista del Gobierno, esta reorganización no afecta para nada los principios fundamentales del Convenio. Afirma que la repartición del personal de la inspección entre las autoridades regionales, por una parte, y las autoridades subregionales, por otra parte, es equilibrada debido a que responde a las necesidades de cada entidad territorial. El principio rector de las reformas administrativas que se han realizado es confiar a las autoridades regionales las misiones de inspección técnica de los establecimientos que pueden tener un impacto significativo sobre el medio ambiente. Por consiguiente, estas autoridades son responsables de la certificación y del control de las empresas a las que se aplican las disposiciones de la directiva europea 96/61/CE relativa al control integrado de la contaminación, o que ejercen actividades regidas por las disposiciones de la ordenanza sobre los incidentes (Störfallverodnung). Otro principio rector de la reforma es el fortalecimiento de la coordinación de las autoridades regionales y subregionales para la realización de las misiones públicas. En este caso, las responsabilidades ya no dependen del tipo de empresa sino de la calidad de «sitio industrial» en el sentido del artículo 162, 2) de la nueva ley, a saber, una región delimitada en función de la superficie ocupada por las empresas, las instalaciones o las áreas de funcionamiento vinculadas a través de una interconexión espacial, técnica o funcional y situadas bajo la supervisión de una persona física o jurídica.

El Gobierno precisa que sólo las autoridades regionales efectúan misiones relacionadas con la seguridad de los productos, incluidos los productos de seguridad y los medicamentos, la protección contra las radiaciones, la protección de la maternidad y la protección de los trabajadores a domicilio. Este último punto no ha sido reflejado por la BTB, aunque explica en parte la nueva repartición del personal. Por otra parte, el Gobierno señala a la atención de la Comisión el hecho de que las autoridades regionales tienen que realizar otras misiones además de las relativas a las fábricas e instalaciones. Se trata, especialmente, de misiones de inspección técnica, de coordinación y de asesoramiento de las autoridades públicas de nivel inferior, entre las que se encuentran las autoridades subregionales.

Según el Gobierno, ninguno de los ministros encargados de cuestiones de seguridad y salud en el trabajo ha sido informado de que existan motivos que justifiquen un reexamen en profundidad de la nueva repartición del personal. Señala que el equilibrio en la repartición del personal se aprecia no sólo en función del número de establecimientos bajo control, sino también teniendo en cuenta la complejidad de los procedimientos de certificación, así como en relación al medio ambiente, ya que los criterios exclusivamente aritméticos por sí solos resultan insuficientes. A este respecto, el Gobierno menciona el artículo 10 del Convenio, y señala que la naturaleza y el tamaño de los establecimientos, por una parte, y el número y la complejidad de las disposiciones legales, por otra parte, pueden ser significativamente diferentes de una autoridad regional a una autoridad subregional. Aunque es cierto que la competencia de las autoridades subregionales se extiende a una multitud de categorías de establecimientos y de actividades (minoristas, hoteles, restaurantes, boutiques, y oficinas y edificios administrativos), el número de instalaciones industriales y el nivel de riesgo son poco elevados en comparación con establecimientos con alto potencial de riesgos que, según el Gobierno, antes de la reforma eran objeto de la mayor parte de las actividades de los servicios públicos de inspección de las fábricas. Asimismo, estos últimos intervenían en las empresas de una cierta importancia medioambiental, que, por otra parte, dependían de las autoridades regionales para sus certificaciones y autorizaciones de instalación, situación que el Gobierno considera traduce una compatibilidad natural entre la función de los servicios de inspección y la de las autoridades regionales, incluso antes de la aplicación de la reforma. Además, considera que la reforma institucional es una fuente de sinergia. De esta forma, el Ministerio del Medio ambiente de Baden-Württemberg y el Ministerio de Asuntos Sociales conceden la misma importancia a la promoción de la formación y del aprendizaje continuo en materia de seguridad y salud en el trabajo.

En su observación comunicada el 23 de octubre de 2006, además de los puntos que había señalado anteriormente y que han dado lugar a lo señalado supra, la BTB estimó de nuevo que los servicios de inspección y los servicios del Estado encargados de la supervisión deberían mantenerse reagrupados en una misma estructura. Señaló asimismo el impacto negativo que las mismas reformas aplicadas en otros Länder habían tenido sobre la situación en materia de seguridad y salud en el trabajo. Su análisis se articula de la forma siguiente:

—    La dualidad de estructuras implica el riesgo de que el trabajo se base en un enfoque diferente y hace difícil la coordinación entre los diferentes Länder.

—    La división de las tareas de inspección entre diferentes departamentos, municipios y distritos urbanos reduce el impacto del control del Estado, y éste se limita al control de la legalidad.

—    Al no estar claramente definida la responsabilidad de la contratación del personal de la inspección, se ha producido desde hace varios años una falta de renovación del personal y, por consiguiente, una pérdida considerable de conocimientos.

—    La dispersión de las autoridades responsables de la formación entre diversas estructuras es fuente de desigualdad en el tratamiento de las cuestiones.

—    La diversidad de los sistemas informáticos utilizados por las diferentes estructuras es fuente de dificultades de comunicación de la información.

—    Las competencias en materia de seguridad y salud en el trabajo están repartidas entre un número excesivo de subdivisiones regionales del Gobierno de cada Land.

Según la organización, estos elementos ya se pusieron de relieve en un informe de evaluación del Comité de Altos Responsables de la Inspección del Trabajo (CARIT) de 2006. La BTB afirma que en Alemania el control de la seguridad y salud en el trabajo ya no está de conformidad con los principios del Convenio.

Tomando nota de que el Gobierno no ha comunicado su opinión en lo que respecta al complemento de información y los documentos presentados en su apoyo por la BTB, la Comisión señala que en virtud del artículo 179 de la Ley sobre la Reforma Administrativa se esperaba para el 30 de junio de 2007 un informe de las autoridades urbanas y rurales subregionales al Ministerio del Interior sobre la aplicación de la reforma. Confía en que el Gobierno comunique información detallada sobre el resultado del examen de estos informes, a fin de permitirle de apreciar mejor, teniendo en cuenta las disposiciones pertinentes del Convenio, el impacto de las reformas estructurales de la inspección del trabajo en todas sus dimensiones.