Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) - Filipinas (Ratificación : 2000)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. Asimismo, toma nota de la comunicación de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 30 de agosto de 2006. Por último, toma nota de la detallada discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo en su 95.ª reunión celebrada en junio de 2006. Pide al Gobierno que proporcione mayor información sobre los puntos siguientes.

Artículo 3 del Convenio. Peores formas de trabajo infantil. Apartado a). 1. Venta y trata de niños. En sus anteriores comentarios, la Comisión había tomado nota de que la legislación de Filipinas prohíbe la venta y trata de niños menores de 18 años para su explotación sexual y comercial en virtud de diversas disposiciones (artículos 7 y 18, de la ley núm. 7610; artículo 4, de la Ley núm. 9208 de Lucha contra la Trata de Personas, de 2003; artículo 59, de la Ley sobre el Bienestar de Niños y Adolescentes). La Comisión había tomado nota de la afirmación de la CIS de que muchos niños son objetivo fácil de la trata porque existe la creencia generalizada entre los padres de que el trabajo doméstico es el trabajo más seguro para los niños. Estos niños terminan por encontrarse en una situación de servidumbre por deudas, y se ven obligados a sufrir condiciones de trabajo de explotación debido a las deudas contraídas. La CSI añade que a muchas víctimas de la trata se les prometió que realizarían trabajos domésticos únicamente para llevarlos a prostituirse. La Comisión había tomado nota de que la Fundación Foro Visayan (FFV) inició la organización de una red multisectorial contra la trata en octubre de 2003. Asimismo, señaló que el Gobierno había adoptado algunas medidas para impedir la trata de niños, tales como la adopción de la orden administrativa núm. 114 cuyo objetivo es examinar el propósito de los viajes de los niños al extranjero y asegurar que se proteja su interés antes de expedir un certificado que les permita viajar.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno durante las deliberaciones de la Comisión de la Conferencia según las cuales, en el marco del Programa de duración determinada (PDD) de la OIT/IPEC firmado en 2002, se liberaron 1.200 niños de la trata.

Asimismo, toma nota que la reglamentación del Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE) relativa a la contratación y colocación de trabajos domésticos aún no está en conformidad con la nueva Ley sobre la Trata de 2003.

La Comisión toma nota con interés de que Filipinas adoptó una serie de medidas destinadas a prevenir y combatir el tráfico de niños. En particular, toma nota de la información del Gobierno según la cual el DOLE ha preparado la propuesta de enmienda de las normas que rigen a las agencias privadas de colocación y colocación en el empleo. Las modificaciones incorporarán a las normas antes mencionadas las disposiciones contra el tráfico de niños contenidas en la ley núm. 9231 (relativa a la erradicación de las peores formas de trabajo infantil) y a la Ley contra la Trata de Personas, de 2003. Además, algunas dependencias de gobiernos locales han dictado ordenanzas en su jurisdicción para tratar la cuestión del tráfico de niños en sus respectivas comunidades, como por ejemplo la ordenanza núm. 52 (Paombong, Bulacan) y la ordenanza núm. 566 (Marilao, Bulacan), que aplican y hacen cumplir las disposiciones de la Ley contra la Trata de Personas, de 2003. Asimismo, la Comisión toma nota de que el Gobierno adoptó medidas específicas destinadas a prevenir y combatir la trata con fines de explotación en el trabajo doméstico como la ordenanza núm. SP-1472, series de 2004 (ciudad de Quezon) titulada «Ordenanza que obliga a todos los funcionarios barangay de la ciudad de Quezon a realizar un registro en gran escala de los trabajadores domésticos de Kasambahay en sus respectivos barangays». Además, según información disponible en la Oficina, en 2006, la Agencia para el Empleo en el Extranjero (POEA) estableció nuevos requisitos de empleo para los trabajadores domésticos filipinos en el extranjero, para protegerlos del tráfico y del maltrato generalizado de que son objeto por parte de los empleadores. En virtud de esos requisitos se aumenta la edad mínima para el trabajo doméstico de 18 a 23 años y prevé que los candidatos al trabajo doméstico deben obtener un certificado de competencia indicando sus aptitudes. Se exige que los empleadores presenten los contratos de empleo a los fines de su verificación. Además, para proteger de la contratación ilegal a los trabajadores domésticos de Filipinas en el exterior los empleadores extranjeros deben someterse a una preselección organizada por la Oficina Filipina para el Trabajo en el Extranjero y presentar por escrito una declaración comprometiéndose a tratar de manera justa y humana a los trabajadores domésticos que empleen. La Comisión valora positivamente las amplias medidas adoptadas por el Gobierno para impedir y combatir la trata de niños menores de 18 años. Pide al Gobierno que siga facilitando información sobre las medidas adoptadas para impedir y combatir la trata de niños menores de 18 años, en particular para el trabajo doméstico y la explotación sexual comercial, así como sobre los resultados alcanzados.

2. Reclutamiento obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados. La Comisión había tomado nota anteriormente de que la ley prohíbe que los menores de 18 años sean reclutados para ser miembros de las fuerzas armadas de Filipinas (unidades civiles o de otros grupos armados, ni se permitirá que participen en combates), o que sean utilizados como guías, correos y/o espías (artículos 3, a), y 22, b), de la ley núm. 7610). También se prohíbe la trata de niños con esa finalidad (artículo 4, h), de la Ley contra la Trata de Personas de 2003). Sin embargo, había tomado nota de la indicación de la CSI respecto a que muchos niños menores de 18 años siguen tomando parte en conflictos armados. En particular, ha señalado que, según un informe del Departamento de Trabajo y Empleo de Filipinas, el Nuevo Ejército del Pueblo (NPA), incluye entre 9.000 y 10.000 niños soldados regulares, que representan entre el 3 y el 14 por ciento de los miembros del NPA. También se informó de niños reclutados para las Unidades Geográficas de las Fuerzas Armadas de los Ciudadanos (un grupo paramilitar alineado con el Gobierno) y para los grupos de oposición armados, en particular el Frente Islámico Moro de Liberación (MILF). La CSI también señaló que alrededor del 60 por ciento de los niños soldados son enrolados obligatoriamente en los grupos armados. Además, la Comisión había observado que según el informe del Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para la cuestión de los niños en los conflictos armados (A/59/695-S/2005/72, de 9 de febrero de 2005, párrafos 45 y 46), aunque el Comité Interinstitucional sobre la Cuestión de los Niños Participantes en Conflictos Armados tiene el mandato de ejecutar proyectos para la liberación, rehabilitación y reintegración de los niños que participan en conflictos armados, ni el NPA, ni el MILF habían tomado medidas, en septiembre de 2004, para el desarme, la desmovilización y la reintegración de los niños soldados.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno de que tanto las fuerzas armadas oficiales como las entidades no estatales mantienen una política de no reclutamiento de niños para que intervengan directamente en las hostilidades. No hay pruebas de reclutamiento sistemático o forzoso de niños por parte del NPA y el MILF. Los niños prestan apoyo principalmente debido a la influencia de la familia, otros niños y miembros de la comunidad. Asimismo, toma nota de la información del Gobierno según la cual basándose en informes de diversas fuentes, con inclusión del Departamento de Defensa Nacional, en el período 2001-2006 eran 186 los niños que participaban en conflictos armados, de esta cifra, 174 niños han sido desmovilizados y se reintegraron a sus familias y asisten a la escuela. Además, el DOLE puso en ejecución el proyecto del Cuerpo Comunitario para la Paz Sala’am, en el marco del cual se impartió educación, formación y se proporcionó empleo y medios para la subsistencia a 300 niños de edades comprendidas entre los 9 y los 21 años de edad durante el período 2005-2006. La Comisión, al tiempo que valora positivamente las medidas adoptadas por el Gobierno para desmovilizar y rehabilitar a los niños afectados por conflictos armados, solicita al Gobierno que adopte rápidamente medidas eficaces para garantizar que la práctica del reclutamiento forzoso u obligatorio de niños menores de 18 años para utilizarlos directa o indirectamente en conflictos armados, sea erradicado tanto de las fuerzas armadas nacionales como de los grupos rebeldes. Asimismo pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre las medidas eficaces y adoptadas en un plazo determinado para rehabilitar e integrar a los niños afectados por el conflicto armado y que indique el número de niños menores de 18 años que han sido rehabilitados y reintegrados a sus comunidades a través de esas medidas.

Artículo 3, d), y artículo 4, párrafo 1. Trabajo peligroso y trabajo doméstico de los niños. La Comisión había tomado nota anteriormente de que los niños menores de 18 años de edad no deben realizar los tipos de trabajos peligrosos que figuran en una lista de la orden departamental núm. 4, de 1999 (artículo 3). Había tomado nota de que en virtud del artículo 4 de la orden antes mencionada, se puede permitir a las personas de edades comprendidas entre los 15 y los 18 años trabajar en el servicio doméstico, pero no deberán realizar los tipos de trabajo peligrosos que figuran en el artículo 3 de la orden. La Comisión había tomado nota de la afirmación de la CSI según la cual cientos de miles de niños, especialmente niñas, trabajan en el servicio doméstico en Filipinas y son víctimas de prácticas análogas a la esclavitud. En particular, estos niños no tienen oportunidades de recibir educación y se los mantiene separados de sus familias. La CSI subraya también que, según estudios realizados en el marco del PDD, el 83 por ciento de los niños trabajadores domésticos viven en las casas de sus empleadores y sólo la mitad de ellos pueden tomarse un día libre al mes. Los niños trabajadores domésticos están disponibles las 24 horas del día y más de la mitad de ellos han dejado la escuela. La Comisión había tomado nota de la indicación del Gobierno según la cual el Congreso estaba examinando varios proyectos de ley para proteger los derechos y el bienestar de los trabajadores domésticos.

La Comisión también toma nota de las alegaciones más recientes de la CSI, de 30 de agosto de 2006, basadas en el informe titulado «Trata para el trabajo forzoso: casos seleccionados de trabajadores domésticos en Filipinas» publicado en 2006 por la Fundación Foro Visayan (FFV) con apoyo de la OIT/IPEC. La CSI expone en particular algunos ejemplos de maltratos físicos y lesiones sufridas por niños menores de 18 años, especialmente niñas, empleados como trabajadores domésticos. Además proporciona algunos ejemplos de niños que trabajan en condiciones peligrosas. La CSI señala que, no obstante las iniciativas favorables adoptadas por el Gobierno a nivel de la legislación local por la que se reglamenta el empleo de los trabajadores domésticos, existen limitaciones tanto en la legislación y en la práctica que deben solucionarse con urgencia. En particular, mientras que el Código del Trabajo exige que los empleadores traten a sus trabajadores de manera justa y humana, carece de medidas específicas para hacer frente a las prácticas actuales de explotación. A este respecto, la CSI puntualiza que el proyecto sobre los trabajadores domésticos (Batas Kasambahay), presentado en el Congreso por primera vez en 1995, que establece los derechos de los trabajadores domésticos y define las normas de trabajo decente que les serán aplicables, está pendiente desde hace más de diez años. Según indica la CSI, la sanción de este proyecto permitirá que el trato de los trabajadores domésticos se ponga en mayor conformidad con las normas aplicables a los trabajadores en el sector formal de la economía. Además, se garantizará que los trabajadores domésticos gocen del derecho a un trato humano, alimentación básica y alojamiento, seguridad en el empleo, salarios mínimos y límites a la duración del trabajo. Por último, en el proyecto se estipula la celebración de contratos por escrito en el que consten los términos y condiciones de trabajo.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno durante la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia, según la cual en el marco del PDD, 1.500 niños fueron rescatados del trabajo doméstico. También toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en el sentido de que los proyectos presentados durante el 13.º período de sesiones del Congreso, destinados a proteger los derechos y el bienestar de los niños, no se convirtieron en ley. En el 14.º período de sesiones del Congreso se espera que esos proyectos serán presentados para su promulgación. Observa además que, según el informe de 2007 de la OIT/IPEC, en el marco del PDD en Filipinas, se impidió que 3.224 niños fueran ocupados en el trabajo doméstico con fines de explotación (de los cuales se impartió educación y formación a 2.423, aplicándose otras medidas de rehabilitación a 801 niños); 4.658 niños fueron retirados del trabajo doméstico con fines de explotación (impartiéndose educación o formación a 2.091 y otros servicios de rehabilitación a 2.567 niños). La Comisión, al tiempo que toma nota de los resultados satisfactorios logrados en el marco del PDD, expresa su preocupación por la explotación económica y sexual de las que siguen siendo víctimas los niños que trabajan en el servicio doméstico. Pide al Gobierno que redoble sus esfuerzos para garantizar que los niños menores de 18 años empleados en el trabajo doméstico no realicen trabajos que, por su naturaleza o por las condiciones en que se llevan a cabo, es probable que dañen la salud, la seguridad o la moralidad de los niños, según establece la legislación nacional y el Convenio. La Comisión expresa la firme esperanza que el proyecto de ley sobre trabajadores domésticos (Batas Kasambahay) que tratará específicamente la situación de los trabajadores domésticos, en breve, será convertido en ley. La Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre todo progreso realizado a este respecto.

Artículo 5. Mecanismos de control. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno ha adoptado varias medidas para controlar la aplicación del Convenio y garantizar su cumplimiento. Toma nota en particular de la información proporcionada por el Gobierno de que el Consejo Interinstitucional contra el Tráfico (IACAT) adoptó un Plan Nacional Estratégico contra la Trata de Personas 2004-2010, que contempla los componentes esenciales de prevención, protección, recuperación y reintegración de las víctimas de la trata. La Comisión también toma nota de la información del Gobierno según la cual el Congreso de Sindicatos de Filipinas preparó un proyecto para luchar contra la trata de personas destinado a realizar el control y proporcionar información sobre los casos de trata. Por último, la Comisión toma nota de la información del Gobierno de que el Centro sobre Delitos Transnacionales de Filipinas (PCTC) está encargado de formular y aplicar un programa de acción concertada para todos los organismos encargados de hacer cumplir la ley, los servicios de informaciones y otros organismos pertinentes para la prevención y control del tráfico de mujeres y niños. Mediante la mejora de la coordinación, el PCTC se encargará de iniciar investigaciones y mantener una base de datos sobre la trata. Asimismo, el Departamento de Justicia, con el apoyo del UNICEF, han impartido formación a un grupo de 30 fiscales para ocuparse de los casos que afecten a mujeres y niños, centrándose en procedimientos de investigación que tengan en cuenta la sensibilidad de género y las características especiales de los niños, así como también la compilación y utilización efectiva de pruebas contra los autores de delitos. La Policía Nacional de Filipinas (PNP) ha impartido formación a 230 detectives en materia de investigación del tráfico de niños, la pornografía y la prostitución. La Comisión acoge con beneplácito las medidas antes expuestas y pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre las repercusiones de esas medidas en la erradicación del tráfico de niños.

Artículo 7, párrafo 1. Sanciones. 1. Trata. La Comisión toma nota de que la CSI señala que, si bien el Gobierno de Filipinas promulgó la Ley contra la Trata de Personas, de 2003, su aplicación aún presenta dificultades. De ese modo, si bien la nueva ley incrementó las sanciones por el tráfico de niños, hasta la fecha sólo se pronunciaron tres condenas, todas relacionadas con la prostitución.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno durante las deliberaciones de la Comisión de la Conferencia en junio de 2006, según las cuales, se iniciaron siete acciones penales por motivos de trata. La Comisión toma nota de que, según la información de que se dispone en la Oficina, el Gobierno de Filipinas ha mostrado algunas mejoras en cuanto a la detención, procesamiento y condena de los traficantes. En 2006, los organismos encargados de hacer cumplir la ley iniciaron 60 nuevas acciones por casos de tráfico ante el Departamento de Justicia. Además, la legislación de Filipinas autoriza a los representantes de la parte civil que inicien causas judiciales bajo la dirección y control de los fiscales. El Gobierno ha utilizado con eficacia esta disposición, autorizando a una ONG a iniciar 23 casos y prestándole apoyo al respecto. Según la misma fuente, el Gobierno ha iniciado actualmente (2007), 107 acciones judiciales por delitos de trata, mientras que otras son objeto de investigación. Además, el Gobierno ha dedicado 17 fiscales a las cuestiones relativas a la trata en el Departamento de Justicia y 72 nuevos fiscales en las oficinas regionales del mismo Departamento. Por último, el Servicio de Guardacostas de Filipinas, bajo la jurisdicción del Departamento de Transportes y Comunicaciones, procedió al registro de varios transbordadores para identificar a las víctimas de la trata y a quienes se encargan de su reclutamiento.

2. Reclutamiento obligatorio para su utilización en conflictos armados. La Comisión había tomado nota anteriormente de que, en virtud de los artículos 4, h) y 10, a), de la Ley contra la Trata de Personas, de 2003, una persona que recluta, transporta o adopta un niño para consagrarlo a actividades armadas en Filipinas o en el extranjero puede ser sancionada con una pena de 20 años de prisión y con una multa mínima de 2 millones de pesos. También había tomado nota de que, en virtud de los artículos 3, a), y 22, b), de la ley núm. 7610, los menores de 18 años no serán reclutados para constituirse en miembros de las fuerzas armadas de Filipinas o de sus unidades civiles o de otros grupos armados, ni se les permitirá participar en combates o ser utilizados como guías, correos o espías. La Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar el procesamiento de las personas que recluten niños menores de 18 años para su utilización en conflictos armados y que se impongan en la práctica sanciones eficaces y suficientemente disuasorias.

Artículo 7, párrafo 2. Medidas efectivas y en un plazo determinado. Apartado b). Asistencia directa para librar a los niños de las peores formas de trabajo infantil y para su rehabilitación e integración social. Niños víctimas de trata y trabajo doméstico. La Comisión había tomado nota anteriormente de la indicación del Gobierno respecto a que la Fundación Foro Visayan (FFV), proporciona a los niños víctimas de trata alojamiento temporal y asistencia psicológica. Señala que en el período 2000-2004, la FFV ha ayudado a un total de 3.000 víctimas de trata con fines de prostitución, trabajo doméstico u otros tipos de trabajos peligrosos.

La Comisión toma nota de la afirmación de la CSI según la cual, los esfuerzos del Gobierno para proporcionar educación no institucionalizada y por otros medios alternativos de enseñanza para reintegrar a los niños que realizan trabajos domésticos en el sistema de enseñanza han sido en gran medida insatisfactorios debido a la carencia de centros y de docentes.

La Comisión toma nota con interés de la información proporcionada por el Gobierno según la cual para el período que se extiende de julio de 2005 a junio de 2006, la FFV prestó asistencia a un total de 4.465 niños víctimas de trata y niños que realizan trabajos domésticos. Se proporcionó asistencia educativa en la forma de pago de matrículas, transporte, útiles escolares y servicios de tutoría. Se proporcionó a algunos de los niños alojamiento en las residencias transitorias de la FFV, formación en materia de tecnología de la información y la enseñanza de otras aptitudes útiles para la vida cotidiana. La Comisión también toma nota de la información del Gobierno de que la Autoridad del Aeropuerto Internacional de Manila (MIAA) y la FFV firmaron, en julio de 2006, un Memorando de Acuerdo para construir una residencia de transición para las mujeres y niños víctimas del tráfico en el Aeropuerto Internacional Ninoy Aquino (NAIA). Además, la MIAA construirá una residencia/alojamiento de transición en el complejo del Aeropuerto Internacional Ninoy Aquino, destinado a facilitar alojamiento temporario a las víctimas de la trata detectadas en ese aeropuerto. La FFV tiene la misión de supervisar y administrar los diversos programas y servicios relativos a las víctimas de la trata.

Además, la Comisión envía al Gobierno una solicitud directa relativa a algunos otros puntos.