Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Panamá (Ratificación : 1958)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios anteriores de la Confederación Sindical Internacional (CSI) sobre asesinatos y actos de violencia contra sindicalistas. Asimismo, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 2706. Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios de la CSI de fecha 24 de agosto de 2010 en el marco de los cuales se refiere a la negativa del Gobierno de conceder la personería jurídica al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá (SINTUP), y señala de manera general que los trabajadores aseguran ser víctimas de persecuciones y asesinatos. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto. La Comisión recuerda que la libertad sindical sólo puede ejercerse en un clima desprovisto de violencia en el que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales. La Comisión pide asimismo al Gobierno que envíe sus observaciones relativas a los comentarios del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) de 2009.

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

–      Los artículos 174 y 178 de la Ley núm. 9 de Carrera Administrativa que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que la ley núm. 9 de 1994 fue modificada por la ley núm. 43 de 30 de julio de 2009 pero que los artículos 174 y 178 no han sido modificados. La Comisión recuerda que de conformidad con el artículo 2 del Convenio, la legislación debería contemplar la posibilidad de que los trabajadores puedan constituir más de una organización si así lo desean. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar los artículos 174 y 178 de la Ley de Carrera Administrativa en el sentido indicado.

–      La exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 177 de la Ley núm. 9 de Carrera Administrativa (actualmente artículo 182 del Texto Único de la ley núm. 9). La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que la ley núm. 43 de 30 de julio de 2009 modifica el artículo 182 mencionado elevando el número exigido de miembros para constituir una organización de servidores públicos de 40 a 50. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se reduzca el número mínimo de miembros necesarios para que los trabajadores, los empleadores y los servidores públicos puedan constituir sus organizaciones. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.

–      La denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que para adecuar la legislación al Convenio, se tendría que modificar el artículo 64 de la Constitución Política, lo que corresponde a los máximos gobernantes del país. La Comisión recuerda que siempre ha considerado que la negativa del reconocimiento del derecho de sindicación a los funcionarios es contraria a las disposiciones del Convenio (véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 48). La Comisión observa que la legislación concede a los servidores públicos el derecho de constituir asociaciones para la defensa de sus intereses. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que todos los servidores públicos — incluidos los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones — puedan constituir libremente las organizaciones o asociaciones que estimen conveniente (y no sólo una por cada institución), así como afiliarse a las mismas, garantizando a tales organizaciones los derechos consagrados en el Convenio.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes.

–      La exigencia de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato (artículo 64 de la Constitución). La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que para adecuar la legislación al Convenio, se tendría que modificar el artículo 64 de la Constitución Política, lo que corresponde a los máximos gobernantes del país. La Comisión recuerda una vez más que disposiciones demasiado rigurosas relativas a la nacionalidad podrían entrañar el riesgo de que algunos trabajadores se vean privados del derecho de elegir libremente a sus representantes; por ejemplo, podrían resultar perjudicados los trabajadores migrantes que trabajan en sectores donde representan una parte considerable de los afiliados. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida (véase Estudio General, op. cit., párrafo 118). En este sentido, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para realizar las modificaciones necesarias teniendo en cuenta el principio mencionado.

–      El derecho de las organizaciones de organizar su administración. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el artículo 180-A, de la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007, que modifica la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9 de manera que se elimine la imposición del pago de cuotas ordinarias un concepto de beneficios del acuerdo colectivo a servidores públicos no afiliados a asociaciones, pudiendo preverse en cambio el pago de una cantidad inferior a la cuota ordinaria en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que durante la última modificación de la ley núm. 9 de 1994, el artículo 180-A no fue modificado. La Comisión recuerda una vez más que la imposición por vía legislativa a los servidores públicos no afiliados del pago de una cuota ordinaria a la asociación que obtuvo mejoras laborales plantea problemas de conformidad con el Convenio en la medida en que puede condicionar el derecho de que los servidores públicos elijan libremente la asociación a la que desean afiliarse. En estas condiciones, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el artículo 180-A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007 en el sentido indicado.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción. La Comisión recuerda que en sus observaciones anteriores formuló comentarios sobre distintas cuestiones relacionadas con el ejercicio del derecho de huelga. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta de manera general en relación con el ejercicio del derecho de huelga que: 1) la huelga en Panamá, como derecho constitucionalmente reconocido se desarrolla dentro de lineamientos jurídicamente establecidos y desarrollados por el Código del Trabajo; 2) el derecho a huelga, per se, no genera el pago del salario de los días de paralización, aunque ésta sea declarada legal; 3) la conciliación como procedimiento para resolver los conflictos colectivos de trabajo, se desenvuelve con reglas específicas que se inician con la presentación de un pliego de peticiones; 4) el abandono de la conciliación no genera «sanción desproporcionada», sino que este acto pone fin a los procedimientos; si es por parte del empleador, no sólo precluye la etapa conciliatoria, sino que da paso al término de 20 días para que los trabajadores declaren la huelga; si es por parte de los trabajadores, éstos deben repetir su acción; 5) los conflictos jurídicos de derecho en interpretación tienen establecido procedimientos para su solución; en primer lugar, la mediación; 6) la solicitud de mediación no está sujeta a formalidad alguna, pero cuando el conflicto sea de los que admiten el ejercicio del derecho de huelga, las partes pueden plantearlo también por medio de un pliego de peticiones; 7) de la disposición antes mencionada surge otro mecanismo de solución, como lo es el pliego de peticiones y la Ley Laboral Nacional, a través de la ley núm. 53 de 1975, ofrece un mecanismo jurisdiccional, y 8) a pesar de los mecanismos de soluciones establecidos en las normativas laborales para resolver conflictos colectivos, éstos no son suficientes.

La Comisión recuerda que las siguientes cuestiones plantean problemas de conformidad con el Convenio:

–           la negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación (artículo 49 B de la ley núm. 25 de 1992) y negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años (artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981). La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), en conjunto con el Ministerio de Comercio e Industria (MICI), han venido trabajando para realizar las enmiendas relacionadas en esta materia, por lo que ha elaborado el borrador de proyecto de ley por la cual se modifica, entre otros, el artículo 49 de la ley núm. 25 de 1992 así como se deroga el artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada de toda evolución al respecto y que transmita copia del texto final en cuanto se haya adoptado;

–           la negación del derecho de huelga de los servidores públicos. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (véase Estudio General, op. cit., párrafo 158) o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro, la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado;

–           la prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga y prohibición de las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. La Comisión recuerda nuevamente que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida (véase Estudio General, op. cit., párrafo 165). La Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados y no limite el derecho de huelga a las huelgas vinculadas a un convenio colectivo;

–           la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo) que no realizan un servicio esencial en el sentido estricto del término. La Comisión toma nota de la información según la cual el derecho de huelga, por ser un derecho constitucionalmente reconocido, se desarrolla dentro de lineamientos jurídicamente establecidos y desarrollados por el Código del Trabajo, añadiendo que se puede recurrir a los procedimientos de mediación y conciliación. La Comisión recuerda que el arbitraje obligatorio para poner fin a un conflicto colectivo de trabajo resulta aceptable si se realiza, en todos los casos, a solicitud de ambas partes en el conflicto. Por consiguiente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar la legislación, de manera que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a petición de ambas partes en el sector del transporte;

–           la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, y la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 152.14 y 185 de la Ley de Carrera Administrativa núm. 9, de 1994). A este respecto, la Comisión toma nota de la adopción del decreto ejecutivo núm. 25, de junio de 2009, que dispone en su artículo segundo que serán de aplicación al servicio de transporte público aéreo y marítimo de pasajeros las disposiciones previstas en el Código del Trabajo sobre la huelga en los servicios públicos (artículos 485 a 488 sobre la huelga en los servicios públicos) y del decreto ejecutivo núm. 26, de junio de 2009, que dispone que en los casos en que los trabajadores de un servicio público en huelga hayan fijado una cantidad insuficiente de trabajadores para prestar o cubrir los servicios en turnos de urgencia, el Ministerio, para asumir la medida de aumentar el porcentaje de trabajadores hasta el 30 por ciento permitido por las normas (artículo 487, párrafo 2, del Código del Trabajo), la justificará con criterios tales como: a) que se trate de una situación en los que ponga en riesgo la vida, la seguridad y la salud de la población; b) que en el caso de mantenerse las condiciones originarias de provisión de servicios designada por los trabajadores, se pudieran afectar gravemente las condiciones normales de vida de los ciudadanos y/o crear una crisis económica, social o política de graves consecuencias, y c) que se ponga en peligro la existencia de la fuente de empleo de los trabajadores y de la empresa. La decisión adoptada por la autoridad será de cumplimiento inmediato. La Comisión toma nota por último que la legislación no se refiere a la posible participación de las organizaciones de trabajadores interesadas en la determinación de los servicios mínimos previstos en aquellos servicios públicos que van más allá de los servicios esenciales en el sentido estricto del término. La Comisión subraya que los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión y que dado que este sistema limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio. Asimismo en caso de divergencia en cuanto al número y ocupación del servicio mínimo, dicha divergencia debería ser resuelta por un órgano independiente que cuente con la confianza de las partes. La Comisión pide una vez más al Gobierno que, teniendo en cuenta los principios mencionados, tome las medidas necesarias para que se realicen las modificaciones legislativas correspondientes;

–           la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). La Comisión pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias a fin de que: 1) en caso de huelga, se garantice el derecho de ingreso a la empresa del personal de dirección y de los trabajadores no huelguistas, y 2) que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a solicitud de ambas partes en conflicto en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o en relación con los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. La Comisión toma nota de la adopción de la ley núm. 68 de 26 de octubre de 2010 que modifica, entre otros, los artículos 493 y 494 del Código del Trabajo. La Comisión toma nota con satisfacción del nuevo artículo 493, párrafo 3 que en sintonía con lo solicitado por la Comisión durante varios años, dispone que «los Propietarios, los Directivos, el Gerente General, el personal inmediatamente adscrito a estos cargos y los trabajadores de confianza podrán ingresar a la empresa durante la huelga, siempre que ello no tenga como objeto la reanudación de las actividades productivas». La Comisión toma nota sin embargo de que no se prevé en caso de huelga el libre acceso a los trabajadores no huelguistas. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome medidas para que en caso de huelga, se garantice el derecho de ingreso a la empresa de los trabajadores no huelguistas;

–           la obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva. La Comisión toma nota de que el artículo 2 de la ley núm. 68 que modifica el artículo 405 del Código del Trabajo, dispone que «la convención colectiva se aplicará a todas las personas que trabajan en las categorías comprendidas en la Convención, en la empresa, negocio o establecimiento, aunque no sean miembros del sindicato. Los trabajadores no sindicalizados que se beneficien de la convención colectiva estarán obligados, durante el plazo fijado en la convención colectiva, a pagar las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por el sindicato, y el empleador quedará obligado a descontárselas de sus salarios y a entregarlas al sindicato». A este respecto, la Comisión considera que las cuotas de «solidaridad» en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva para los trabajadores no afiliados a los sindicatos firmantes de un convenio colectivo, no son contrarias a las disposiciones del Convenio; sin embargo, dichas cuotas deberían ser de un monto que no condicione el derecho de los trabajadores a afiliarse a la organización sindical de su elección. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación en este sentido y que informe en su próxima memoria sobre toda medida adoptada o que se prevea adoptar al respecto;

–           la intervención automática de la policía en caso de huelga. La Comisión toma nota de que el artículo 3 de la ley núm. 68 modifica el artículo 493, párrafo 1, del Código del Trabajo el cual dispone, en su forma modificada, que «una vez iniciada la huelga, la Inspección o Dirección Regional o General de Trabajo dará orden inmediata a la autoridad de policía para que garantice o proteja debidamente a las personas o propiedades. La Comisión considera que las autoridades sólo deberían recurrir a la fuerza pública cuando se produce un movimiento de huelga, si la situación entraña cierta gravedad o si se halla realmente amenazado el orden público. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que se modifique la legislación en el sentido indicado.

La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta en su memoria, en relación con las modificaciones legislativas solicitadas, que en diversas ocasiones ha manifestado su vocación de ajustar la legislación nacional a las disposiciones del Convenio, pero como quiera que ello conlleva la modificación del Código del Trabajo, así como otras disposiciones legales, es altamente difícil entrar en un proceso de modificación de este instrumento jurídico, ya que entraña de forma obligada la voluntad, el diálogo y consenso entre trabajadores y empleadores, conforme se ha constituido en la práctica en Panamá. Añade el Gobierno que lamentablemente a la fecha no se ha logrado ningún consenso al respecto, por lo que el Gobierno nacional, en el ánimo de cumplir con este compromiso internacional y haciéndose eco de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas en la 98.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 2009) y del ofrecimiento de la Oficina, ha solicitado la asistencia técnica de la OIT para atender los asuntos en materia de libertad sindical, en el interés de buscar fórmulas de avenimiento que permitan armonizar la legislación y la práctica nacional con las disposiciones del Convenio. Observando que las divergencias entre la legislación y la práctica subsisten desde hace muchos años, y teniendo en cuenta la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas, la Comisión espera que el Gobierno tomará las medidas para adecuar la legislación con las disposiciones del Convenio, y que la asistencia técnica solicitada se proveerá en un futuro próximo. La Comisión pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre todo avance al respecto.

Iniciativas legislativas. La Comisión toma nota de la adopción del decreto ejecutivo núm. 27 de 5 de junio de 2009 por medio del cual se adoptan medidas destinadas a preservar la independencia y autonomía de las organizaciones sindicales de trabajadores.