Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) - China (Ratificación : 2007)

La Comisión toma nota de las memorias detalladas sobre la aplicación del Convenio en el país, y acoge con beneplácito el compromiso del Gobierno hacia la seguridad en la producción. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a la comunicación de la Confederación Sindical Internacional (CSI), de fecha 9 de septiembre de 2009. La Comisión también toma nota de la comunicación de la CSI de fecha 1.º de septiembre de 2010, transmitida al Gobierno el 15 de septiembre de 2010, que aporta información sobre la aplicación general del Convenio en la práctica y, más específicamente, sobre la capacidad de aplicación de los órganos administrativos, incluida la disponibilidad de sanciones adecuadas y un sistema de inspección; la aplicación del Convenio a los trabajadores migrantes y a los talleres administrados por las familias; la necesidad de unos sistemas de información y de rápida notificación regulares; la aplicación de leyes y reglamentos sobre seguridad y salud en el trabajo (SST) por parte de los tribunales; y el continuo aumento del número de casos notificados de enfermedades profesionales. La Comisión invita al Gobierno a que responda, en su próxima memoria, a la más reciente comunicación de la CSI y solicita al Gobierno que transmita más información acerca de los puntos siguientes, en relación con los comentarios de 2009 de la CSI.

Artículos 5, c), 10 y 14 del Convenio. Sensibilización, orientación y formación en seguridad y salud de los trabajadores. La Comisión toma nota de la información comunicada sobre la manera en que se da efecto a estas disposiciones del Convenio, y sobre los esfuerzos realizados, en la ley y en la práctica, para garantizar que no sólo los trabajadores, sino también las personas de la administración estén adecuadamente formados en los asuntos relativos a la SST, teniéndose en cuenta la necesidad de una continua formación en la introducción de nuevas técnicas, nuevas tecnologías, nuevos materiales o nuevos equipos. La Comisión también toma nota de los esfuerzos realizados por las unidades de regulación y supervisión de seguridad en el trabajo en varios niveles, para aportar a los empleadores y a los trabajadores información sobre la legislación y las políticas en materia de SST, a través de múltiples medios de apoyo, como periódicos, revistas, radio y televisión, materiales de vídeo y audio, y campañas especiales bajo la forma de programas de televisión «seguridad y ley», columnas «seguridad en el lugar», «mes de producción de seguridad nacional» y «larga marcha hacia la seguridad en el trabajo», y un acceso en línea a las leyes, a los reglamentos y a las políticas de SST. También toma nota de la información, según la cual siempre se incluye la formación y la educación en el terreno de la SST, como componente clave de la educación superior, técnica, médica y profesional. La Comisión también toma nota de que la CSI considera que se requieren más esfuerzos en el área de la aplicación de las leyes y los reglamentos de la SST en el país y hace un llamamiento al Gobierno para que emprenda una amplia campaña de educación pública sobre legislación de SST y derechos y deberes asociados. La CSI también indica que existe la necesidad de difundir información, de manera efectiva, sobre la manera en que se obtiene el acceso a la reparación en caso de incumplimiento. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, que indica los continuos esfuerzos para publicitar y educar al público en seguridad en la producción. En relación con lo anterior y con los comentarios de 2009 de la CSI, la Comisión solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre las medidas adoptadas para lograr una mayor sensibilización y conocimiento en materia de SST, no sólo en los trabajadores y los empleadores directamente concernidos, sino también en el público en general.

Artículo 5, e). Protección de los trabajadores y de sus representantes de medidas disciplinarias. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha comunicado ninguna información sobre la aplicación del artículo 5, e). La Comisión también toma nota de que la CSI se refiere a muchos casos en los que los trabajadores y sus representantes habían sido acosados, encarcelados o habían hecho frente a otras repercusiones, tras intentos de obtener una compensación y unos derechos relacionados con la SST. En relación con los comentarios de 2009 de la CSI, la Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar la protección de los trabajadores y de sus representantes de medidas disciplinarias como consecuencia de acciones que ellos habían realizado de manera correcta, de conformidad con los requisitos en virtud del artículo 5, e).

Artículo 9. Sistema de inspección apropiado y suficiente y previsión de sanciones adecuadas en caso de infracción. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno, que indica que la Administración del Estado de Seguridad en el Trabajo (SAWS), tiene competencias en la supervisión y en la inspección de la SST en los lugares de trabajo, en los sectores industrial, minero y comercial (excepto en lugares de trabajo de minas de carbón que sean competencia de la administración de seguridad en las minas de carbón del Estado). La Comisión acoge con beneplácito la información según la cual el Gobierno se encuentra en el proceso de regularización de la aplicación de la legislación administrativa sobre seguridad en la producción, a efectos de impulsar al personal de aplicación de la ley a que aplique correctamente las leyes sobre seguridad en la producción, los reglamentos administrativos y las reglas departamentales, y de reducir los poderes discrecionales para impedir y reducir la corrupción. La Comisión también toma nota de que la CSI se refiere a las pruebas de continuas infracciones a las leyes y a los reglamentos de SST en fábricas y establecimientos, y que los esfuerzos en la aplicación se ven dificultados por la existencia de una extendida connivencia de los funcionarios. La CSI declara asimismo que son muchos los inspectores de SST que sólo están empleados temporalmente, con lo cual carecen de experiencia en gestión de SST y les falta una formación apropiada y suficiente. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, que indica que, en 2009, el Consejo del Estado había lanzado la campaña «Año de seguridad en la producción», y que, como consecuencia, todas las regiones, departamentos y entidades habían realizado grandes esfuerzos para aplicar las tres medidas para la seguridad en la producción, a saber, «aplicación de la ley», «apoyo y educación» y «rectificación». En relación con lo anterior, los comentarios de 2009 de la CSI, así como sus comentarios en virtud del artículo 15 más adelante, la Comisión solicita al Gobierno que transmita más información sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar que se instaure un sistema apropiado y suficiente de inspección y de sanciones, para la aplicación de leyes y reglamentos sobre SST.

Artículo 11, c). Procedimientos para la declaración de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales por parte de los empleadores, y elaboración de estadísticas anuales. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno, en la que se indica que el artículo 17 de la Ley de la República Popular China sobre Seguridad de la Producción (1.º de noviembre de 2002) (Ley sobre la Seguridad de la Producción), requiere que los miembros dirigentes de las unidades de producción y de empresa presenten a las autoridades superiores oportunamente, informes veraces sobre los accidentes debidos a la falta de seguridad en el trabajo, y el artículo 43 de la Ley de la República Popular China sobre Prevención y Tratamiento de las Enfermedades Profesionales (1.º de mayo de 2002) (Ley sobre Enfermedades Profesionales), establece que, cuando el empleador o la institución médica sanitaria descubra que el trabajador está afectado o se sospecha que esté afectado, de una enfermedad profesional, informará al Departamento de Administración de Salud Pública Local sin retrasos. La Comisión también toma nota de la comunicación de la CSI, que indica que muchos casos de enfermedades profesionales son encubiertos por los propietarios y/o las autoridades locales, en particular en las empresas de ciudades y pueblos, y en los talleres pequeños e ilegales. En relación con una mayor orientación aportada en el párrafo 15, 2), de la Recomendación sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 164), así como en el Protocolo a este Convenio, de 2002, la Comisión desea destacar que, en el proceso de mejora de su sistema de SST en general, reviste especial importancia la prosecución de los esfuerzos encaminados a mejorar el sistema de registro y notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales. Si bien la mejora de tales sistemas nacionales puede derivar temporalmente en un aumento del número de casos registrados, esos sistemas mejorados y de mejor funcionamiento constituyen una importante herramienta en el proceso de evaluar los progresos y calibrar el impacto de las acciones realizadas. En este contexto, y en relación con los comentarios formulados en virtud del artículo 15 más adelante, es importante la adopción de medidas, institucionales o de otro tipo, para garantizar la coordinación efectiva entre las diversas entidades gubernamentales (en los ámbitos nacional, provincial y municipal) respecto del registro, de la declaración y de la investigación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales. Estas medidas también deberían incluir una participación sistemática en la información y unos sistemas de retroalimentación estructurados, así como la compilación y la utilización de estadísticas para desarrollar intervenciones y estrategias específicas y especialmente preventivas. En relación con lo anterior y con los comentarios de 2009 de la CSI, la Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas para garantizar que se lleven a cabo progresivamente las funciones a que hace referencia el artículo 11, c).

Artículo 15. Coordinación entre las diversas autoridades. La Comisión toma nota de la información contenida en la memoria del Gobierno, según la cual la SAWS, la Administración de Seguridad en las Minas de Carbón del Estado, y el Ministerio de Salud, son las entidades primordialmente competentes en SST, y la Asociación de Seguridad y Salud en el Trabajo de China, establecida en octubre de 2003, funciona como un órgano central de coordinación de seguridad en el trabajo. La Comisión también toma nota de la declaración de la CSI, según la cual las políticas y las instrucciones en materia de reforma relacionadas con la SST, establecidas por el Gobierno central, no se aplican en el ámbito local. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, que indica los esfuerzos realizados para intensificar la gestión vertical y jerárquica de la supervisión de la seguridad en la producción y del sistema de regulación. La Comisión solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar la coordinación entre las diferentes autoridades y órganos responsables de la SST, en el ámbito de los Gobiernos central y locales, en relación con los comentarios de 2009 de la CSI; y que comunique más información sobre la composición, el mandato y las funciones de coordinación de la Asociación de Seguridad y Salud en el Trabajo de China. La Comisión también solicita al Gobierno que transmita información sobre toda medida adoptada para alentar a los funcionarios en los ámbitos nacional, provincial y municipal, a que refuercen la colaboración entre las entidades gubernamentales en el desarrollo de medidas de prevención, incluidas las campañas promocionales basadas en el intercambio de información y otros mecanismos de coordinación.

Artículo 18. Medios para los primeros auxilios. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica las medidas adoptadas para abordar las urgencias y los accidentes en el lugar de trabajo. La Comisión toma nota asimismo de la declaración de la CSI, según la cual muchas empresas carecen de procedimientos o de equipos básicos efectivos de seguridad y se carece de medidas de prevención, de control y de emergencia. En relación con los comentarios de 2009 de la CSI, la Comisión solicita al Gobierno que comunique más información sobre las medidas adoptadas o previstas para requerir de los empleadores que prevean medios adecuados de primeros auxilios para hacer frente a situaciones de urgencia y a accidentes.

Artículo 19, d). Formación apropiada e información en SST. Artículo 20. Cooperación entre los empleadores y los trabajadores y/o sus representantes en la empresa. La Comisión toma nota de la referencia formulada por el Gobierno a los requisitos legales previstos en los artículos 21 y 22 de la Ley sobre Seguridad de la Producción, y en el artículo 31 de la Ley sobre Enfermedades Profesionales, en torno a la aplicación del artículo 19, d), a los trabajadores, pero señala la limitada información que se aporta acerca de la aplicación del artículo 20, fuera de los requisitos en virtud del artículo 72 de la Ley sobre Seguridad de la Producción, en cuanto a la cooperación con los esfuerzos de rescate. La Comisión también toma nota de la declaración de la CSI de que, en la práctica, muchos trabajadores desconocen el riesgo de las enfermedades profesionales y la mayoría nunca había sido informada de los riesgos potenciales en su lugar de trabajo, siendo este el caso, por ejemplo, en lo que respecta a los trabajadores en procedimientos químicos, que son, en su mayoría, trabajadores migrantes de las provincias interiores, y que no reciben ninguna información acerca de los productos químicos y de los riesgos que afrontan en el trabajo. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, que indica que la SAWS ha desarrollado la «reseña del desarrollo de una cultura de seguridad durante el undécimo período quinquenal», centrándose en la construcción de una cultura de seguridad en las empresas y que incluye una formación intensificada para las personas a cargo de empresas, para las personas a cargo de la administración de la seguridad y para el personal especial operativo. En relación con lo anterior y con los comentarios de 2009 de la CSI, la Comisión solicita al Gobierno que comunique más información sobre la aplicación del artículo 19, d), a los representantes de los trabajadores en la empresa; y sobre la cooperación entre los empleadores y los trabajadores y/o sus representantes dentro de la empresa, como exige el artículo 20.

Parte V del formulario de memoria. Aplicación del Convenio en la práctica. 1. Accidentes en el lugar de trabajo. La Comisión acoge con beneplácito la información comunicada por el Gobierno, que indica que el número total de accidentes y de fallecimientos en todo el país, ha descendido por séptimo año consecutivo, como consecuencia de una serie de importantes políticas y medidas adoptadas por China para el fortalecimiento de la seguridad de la producción, incluyéndose una legislación y una aplicación de la ley intensificadas para garantizar la vida y la seguridad de las personas implicadas. La Comisión también toma nota del reconocimiento del Gobierno de que no han cesado los graves problemas de prácticas de producción ilegales o ilícitas, a pesar de los reiterados esfuerzos de prohibir tales prácticas, y que esto puede asociarse con una ausencia de aplicación efectiva de las leyes que prohíben tales prácticas, y debido a graves problemas de corrupción. En lo que atañe a las minas de carbón, la Comisión toma nota de que el Gobierno ha adoptado medidas para eliminar con firmeza las entidades de producción de carbón atrasadas y para combatir la minería ilegal, y que el número de accidentes que era de más de diez fallecimientos, se ha reducido, pasando de 75 en 2000 a 20 en 2009, situándose por debajo del 73,3 por ciento. La CSI declara que la SAWS informó de un 15 por ciento de reducción en el número de fallecimientos ocasionados por accidentes vinculados por el trabajo y accidentes de tráfico, desde que China ratificó el Convenio en 2007. En cuanto a los asuntos vinculados con la SST en la industria de la construcción y en relación con los productos químicos peligrosos, la Comisión remite al Gobierno a sus comentarios de este año en torno a la aplicación por China del Convenio sobre seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167) y del Convenio sobre los productos químicos, 1990 (núm. 170).

2. Enfermedades profesionales. La Comisión toma nota de la comunicación de la CSI, en la que se afirma que China ha registrado oficialmente 14.296 casos de enfermedades profesionales en 2007, si bien, según la Organización Mundial de la Salud, eran en realidad unos 690.858 casos a finales de 2007, de los cuales el 90,8 por ciento (627.405 casos) eran de neumoconiosis, la enfermedad profesional que va a la cabeza hoy en China, y que afecta primordialmente a mineros, a limpiadores con chorro de arena y a trituradores de metales. La Comisión toma nota de la respuesta comunicada por el Gobierno, que indica el desarrollo, por parte del Consejo del Estado del Plan nacional de prevención y control de las enfermedades profesionales (2009-2015), que analiza exhaustivamente la actual situación de la prevención y del tratamiento de las enfermedades profesionales en China y que aporta una ideología de orientación, de principios básicos y de metas que han de alcanzarse. La Comisión solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre la aplicación del Convenio en la práctica, incluida la información estadística sobre el número de trabajadores comprendidos en la legislación, el número y la naturaleza de las contravenciones registradas, y el número, la naturaleza y las causas de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales que se habían notificado.

3. Alcance de la aplicación del Convenio en la práctica — el caso del procesamiento de piedras preciosas. Además de lo antes declarado, la CSI, en relación con el sector de procesamiento de piedras preciosas, afirma que, como consecuencia de que los gobiernos locales procuran atraer inversiones, más fábricas tienen el proyecto de trasladarse a zonas alejadas en las que la aplicación de la ley es más flexible. La CSI sostiene que, con una escasa concienciación en materia de seguridad y salud en el trabajo, los trabajadores serán vulnerables a los empleadores inescrupulosos. En relación con los comentarios de 2009 de la CSI, la Comisión solicita al Gobierno que comunique más información acerca de la aplicación del Convenio en la industria del procesamiento de piedras preciosas.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2012.]