Caso individual (CAS) - Discusión: 1988, Publicación: 75ª reunión CIT (1988)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (Ratificación : 1949)

Un representante gubernamental recordó que este asunto había surgido de la medida tomada en 1984 sobre el personal empleado por el Gobierno en un establecimiento conocido como el Centro de Comunicaciones Oficiales (GCHQ) de Cheltenham. El GCHQ era una de las agencias de seguridad e inteligencia de las que dependía la seguridad nacional del Reino Unido. Sin embargo, su personal estaba compuesto por civiles, miembros de la administración pública que no dependían de la disciplina militar. Era para el interés de la seguridad nacional que las operaciones y actividades del GCHQ se mantengan siempre sin interrupciones y sin interferencias. Las tareas de los miembros individuales del personal eran de importancia vital para la eficacia operacional del GCHQ en su conjunto. Los sucesivos gobiernos habían tenido como política promover la afiliación del personal del GCHQ a sindicatos nacionales, reconociéndolos cuando fuera adecuado y negociando con ellos. Sin embargo, entre 1979 y 1981 habían ocurrido en muchas oportunidades conflictos laborales que ocasionaron la pérdida de más de 10 000 días de trabajo. La mayor parte de estos conflictos laborales surgió de controversias entre el Gobierno y los sindicatos nacionales en materia de remuneración y condiciones de servicio aplicables a los funcionarios públicos en general. Esta interrupción de las tareas de GCHQ fue coordinada y alentada por los sindicatos nacionales. Cada vez que una amenaza de conflicto laboral existía, el GCHQ trató informalmente de disuadir al personal de que adoptara medidas que pudieran afectar de manera negativa la marcha de las tareas. En 1981, los sindicatos nacionales se negaron a cooperar. El Gobierno estaba convencido de que una interrupción del trabajo del tipo de la que había ocurrido podía causar un verdadero daño a la seguridad nacional y decidió que se debían acomodar las condiciones de trabajo en el GCHQ con las de otros funcionarios involucrados con tareas de seguridad e inteligencia. Por ende, en enero de 1984, la Primer Ministro ha dictado directrices en aplicación del artículo 4 de la orden gubernamental sobre la función pública de 1982, en virtud de la cual los funcionarios empleados en el GCHQ no podían ser miembros de ningún sindicato excepto de una asociación del personal del departamento. También dejaron de aplicarse distintos derechos que contenía la legislación sobre protección del empleo. Se dió al personal la posibilidad de optar entre permanecer en el GCHQ conforme a los nuevos términos, o bien de solicitar su transferencia a otros puestos adecuados. Se llegó a esta decisión después de una larga y cuidadosa consideración, inclusive de las obligaciones contraídas en virtud de los convenios de la OIT, respecto de los cuales se llegó a la conclusión de que no había violación. En discusiones que siguieron a la decisión del Gobierno sostenidas con los sindicatos nacionales, dichos sindicatos propusieron un acuerdo de no interrupción de tareas. Sin embargo, el Gobierno debió rechazar dichas propuestas, dado que no representaban una garantía suficiente para que no ocurriesen dificultades en el futuro. El representante gubernamental recordó, además, que estas medidas habían sido objeto de la consideración de los Tribunales del Reino Unido en tres instancias distintas y que la decisión del Gobierno había sido confirmada. La Comisión Europea de Derechos Humanos concluyó que no se había producido ninguna falta respecto del artículo 11 de la Convención Europea de Derechos Humanos. El Gobierno había explicado detalladamente en 1985 a la Comisión de la Conferencia por qué sus medidas no representaban una infracción al Convenio núm. 87. La base de la posición del Gobierno era que cuando un gobierno había ratificado dos Convenios Internacionales del Trabajo que tratan sobre la misma materia, se debía considerar las disposiciones de ambos - Convenios para decidir si un gobierno cumplía con sus obligaciones. En este asunto, los dos Convenios pertinentes eran el Convenio núm. 87 sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, y el Convenio núm. 151 sobre relaciones de trabajo en la administración pública. De conformidad con el artículo 1, párrafo 2, del Convenio núm. 151, la legislación o reglamentos nacionales debían determinar hasta qué punto las garantías sobre derecho de sindicación se aplican a ciertos empleados de alto nivel o a empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial. Resultaba claro, por lo tanto, que la protección contra todo acto de discriminación antisindical en relación con el empleo de dichos trabajadores, debía ser un asunto en el que los gobiernos determinaran si los empleados tenían obligaciones de naturaleza altamente confidencial. El Reino Unido había ejercido sus derechos conforme con la legislación nacional para adoptar reglamentos respecto de los empleados en el GCHQ en interés de la seguridad nacional actuando de manera legal. En respuesta a la solicitud de la Comisión de Expertos, el Gobierno había informado regularmente sobre la evolución de esta cuestión, pero recientemente no se produjo ningún nuevo acontecimiento en este caso.

Un miembro trabajador del Reino Unido puso de relieve que este asunto había sido tratado desde hacia mucho tiempo por esta Comisión. Subrayó que cualquier infracción al Convenio núm. 87, era una infracción cometida respecto de todos los trabajadores del mundo. El asunto revestía particular gravedad, dado que si un problema como éste no se podía resolver en un país de economía avanzada y habiendo sido en la historia una de las cunas del sindicalismo mundial, habría pocas esperanzas para los trabajadores en países menos desarrollados, que sufren dictaduras militares o leyes marciales. Subrayó la dificultad de entablar un diálogo en esta Comisión con un Gobierno que escucha pero que, aparentemente, no tiene ninguna intención de actuar conforme lo requiere la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical. En su opinión, el Gobierno se había expresado como si tuviese consigo el derecho y fuesen la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia quienes año tras año hayan estado siempre equivocadas. No se podían predicar los derechos humanos al resto del mundo sin aceptar los derechos humanos incorporados en el Reino Unido por el Convenio núm. 87. Respecto a los antecedentes del caso, recordó que un grupo de funcionarios públicos ocupados en tareas secretas en el GCHQ había sido por más de un cuarto de siglo afiliado a sindicatos reconocidos a nivel nacional. No había conflicto entre sus tareas y su afiliación a los sindicatos, y los sindicatos no habían encontrado dificultades para negociar en su nombre. Incluso se había otorgado a responsables sindicales facilidades respecto de las medidas de seguridad para que examinen las condiciones de trabajo y puedan asegurar que las tareas eran correctamente clasificadas y remuneradas pudiendo ejercer completamente sus derechos sindicales. Cuando se contrataban afiliados sindicales, el Gobierno nunca había sugerido durante ese periodo que no debía haber acuerdos según los cuales no habría huelgas. Los conflictos laborales se produjeron debido al retiro unilateral del Gobierno de un acuerdo sobre las remuneraciones que habían estado en vigor durante 25 años; esto condujo a una serie de huelgas de un día en casi todos los departamentos de la función pública y de una advertencia a los empleados en el GCHQ de que ellos no debían participar en dichos conflictos. Años después de los acontecimientos, el Gobierno retiró a los sindicatos nacionales el derecho de organizarse en el GCHQ. En dicha oportunidad el Gobierno ofreció 1000 libras para aquellos empleados que renunciaran a sus derechos sindicales; si los empleados decidían permanecer en el sindicato, recibían amenazas de despido o de ser transferidos a otra parte del país donde sus calificaciones especiales no se podrían utilizar. A aquellos que permanecieron en sus sindicatos les fueron negados derechos y sufrieron discriminación. Se estableció una asociación de personal de la empresa a la cual no se le permitió tener contacto con ningún otro sindicato o con otro centro nacional. Todos coinciden que el Convenio núm. 87 es la clave para la actividad normativa. En este caso ocurrió una infracción deliberada y consciente del Convenio. La cuestión de la relación de este caso con el Convenio núm. 151 ya fue considerada por la Comisión de Expertos, la cual rechazó el argumento presentado por el Gobierno. Bajo ninguna circunstancia el Convenio núm. 151 invalida el Convenio núm. 87, el cual se aplica a los empleados de GCHQ dado que su artículo 9 únicamente autoriza la exclusión de las fuerzas armadas y de la policía. En su Informe 235 el Comité de Libertad Sindical expuso en sus recomendaciones que se debían tomar medidas para que el Gobierno inicie las negociaciones con los sindicatos de funcionarios interesados, con la perspectiva de restaurar los derechos de sindicación establecidos en el Convenio núm. 87. Se trataba de una solicitud simple que requería una respuesta simple; respuesta que esta Comisión no ha recibido. El orador requirió, por lo tanto, al representante gubernamental que declare si tenía suficientes instrucciones de su Gobierno para convenir en nombre del Gobierno que se iniciaran urgentemente discusiones. Si no tenía tales instrucciones, si el Gobierno del Reino Unido no tenía la intención de cumplir con sus compromisos en virtud del Convenio núm. 87, esto significaba que el Gobierno se negaba a una solicitud expresada tanto por el Comité de Libertad Sindical como por la Comisión de Expertos. Los procedimientos de párrafos especiales se habían incorporado para casos de esta naturaleza particular, y si el representante gubernamental no estaba en condiciones de ofrecer dichas seguridades, se debía considerar un párrafo especial. Caso contrario, la presente Comisión podría ser acusada de discriminación.

Los miembros empleadores observaron que resultaba difícil entender los detalles y las posiciones comprometidas en esta controversia entre el Gobierno y los trabajadores del Reino Unido. Sería deseable que las dos partes pudieran encontrar una solución interna a este problema, dado que los empleadores no podían contribuir demasiado en esta materia. El Gobierno declaró que el GCHQ formaba parte de la seguridad militar y por eso no se aplicaba el Convenio núm. 87. La Comisión de Expertos ya había comentado la relación entre el Convenio núm. 87 y el Convenio núm. 151. Antes parecía que se había encontrado una solución práctica, pero ahora parecía no ser así. La Comisión de Expertos había requerido al Gobierno que informara sobre cualquier evolución de la situación; no dudaban que así se haría. Sin embargo, por el momento no había nuevos acontecimientos en este caso difícil.

Los miembros trabajadores agregaron que todos los argumentos expuestos por el representante gubernamental ya habían sido presentados a la Comisión de Expertos, la cual había llegado rotundamente a la conclusión de que el Convenio núm. 87 garantizaba el derecho de sindicación, con la única excepción de los miembros de las fuerzas armadas y de la policía. No había excepciones para los ocupados en tareas confidenciales, sin que importe cuán importantes fueran. Respecto de la relación entre el Convenio núm. 151 y el Convenio núm. 87, la Comisión de Expertos había llegado a la conclusión de que el Convenio núm. 87 garantizaba a los trabajadores, incluidos los funcionarios, el derecho de constituir libremente las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas; no había excepciones aplicables a este caso. Por lo demás, la Comisión de Expertos se asoció con la decisión aprobada por el Consejo de Administración en el caso núm. 1261 del Comité de Libertad Sindical. La Comisión de Expertos señaló la recomendación contenida en dicho caso y la hicieron suya al formular un llamamiento al Gobierno para que inicie las negociaciones con los sindicatos de funcionarios interesados.

El representante gubernamental declaró que el Reino Unido siempre había tenido, y esperaba que siempre la tendría, una total confianza en la integridad del mecanismo de control de la OIT y había tratado siempre de participar plenamente en dicho sistema. Pero todo sistema estaba compuesto de individuos, que eran seres humanos y en este punto especifico la Comisión de expertos no era correcta. Su Gobierno respetaba su opinión pero su punto de vista era diferente. El Reino Unido no podía aceptar que el Convenio núm. 87 pueda o deba ser examinado aisladamente de los Convenios núms. 98 y 151. Resultaba perfectamente claro a partir del Preámbulo del Convenio núm. 151 de que se había adoptado teniendo en cuenta los dos Convenios anteriores. El Convenio núm. 87 no podía seguir siendo de aplicación en la administración pública cuando fuera incompatible con los objetivos del Convenio núm. 151, el cual era más específico. El artículo 1, párrafo 2, del Convenio núm. 151 decía claramente que eran los gobiernos, mediante la legislación o reglamentos nacionales, quienes determinarán el alcance de las garantías previstas en dicho Convenio, que se aplican a los empleados de la administración pública cuyas obligaciones sean de naturaleza altamente confidencial. El Tribunal de Apelación del Reino Unido sostuvo, específicamente, que el artículo 1, párrafo 2, del Convenio núm. 151 tenía prelación respecto del Convenio núm. 87. Esta decisión se contraponía con las decisiones anteriores del Comité de Libertad Sindical. La Comisión de Expertos, sin haber tratado estos asuntos, había observado en otra oportunidad que la interpretación de los convenios involucraba dificultades sobre las cuales la Corte Internacional de Justicia podía ser más apropiadamente llamada a dar una opinión. La Comisión de Expertos reconocía de este modo que la interpretación de los convenios formulada por el Comité de Libertad Sindical no se podía apoyar y tampoco considerar necesariamente como definitiva. En sus observaciones de 1985 la Comisión de Expertos se refirió especificamente a las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical. El representante gubernamental observó que la Comisión de Expertos sostuvo la opinión de que si se hubiesen llevado a cabo negociaciones con las organizaciones nacionales, se habría podido conseguir los objetivos declarados por el Gobierno en lo que respecta a la continuidad de funcionamiento del GCHQ en un clima propicio para el mantenimiento de armoniosas relaciones laborales sin que se pusiera en entredicho la compatibilidad de las medidas del Gobierno con las normas internacionales del trabajo por él ratificadas. El orador también llamó la atención sobre las limitaciones que, de acuerdo con los principios de la OIT, se pueden efectuar al derecho de sindicación de los funcionarios públicos y a las medidas de acción de que disponen dichos funcionarios. El Gobierno había tomado nota de esta sugerencia útil y constructiva de la Comisión de Expertos. El Gobierno había considerado seriamente si no podía encontrarse una solución al problema del GCHQ reiniciando las negociaciones, pero decidió que esto no tendría ningún propósito útil. Se había reforzado esta posición por el rechazo por parte de los sindicatos de concluir un acuerdo de no recurso a la huelga. El representante gubernamental concluyó declarando que dada la más cuidadosa consideración otorgada a los comentarios tanto del Comité de Libertad Sindical como al último Informe de la Comisión de Expertos, su Gobierno mantenía firmemente la opinión de que, lamentablemente, negociaciones suplementarias con los sindicatos no iban a tener ningún propósito útil.

El miembro trabajador de Argentina observó que se trataba de un problema que ya había sido discutido de manera pormenorizada por un organismo de la más alta consideración en la Organización, el Comité de Libertad Sindical, del Consejo de Administración. El asunto había sido estudiado en dicho organismo y las conclusiones que se habían alcanzado habían recibido el apoyo de la Comisión de Expertos. Este caso involucraba a un Gobierno que después de muchos años de negociaciones colectivas sorprendentemente modificó todo el sistema y prohibió el ejercicio de todos los derechos sindicales al personal. El representante gubernamental del Reino Unido había declarado claramente que su Gobierno no aceptará ninguna otra conclusión distinta de su propia interpretación. Los trabajadores del Reino Unido estaban protegidos por el Convenio núm. 87. El Convenio núm. 151 debía proteger el derecho de sindicación de los funcionarios públicos que no estuvieran cubiertos por el Convenio núm. 87. El Gobierno del Reino Unido buscaba aplicar una cláusula restrictiva contenida en el Convenio núm. 151 frente a los inalienables derechos de los trabajadores que establece el Convenio núm. 87. El orador rechazó la posición adoptada por los miembros empleadores sobre que una solución interna se debía encontrar al problema y esta posición no era de gran ayuda. Si cada vez que se trataba de funcionarios públicos tomaban esta posición el sistema tripartito de control de la OIT ya no sería operativo.

Los miembros trabajadores observaron que el representante gubernamental en este caso había mostrado neto desacuerdo de su Gobierno con la Comisión de Expertos. En consecuencia, no había otro recurso que el de llamar la atención sobre este caso importante, que presentaba grandes dificultades, en un párrafo especial del informe.

El miembro trabajador de Austria señaló, como miembro del Comité de Libertad Sindical, que el Comité apoyado por el Consejo de Administración, solicitó durante estos últimos tres años al Gobierno que iniciara negociaciones con los sindicatos en relación con el GCHQ y el Convenio núm. 87. Desde el inicio, el Gobierno cuestionó la aplicabilidad del Convenio núm. 87 refiriéndose al Convenio núm. 151. El comité de Libertad Sindical solicitó a la Comisión de Expertos que aportara una aclaración sobre el problema, lo que fue abordado muy claramente en su informe. Esta Comisión no podría continuar dialogando o esperar progresar en este asunto cuando el representante gubernamental declara que la opinión del Comité de Libertad Sindical y la de la presente Comisión eran equivocadas. Para este caso convendría un nuevo párrafo.

El miembro trabajador de España, observó que no podía haber una solución nacional contradictoria con las normas claramente establecidas en el Convenio. El Convenio núm. 87 permite que los funcionarios públicos establezcan y se afilien a sindicatos. En este caso una interpretación bastante sospechosa con un criterio tan sospechoso como el de la seguridad nacional, era aplicable a nivel nacional tal como lo era en países sin democracia. El Comité de Libertad Sindical había declarado expresamente que los funcionarios públicos podían gozar de la libertad sindical aunque pueden existir limitaciones para el ejercicio del derecho de huelga. Por lo tanto, para limitar el derecho a la huelga, el Gobierno no podía suprimir el derecho de sindicación tal como lo ha hecho el Gobierno del Reino Unido. El Convenio núm. 87 prohibía formalmente este tipo de interferencias y la conclusión de la presente Comisión debía decir que o bien el representante gubernamental debía aceptar las negociaciones como lo propuso un miembro trabajador del Reino Unido o bien la Comisión debía adoptar un párrafo especial.

Los miembros empleadores declararon que se abstenían respecto de la propuesta de que las conclusiones se mencionen en un párrafo especial. Declararon que sobre esta propuesta no compartían la opinión de los miembros trabajadores y que en algunas oportunidades estas pequeñas diferencias de opiniones tenían un impacto sobre el procedimiento ulterior, como quizá se vería el año próximo.

Los miembros trabajadores expresaron su profunda tristeza ante la abstención de los miembros empleadores. El hecho de que no se mencione este caso en un párrafo especial, puede dar la desagradable impresión de que existen dos procedimientos: uno para les países menos desarrollados y otro para los países ricos de Europa. No ven la utilidad de que no se vote su propuesta.

La Comisión tomó nota de las informaciones transmitidas por el representante gubernamental, así como de la detallada discusión que tuvo lugar en la presente Comisión, y tomó nota con preocupación que, pese al tiempo transcurrido, ninguna medida se había adoptado para aplicar completamente el derecho de sindicación de los trabajadores sin ninguna distinción, como dispone el Convenio. Expresó su firme esperanza de que rápidamente se iniciarían discusiones entre el Gobierno y los sindicatos afectados, de manera a permitir encontrar soluciones a la situación legislativa y fáctica existente. Expresó su confianza en que la próxima memoria del Gobierno a la Comisión de Expertos, contendrá informaciones sobre cualquier evolución positiva en este sentido.