Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Grecia (Ratificación : 1955)

En relación con su observación anterior, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, de 16 de mayo de 2011, a los comentarios realizados por la Confederación General Griega del Trabajo (GSEE), de 29 de julio de 2010, en virtud del artículo 23 de la Constitución de la OIT sobre la aplicación por parte de Grecia de una serie de convenios, incluido el Convenio núm. 102, en lo que respecta a las medidas legislativas adoptadas para aplicar el mecanismos de apoyo a la economía griega. Además, la Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas durante la 100.ª reunión de la Conferencia (junio de 2011) en relación con la aplicación por parte de Grecia del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Toma nota de que la Comisión de la Conferencia acogió con agrado la indicación del Gobierno de que estaba trabajando con la OIT para organizar la visita de la Misión de Alto Nivel propuesta por la Comisión de Expertos con miras a facilitar un amplio entendimiento de las cuestiones planteadas en los comentarios de la GSEE. Asimismo, la Comisión de la Conferencia consideró que el contacto con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Unión Europea (UE) ayudaría a la misión a entender la situación [Actas Provisionales núm. 18, Parte II, páginas 71-77]. La Comisión toma nota del informe de la Misión de Alto Nivel que visitó el país entre el 19 y el 23 de septiembre de 2011 y realizó nuevas reuniones con la UE y el FMI en Bruselas y Washington en octubre de 2011. Además, a pesar de que no se ha recibido la memoria detallada del Gobierno sobre el Convenio núm. 102 debida en 2011, la Comisión toma nota de que el 29.º informe anual (2011) de Grecia sobre la aplicación del Código Europeo de la Seguridad Social es un informe detallado y contiene toda la información solicitada en el formulario de memoria sobre el Convenio núm. 102, así como la respuesta del Gobierno a las cuestiones planteadas en los comentarios anteriores de la Comisión sobre la responsabilidad general del Gobierno en lo que respecta a una financiación y gestión conveniente del sistema nacional de la seguridad social en el contexto de la grave crisis económica y financiera. Por último, la Comisión toma nota de la Ley núm. 3863/2010 sobre el Nuevo Sistema de la Seguridad Social y las disposiciones pertinentes (FEK A’115), de 8 de julio de 2010, cuyas disposiciones han sido impugnadas por las GSEE.

El Gobierno señala que las distorsiones acumuladas en el funcionamiento del sistema nacional de seguridad social lo han convertido en socialmente ineficaz y económicamente insostenible. Habida cuenta de que la población está envejeciendo rápidamente (cuatro trabajadores por un pensionista en 1950 y actualmente un trabajador por cada 1,7 pensionistas), los gastos del sistema están fuera de control y se prevé que sean de un 13,2 por ciento del PIB en 2020 y un 24 por ciento en 2050. Esta situación insostenible se ha visto acentuada por la crisis económica, haciendo necesario cambiar la estructura del sistema de la seguridad social a fin de salvaguardar su viabilidad a largo plazo y su carácter público. La adopción de la ley núm. 3863/2010 ha introducido una arquitectura unificada y consolidada en el sistema de pensiones, lo cual es una condición previa para aumentar la eficacia de su funcionamiento. Diferentes fondos se han fusionado en tres fondos que cubren a los trabajadores, los agricultores y los trabajadores por cuenta propia. El fondo complementario de pensiones se ha reestructurado en base a sólidos principios en materia de seguros retirando los subsidios estatales e introduciendo un estricto control actuarial de la proporción de contribuciones/prestaciones. El pilar del seguro se complementa con un sistema universal financiado mediante impuestos que asegura una pensión mínima garantizada a todos los ciudadanos, incluidos los que no tenían seguro o no cumplían las condiciones para ello. Se ha previsto un período de transición (2010 2015) para aumentar gradualmente los requisitos de cualificación, se mantienen por completo los derechos a las pensiones adquiridos antes del 31 de diciembre de 2010 y se han realizado una serie de ajustes para evitar dificultades a ciertas categorías de personas que se encuentran en la fase de transición. En virtud de la ley núm. 3863 deberá realizarse una evaluación actuarial un año después de la introducción de las reformas a fin de evaluar su sostenibilidad.

La Comisión toma nota de que para planificar los cambios sustantivos que deberán introducirse en el sistema de pensiones el Gobierno pidió el asesoramiento y la asistencia técnica de la Oficina Internacional del Trabajo, que insistió en la absoluta necesidad de adoptar reformas paramétricas y financieras para garantizar la sostenibilidad general del sistema de pensiones de Grecia. En mayo de 2010, tras la firma del Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Grecia y el FMI, la Comisión Europea, el Eurogrupo y el Banco Central Europeo, una misión de la OIT visitó Grecia y solicitó a la autoridad nacional actuarial y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que apoyasen un análisis cuantitativo de una serie de reformas para consolidar el sistema de pensiones en virtud de las disposiciones del proyecto de ley núm. 3863. Las previsiones que la OIT realizó en junio de 2010 ponían de relieve que a largo plazo la reforma conllevaría importantes ahorros para el sistema de pensiones, ya que el déficit, incluso teniendo en cuenta el aumento de las presiones demográficas, se estabilizaría más o menos durante los próximos cinco decenios, siempre que las asunciones sobre los costes fueran correctas. Tomando nota de que el nuevo diseño y parámetros del sistema griego de pensiones, que se hará totalmente operativo en 2015, están de conformidad, conceptualmente y técnicamente, con las normas mínimas establecidas por el Convenio núm. 102, la Comisión considera, sin embargo, que, en el contexto del rápido deterioro de la situación económica del país, las hipótesis iniciales sobre los costes que figuran en las previsiones de la OIT tal vez hayan de revisarse, y que la evaluación actuarial en curso de la ley núm. 3863 plantea la mejor oportunidad posible para ello. Asimismo, la Comisión considera que, habida cuenta de la obligación internacional de Grecia en virtud del Código, sería prudente que el Gobierno incluya específicamente entre los parámetros básicos para las proyecciones en lo que respecta al desarrollo futuro del sistema nacional de pensiones las normas mínimas del Código. La Comisión quiere recalcar que un estudio actuarial objetivo que establezca una línea roja para alertar al Gobierno sobre las condiciones que pueden conducir a la posible violación de las normas mínimas internacionales en materia de seguridad social, proporcionará al Gobierno un instrumento muy valioso para cumplir de manera efectiva con su responsabilidad general en relación con la adecuada gobernanza del sistema de seguridad social y para, a través de un conocimiento profundo de la situación, buscar una aceptación ilustrada de las reformas por parte de los interlocutores sociales. Habida cuenta de todo esto, la Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria explique detalladamente las asunciones básicas y las conclusiones resultantes de la evaluación actuarial en curso de las reformas introducidas por la ley núm. 3863.

Aparte de las preocupaciones sobre la viabilidad a largo plazo del sistema de pensiones, en un futuro inmediato el país correrá el riesgo de que el sistema de la seguridad social no pueda hacer frente al hecho de que la economía, el empleo y las finanzas públicas sigan contrayéndose y de verse obligado a reducir el nivel de protección, que puede llegar a estar por debajo de los mínimos garantizados por el Convenio. Según la información recogida por la Misión de Alto Nivel de la OIT, que cubre, entre otros, el ámbito de la seguridad social, se estima que si el desempleo, que actualmente es de 800.000 personas, llegase a ser de 1 millón de personas, los fondos de la seguridad social perderían 5.000 millones de euros cada año y las sostenibilidad de las prestaciones que proporciona la seguridad social se pondría en cuestión. En estos momentos, además de los recortes de las pensiones realizados a través de la ley núm. 3863, la ley núm. 4024/27-10-2011 sobre «disposiciones en materia de pensiones, la escala salarial común y el sistema de clasificación [en el sector público], la reserva laboral y otras disposiciones para la aplicación de la estrategia fiscal a medio plazo 2012-2015», introduce nuevos recortes en las pensiones de más de 1.000 euros que reciben personas de menos y más de 55 años de edad en alrededor de un 40 por ciento y un 20 por ciento respectivamente, y también se prevén reducciones de las pensiones complementarias. La Misión de Alto Nivel tomó nota de que estas reducciones drásticas del nivel de prestaciones socavan la confianza de las personas en el sistema de la seguridad social y plantean preocupaciones en relación con el papel de la justicia social en el manejo de la crisis. La Comisión observa que la responsabilidad general del Gobierno de realizar una gobernanza adecuada del sistema de la seguridad social le obliga a recuperar la confianza de la gente en su capacidad para ser un regulador eficaz y justo y proporcionar servicios en interés del pueblo griego. A fin de lograr este objetivo, se convierten en especialmente importantes, cuando los tiempos están revueltos, los siguientes principios de solidaridad y justicia sociales en los que se basa el Convenio:

• -que los recortes de las prestaciones, al igual que sus costos, deberán ser financiados colectivamente, repartiéndolos de manera equitativa entre los miembros de la sociedad, a fin de evitar las dificultades a las personas de recursos económicos modestos y tener en cuenta la situación económica del país y de las categorías de personas protegidas (artículo 71, 1) del Convenio);
• -que los recortes en las prestaciones no deben ser el resultado de la retirada unilateral por parte del Estado o de los empleadores de la financiación de dichas prestaciones, dejando de esta forma a los empleados protegidos a cargo de más del 50 por ciento del total de los recursos financieros destinados a la protección de los empleados y de sus familias (artículo 71, 2));
• -que los recortes de las prestaciones y las medidas de austeridad relacionadas deberán ser decididas y gestionadas en consulta con los representantes de las personas protegidas así como de los empleadores y de las autoridades públicas a través de mecanismos establecidos de diálogo social tripartito (artículo 72, 2)). A la luz de los principios anteriormente mencionados, la Comisión considera que incumbe al Gobierno la tarea de evaluar, con todas las partes interesadas en el establecimiento de un mecanismo internacional de apoyo a Grecia, los recursos de que disponen aquellos que no contribuyen a los esfuerzos realizados en el ámbito nacional, con el objeto de obligarlos a cumplir con sus obligaciones por medio de todos los mecanismos jurídicos disponibles.

La Comisión agradecería al Gobierno que explicase hasta qué punto respecta los principios antes mencionados de solidaridad y justicia sociales al introducir las medidas de austeridad social en el contexto de la aplicación del mecanismo de apoyo a Grecia.

Asimismo, la necesidad de reforzar la gobernanza del sistema de seguridad social requeriría que el Gobierno planifique y evalúe las medidas pasadas y futuras de austeridad social en relación con uno de los principales objetivos del Convenio, que consiste en prevenir la pobreza de las categorías de personas protegidas. Si las prestaciones que otorga el sistema de seguridad social son tan bajas que empujan a los trabajadores por debajo de la línea de la pobreza, este sistema no cumplirá su función; en estos casos se considerará que el Estado no cumple con sus responsabilidades generales en virtud de los artículos 71, 3) y 72, 2) del Convenio. En este contexto, la Comisión considera que es deber del Gobierno evaluar, junto con todas las partes que participan en la aplicación del mecanismo internacional de apoyo a Grecia, la extensión de la pobreza en el país, especialmente entre las personas de recursos económicos modestos, y las posibilidades que tienen las prestaciones de la seguridad social que pueden otorgarse de resistir esta tendencia y «asegurar a las familias condiciones de vida sanas y convenientes» (artículo 67, c) del Convenio). Para ello, el Gobierno deberá establecer un sistema amplio de control estadístico de la pobreza y examinar políticas de seguridad social en coordinación con sus políticas fiscales, salariales y de empleo en el contexto de las obligaciones con arreglo al mecanismo internacional de apoyo. La Comisión quiere señalar a este respecto, como ya hizo en su Estudio General de 2009, que la seguridad social y la economía general son inseparables, especialmente en períodos de crisis, y requieren ser dirigidas y gestionadas de manera conjunta, tanto en el ámbito nacional como en el global. Esto significa que, para que la economía salga de la crisis, se requieren medidas ampliadas de protección social y hacer que la seguridad social sea decididamente parte de la solución. Buscar únicamente soluciones fiscales a expensas de recortar los costes laborales no salariales y el bienestar básico puede conducir finalmente al colapso de la demanda interna y del funcionamiento del Estado, condenando al país a años de depresión económica. Habida cuenta de la gravedad de la situación, la Comisión pide a la OIT que continúe proporcionando una amplia asistencia técnica a Grecia para reformar su sistema de seguridad social, y que señale a la atención de todas las partes que aplican el mecanismo de apoyo a Grecia la necesidad de, a fin de evitar el empobrecimiento drástico de la población y el aumento del malestar social, mantener las prestaciones de la seguridad social a los niveles mínimos establecidos por el Convenio núm. 102, y establecer un sistema de control estadístico de la extensión de la pobreza entre las diferentes categorías de la población y utilizar sus indicadores para coordinar estrechamente la seguridad social, y las políticas fiscales y de empleo.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2012.]