Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) - México (Ratificación : 1984)

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, junio de 2011)

Seguimiento de las recomendaciones del Comité tripartito: reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT

La Comisión toma nota del debate que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2011 y de sus conclusiones, de una comunicación del Sindicato Nacional de Trabajadores de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (SNTCPF), recibida el 2 de septiembre de 2011; de la memoria del Gobierno, recibida el 11 de octubre de 2011 y de sus anexos y de las observaciones del Gobierno a una comunicación del mismo sindicato recibida en 2010. La Comisión está dando seguimiento a las recomendaciones contenidas en el informe adoptado por el Consejo de Administración en marzo de 2009 (documento GB.304/14/8) con relación al accidente que tuvo lugar en la mina de carbón de Pasta de Conchos en Coahuila. La Comisión indica que el debate y las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia se refieren asimismo al seguimiento de dicho informe, y en dicho marco, a la aplicación de este Convenio a los trabajadores de las minas de Carbón en Coahuila. También se refieren a la misma situación las comunicaciones del sindicato de 2010 y 2011. Teniendo en cuenta que la Comisión tiene a la vista los documentos indicados, sus numerosos anexos y las preguntas relacionadas a las cuestiones evocadas por el Consejo de Administración, por la Comisión de la Conferencia, y por la propia Comisión en años anteriores, la Comisión reorganizará el seguimiento uniendo los temas relacionados. La Comisión, en su comentario tomará nota brevemente de los principales aspectos de la comunicación de 2011 y examinará la comunicación más detalladamente junto con las observaciones que el Gobierno considere oportuno formular, incluyendo sobre las alegaciones de trabajo infantil en las minas de carbón que la Comisión examinará en su oportunidad en el marco del examen de la aplicación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182).

I. Medidas a ser adoptadas en consulta con los interlocutores sociales

Artículos 4, párrafos 1 y 2; y 7 del Convenio. Política Nacional. Exámenes globales o relativos a determinados sectores: actividades laborales peligrosas como las que se realizan en el sector de la minería del carbón

a) Registro de datos confiables sobre las minas existentes y de los trabajadores de esas minas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de una comunicación del SNTCPF, según la cual no hay registro que permita conocer el universo de minas legales, ilegales y clandestinas en la región carbonífera de Coahuila, y por lo tanto no se pueden planificar las medidas necesarias ni controlarlas ni tampoco inspeccionar las minas. La Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia solicitó al Gobierno que indicara el número y tipo de minas en la región carbonífera de Coahuila; incluyendo en la medida de lo posible los sectores registrados y no registrados. Esta información resulta fundamental para poder formular, revisar y aplicar una política nacional de salud y seguridad en el trabajo (SST) basada en la prevención. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) indica que el número de centros de trabajo, no coincide necesariamente con el número de concesiones mineras otorgado por la Secretaría de Minería. Indica que la STPS cuenta con un Directorio Nacional de Empresas y que para julio de 2011, el Directorio cuenta con 201 registros de centros de trabajo en el Estado de Coahuila, cuya actividad es la minería del Carbón. También indica que en Coahuila existen 909 concesiones mineras que abarcan una superficie de 2,5 millones de hectáreas y que existen 9 grandes minas de carbón y 62 medianas. Respecto de los pocitos (pequeñas minas), el Gobierno indica que con el Sistema satelital GeoInfoMex a partir de marzo de 2010 se dio inicio a un trabajo de ubicación de pozos (pequeñas minas) que concluyó en mayo de 2011. Esto permitió identificar la existencia de 563 tiros verticales de los cuales se ha podido apreciar actividad en 297, los cuales serán inspeccionados. La Comisión toma nota de que el Gobierno diferencia entre registro de concesiones mineras y registro de centros de trabajo y que manifiesta que está progresando en la coordinación entre los diferentes órganos del Estado relacionados con la minería en Coahuila. La Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando informaciones actualizadas sobre el número y tipo de minas y, recordando la solicitud de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, le solicita que diferencie las minas registradas de las no registradas en dichas informaciones. Asimismo la Comisión solicita al Gobierno que se sirva indicar el número total de mineros estimado en Coahuila, el número de mineros registrados y el número estimado de mineros no registrados. La Comisión cree entender que se trata de dos cuestiones diferentes pero complementarias, que forman parte de la aplicación del Convenio en el lugar del trabajo y a todos los trabajadores que se encuentren en el lugar de trabajo, y le solicita que adopte las medidas necesarias para contar con registros lo más completos posibles y que informe sobre el particular.

b) Accidentes en el sector de la minería del carbón. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que en los últimos diez años (2001-2010) el Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS) ha registrado 38.069 accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en el sector de la minería y 340 defunciones. El Gobierno indica que, si se compara 2001 con 2010, el número de trabajadores en la actividad minera aumentó de 35,74 por ciento y que, respecto de las muertes, no hubo una variación significativa (31 en 2010 y 30 en 2001). La Comisión toma nota asimismo que según la comunicación, desde junio de 2010 hasta agosto 2011 murieron en accidentes de trabajo 33 mineros mas, de los cuales 26 en Coahuila. Informa asimismo la comunicación que 14 mineros murieron el 3 de mayo de 2011 en el Pozo 3 de la empresa BINSA y que ninguno de los 14 estaban registrados en el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), tenían 24 años de promedio, y sobrevivió un trabajador de 14 años quien había dejado los estudios y tiene sus boletas de pago aunque la empresa declaró que estaba acompañando al padre. La Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando detalladas informaciones sobre estas cuestiones, incluyendo sobre el accidente en el que murieron 14 trabajadores. La Comisión solicita asimismo al Gobierno que continúe proporcionando informaciones estadísticas sobre los accidentes en las minas de carbón y sobre la aplicación del Convenio en las minas en que los accidentes tuvieron lugar.

• i) Mina Lulú. En 2010, la Comisión tomó nota brevemente de la información proporcionada por el sindicato indicando que en la mina Lulú fallecieron el 6 de agosto de 2009 dos trabajadores. Según el sindicato, esa mina estaba en operaciones desde 2001 pero que no había sido inspeccionada nunca. Declaran además que el empleador, «al modo de la región» intimidó a los familiares de los trabajadores para que no se coordinaran con el grupo de familias de Pasta de Conchos y con la Pastoral Laboral o no recibirían nada. Indica el sindicato que los familiares presentaron una denuncia el 31 de agosto y especifica detalladamente las carencias de seguridad (bocamina construida con material inadecuado, falta de escalera, obstáculos en el camino, agua, falta de capacitación y de botiquín de urgencia entre muchos otros). Indica que los trabajadores estaban inscritos en el IMSS por 486,45 pesos por semana y por destajo se les pagaba 1.500 pesos por semana sin registro. Declara el SNTCPF que según la Secretaria de Economía la concesión de Lulú estaba en orden pero el sindicato sostiene lo contrario y proporciona detalladas informaciones para apoyar sus dichos. En su memoria de 2011, el Gobierno informa que se tenía previsto realizar una inspección en la mina Lulú en agosto de 2009 pero que previo a la inspección, el 6 se produjo el accidente por lo cual se realizó una inspección extraordinaria del 7 al 10 de agosto, seguida de otra inspección el 13 y 14 de agosto y se restringió el acceso. Se realizaron 5 visitas de comprobación para constatar que no hubiera violación a la restricción de ingresar, el 31 de agosto; 2, 4 y 15 de septiembre y 29 de octubre de 2009. Se realizaron otras visitas y diligencias en 2010 hasta que el 2 de febrero de 2011 se cerró la mina por reincidencia en no aplicación de medidas de seguridad y el 10 de febrero de 2011 se notificó a los trabajadores. El Gobierno concluye declarando que la función del inspector se ajusta cumplidamente a la normatividad aplicable con lo cual se desmienten los alegatos que afirmaban que las actividades de la inspección eran actividades de simulación. La Comisión toma nota de que la comunicación de 2011 del sindicato incluye como anexo la Recomendación 12/2011 de 29 de marzo de 2011 de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), la cual tiene rango constitucional, sobre el accidente en esta mina. En el examen del caso la CNDH declara que en el caso concreto «con las omisiones antes descritas por parte de los servidores públicos de la STPS y de la Secretaria de Economía se permitió el funcionamiento de la referida empresa en condiciones que no garantizan la integridad y salud de los trabajadores, se los puso en grave riesgo y se los expuso a situaciones como la que derivó en el fallecimiento de (dos trabajadores)». Afirma asimismo que actuaron en contravención de los artículos 7 y 9 del presente Convenio.
• ii) Pocito Ferber. En la comunicación de 2010, el sindicato indicó que el 13 de agosto de 2009 se realizó la inspección periódica de esa mina y que dejando de lado los incisos que no aplican por ser operaciones de menor escala, se verificaron 85 incumplimientos y se dictaron 76 medidas correctivas, con restricción de acceso. El 11 de septiembre murió un trabajador de 23 años. Indica también el sindicato que la Inspección se presentó sólo el 17 de septiembre de 2009 para efectuar la comprobación. Afirman que la constructora Ferber efectuó la liquidación de pagos de los trabajadores de manera ilegal y el empresario abandonó el lugar del siniestro sin asegurar ni señalizar la entrada. Concluyen diciendo que hubo negligencia de la STPS de Coahuila para la cual parece suficiente llenar los formatos de inspección y que esos «actos de simulación» dejan a los mineros y a sus familiares en la indefensión. En su memoria de 2011, el Gobierno corrobora la inspección del 13 de agosto, explica que la segunda se hizo el 17 de septiembre porque el empleador incumplió con su obligación de dar aviso del accidente; posteriormente se realizaron visitas de inspección el 21 de septiembre en que se reiteró la restricción de acceso a la mina. La autoridad laboral ha constatado físicamente que el pocito Ferber ya no existe, pero sigue el procedimiento sancionador y la autoridad ofreció apoyo a los familiares del trabajador muerto. La Comisión toma nota de que en el examen del caso realizado por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (Recomendación núm. 85/2010 de 21 de diciembre de 2010) dicha comisión afirma en términos similares que se vulneró el presente Convenio.

La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que la Mina Lulú y el Pocito Ferber, no están contempladas en las Recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración en su informe sobre la reclamación pero que proporciona las informaciones con la finalidad de aclarar tales cuestiones. La Comisión indica al Gobierno que la información sobre los accidentes en dichas minas efectivamente hace parte del seguimiento de las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración puesto que la recomendación del párrafo 99 apartado b), i) del Informe se refiere a asegurar la aplicación de los artículos 4 y 7 del Convenio con particular acento en las minas de carbón y la recomendación contenida en el párrafo 99, apartado b), iii) del Informe se refiere a asegurar la aplicación del artículo 9 del Convenio «con el fin de disminuir el riesgo de que en el futuro se produzcan accidentes como el de Pasta de Conchos». Por lo tanto, la Comisión señala que las informaciones sobre los accidentes en las minas de carbón de Coahuila, y el análisis de sus causas coadyuvan a determinar el impacto real de las medidas adoptadas y a comprender si se hizo lo que razonablemente podía esperarse que se hiciera para evitar o reducir al mínimo, las causas de los riesgos inherentes al medio ambiente de trabajo. La Comisión toma nota de las actividades de difusión de la NOM-032-STPS-2008 y otras actividades de promoción indicadas por el Gobierno y toma nota de que los métodos de evaluación de riesgos se basan en dicha norma. Sin embargo, señala a la atención del Gobierno que la repetición de accidentes en minas que manifiestamente no habían adoptado las medidas de SST requeridas pone en evidencia la necesidad de reforzar la acción gubernamental para asegurar la aplicación del Convenio en la práctica. Por consiguiente, la Comisión exhorta al Gobierno a realizar, de conformidad con los artículos 4 y 7 del Convenio, en consulta con los interlocutores sociales, el examen periódico de la situación en materia de seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo en las minas de carbón en Coahuila, incluyendo los Pocitos, a fin de identificar los problemas principales, elaborar medios eficaces de resolverlos, definir el orden de prelación de las medidas que haya que tomar, y evaluar los resultados; y a proporcionar detalladas informaciones al respecto, incluyendo sobre las consultas realizadas.

Artículo 9. Sistema de Inspección adecuado y suficiente. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que se encuentra pendiente de análisis y dictamen en el Congreso una propuesta de reforma a la Ley Federal del Trabajo, que en el caso particular propone que los inspectores puedan restringir el acceso o limitar la operación en áreas donde se detecte riesgo para la vida, la salud o la integridad de los trabajadores y llevar un procedimiento más ágil de clausura total o parcial. Toma nota asimismo que el Gobierno informa que las autoridades laboral y minera han desarrollado una estrategia conjunta con el propósito de evitar que un centro de trabajo continúe desarrollando labores cuando en cualquier visita y sin necesidad de agotar el procedimiento establecido en el artículo 512-D de la Ley Federal del Trabajo, se han identificado condiciones de riesgo inminente por violación a la normatividad aplicable en materia de SST. El Gobierno declara que dicha estrategia consiste en que, habiendo dictado el inspector de trabajo una medida de restricción de acceso, dicha circunstancia se hace de inmediato del conocimiento de la Dirección Nacional de Minas de la Secretaría de Economía para que esta resuelva la suspensión provisional del trabajo en la mina. Si después de la visita de comprobación, los riesgos subsisten, se solicita a la autoridad minera que ordene la suspensión definitiva del trabajo. El Gobierno informa que de esta manera la STPS notificó a la Dirección General de Minas 14 restricciones de acceso por riesgo inminente, la cual ha notificado la suspensión en 10 lotes. También indica que se perfeccionaron los procedimientos para hacer efectiva la clausura contemplada en el artículo 512-D de la Ley Federal del Trabajo y de esa manera el 10 de febrero de 2011 se cerró la Mina Lulú. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno proporcionó un CD y una carpeta de actas de la inspección de trabajo en las minas de carbón de Coahuila. La Comisión hace notar al Gobierno que para que esta información sea de utilidad para el Gobierno y los interlocutores sociales, así como para la Comisión, se requiere que el Gobierno realice un análisis de dichas informaciones, identificando las tendencias en cuanto a los incumplimientos detectados, la eficacia o ineficacia de las medidas adoptadas o al alcance de la inspección del trabajo para hacer frente a los incumplimientos y fundamentalmente en caso de peligro grave e inminente, incluso su propia valoración junto con los interlocutores sociales sobre si el sistema y los medios legales a su alcance resultan adecuados y suficientes. La Comisión se refiere a los párrafos anteriores donde tomó nota de los casos de la Mina Ferber y Lulú como casos indicativos de la aplicación y control de la normativa de SST. Nota con preocupación que la mina Lulú que el Gobierno cerró el 10 de febrero de 2011 tuvo la primera inspección el 7 de agosto de 2009, al día siguiente del fallecimiento de dos trabajadores, que se comprobaron numerosas irregularidades en materia de SST y que a pesar de eso su clausura llevó 17 meses. En el caso de la Mina Ferber cerró el propietario. La Comisión tiene presente la declaración del Gobierno de que los inspectores han cumplido con la normatividad existente. En ese caso, dicha normatividad no parece constituir un marco que asegure un sistema de inspección apropiado y suficiente para salvaguardar la vida, la seguridad y la salud de los trabajadores de la minería subterránea del carbón. Además, la Comisión recuerda al Gobierno que en sus recomendaciones, el Consejo de Administración solicitó al Gobierno que asegure, por todos los medios necesarios, el control eficaz de la aplicación práctica de las leyes y reglamentos relativos a la seguridad, salud y medio ambiente de trabajo en consulta con los interlocutores sociales. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que, en el marco del examen requerido por la Comisión en aplicación del artículo 7, examine la manera en que se puede fortalecer a la inspección del trabajo, particularmente en caso de peligro inminente y que informe sobre el particular así como sobre las medidas de aplicación inmediata de que dispone actualmente la inspección del trabajo, incluyendo la clausura, en caso de peligro inminente para la salud y seguridad de los trabajadores. También le solicita que proceda a un análisis de las inspecciones efectuadas que comunicó a la Comisión a fin de determinar los principales problemas para lograr mayor eficacia en la actividad inspectiva en las minas del carbón y que comunique asimismo las medidas propuestas para hacer frente a dichos problemas.

En tanto se lleven a cabo dichos exámenes, la Comisión exhorta al Gobierno a adoptar muy rápidamente las medidas necesarias para salvaguardar la vida y la seguridad de los trabajadores y a proporcionar informaciones al respecto.

Con relación al programa de autogestión en seguridad y salud en el trabajo, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones detalladas sobre su funcionamiento, incluyendo precisiones sobre las condiciones exigidas para hacer parte del programa, la manera en que los servicios de inspección del trabajo siguen las actividades realizadas en el marco del programa y las repercusiones del programa sobre la seguridad y la salud en las minas y en los «pocitos» dedicados a la explotación del carbón.

Solicitud de información sobre toda evolución relacionada con la posibilidad de ratificación del Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176) en base a la Norma oficial mexicana NOM-032-STPS-2008, de seguridad para las minas subterráneas de carbón. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el 18 de julio de 2011 se realizaron consultas con la finalidad de evaluar la conveniencia de la ratificación con diferentes órganos del Estado, y con la Confederación de Cámaras Industriales (CONCAMIN), con la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX), con la Confederación de Trabajadores de México (CTM) y con el Sindicato Minero Metalúrgico. El Gobierno informa que a la fecha de envío de la memoria (octubre de 2011) se estaba a la espera de la información solicitada. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre los resultados de esas consultas con los interlocutores sociales.

II. Otras medidas

Indemnizaciones, pensiones. La Comisión toma nota de que en su comunicación de 2010 el Sindicato indica que se extendieron actas de defunción que presuntamente agilizarían los trámites, pero que trajeron como consecuencia que las pensiones e indemnizaciones fueran calculadas con salario de hambre para las familias debido a que al señalar la fecha y hora de muerte de los mineros, dejaba sin efecto el pago que haría efectivo la empresa días después de «triple salario» a las familias (compromiso que debía sostener hasta que se entregaran los restos mortales) y que suspendió en marzo de 2007. Con este triple salario los trabajadores fallecidos siguieron cotizando al IMSS durante más de un año como si estuvieran vivos pero el monto no fue entregado a las familias. Sostienen que en los casos representados por la Procuraduría Federal de Defensa del Trabajo (PROFEDET) no se hizo la nivelación salarial y que en casos de abogados particulares que la solicitaron se denegó porque los abogados se negaron a utilizar las actas de defunción impugnadas. También indica que la empresa entrego como ayuda humanitaria 830.000 pesos y no corresponden a indemnizaciones sino al hecho de que se habían impugnado los laudos. Indica que las indemnizaciones fueron desde 66.200 pesos hasta 117.000 pesos. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno informa que, respecto de las indemnizaciones, de las 57 demandas promovidas por los familiares de los mineros fallecidos en la Mina de Pasta de Conchos, se emitió un laudo condenando a las empresas Industrial de México y General de Hulla a pagar a los beneficiarios de las prestaciones contractuales legales por concepto de muerte en accidente de trabajo, y gastos funerarios, prima por antigüedad, vacaciones, prima vacacional, aguinaldo, fondo de ahorro seguro de vida e indemnización. El Gobierno indica asimismo que todos los laudos fueron recurridos por las partes. Respecto de las pensiones, el Gobierno informa en respuesta a la comunicación de 2010, que no fueron indebidamente calculadas sino que se calcularon con base a los salarios registrados ante el IMSS. También indica el Gobierno las decisiones de los tribunales respecto de la impugnación de los laudos. La Comisión solicita al Gobierno que indique cuales son las cuestiones pendientes respecto de las indemnizaciones y pensiones a los familiares de los trabajadores fallecidos.

Prestaciones estatales y sociales. La Comisión toma nota de las detalladas informaciones presentadas por el Gobierno pero nota que la misma no permite identificar el número de beneficiarios de las viudas e hijos de los trabajadores fallecidos. Tomando nota de que se habían prometido viviendas y becas de estudio, y notando que la comunicación se refiere a 106 hijos de trabajadores fallecidos en Pasta de Conchos, la Comisión solicita al Gobierno que se sirva indicar cuántos hijos de trabajadores fallecidos en Pasta de Conchos están percibiendo becas de estudios y cuantas familias de las 65 han tenido ayuda para acceso a la vivienda.

Diálogo con las familias de Pasta de Conchos. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el Gobierno ha sostenido distintas reuniones en 2007 y en 2011 con la Organización Familia Pasta de Conchos y las familias de los mineros, con la finalidad de garantizar el respeto y ejercicio pleno de sus derechos e incluso para analizar y discutir una posible recuperación de los cuerpos. La Comisión toma nota por otra parte de que la comunicación de 2011 continúa alegando el hostigamiento a los defensores de la Organización Familia Pasta de Conchos mediante declaraciones públicas denigrantes, incluso conteniendo acusaciones de oportunistas que lucran con la tragedia. La Comisión considera que las familias de las víctimas del accidente de Pasta de Conchos, incluyendo los 106 niños que perdieron a sus padres, merecen especial cuidado y atención por parte del Gobierno. La Comisión solicita al Gobierno que continúe el diálogo con la organización y las familias para encontrar una solución adecuada respecto de las quejas planteadas por las familias de las víctimas del accidente de Pasta de Conchos, incluyendo sobre la posibilidad de recuperar los cuerpos de los mineros a que se refirió el Gobierno, y solicita al Gobierno que continúe proporcionando informaciones sobre el diálogo mantenido.

III. Asistencia técnica

En sus comentarios anteriores, la Comisión invitó al Gobierno a solicitar la asistencia técnica de la Oficina con relación a la eventual ratificación del Convenio núm. 176. Asimismo toma nota de que la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en sus conclusiones de 2011 también invitó al Gobierno a solicitar la asistencia técnica de la Oficina. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el Director General de la Inspección del trabajo designó a una persona para transmitir las informaciones necesarias a la Oficina pero nota de que no ha recibido informaciones sobre la decisión del Gobierno de aceptar el pedido de la Comisión y de la Comisión de la Conferencia. En vista de las dificultades de aplicación que se siguen constatando en el sector de las minas del carbón, la Comisión invita nuevamente al Gobierno a solicitar la asistencia técnica de la Oficina para hacer frente a esas dificultades y le solicita que se sirva informar a la Oficina sobre su decisión al respecto.

Asimismo, la Comisión llama a la atención del Gobierno sus comentarios sobre la aplicación del Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150).

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2012.]