Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Argentina (Ratificación : 2000)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación General del Trabajo (CGT) de 29 de octubre de 2010 sobre las cuestiones pendientes, en particular la necesidad de establecer mecanismos adecuados de consulta, y de los comentarios de la Central de los Trabajadores de Argentina (CTA) de 31 de agosto de 2011 que se refieren a las cuestiones pendientes, en particular a desalojos violentos de comunidades indígenas de los territorios que ocupan tradicionalmente. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

Seguimiento de las recomendaciones del Comité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT). En comentarios anteriores la Comisión tomó nota del informe adoptado en noviembre de 2008 por el Consejo de Administración (documento GB.303/19/7) sobre la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Unión de Trabajadores de la Educación de Río Negro (UNTER), en el cual el Consejo examinó cuestiones relativas a la consulta a nivel nacional y a la consulta, participación y ejercicio de actividades tradicionales de los pueblos indígenas en la provincia de Río Negro y pidió al Gobierno que:

• a) continúe desplegando esfuerzos para fortalecer el Consejo de Participación Indígena y para garantizar que al realizarse las elecciones de representantes indígenas en todas las provincias se convoque a todas las comunidades indígenas e instituciones que las comunidades consideren representativas;
• b) desarrolle consultas respecto de los proyectos a los cuales se refirió en los párrafos 12 y 64 del informe y que prevea mecanismos de consulta con los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. La consulta debe efectuarse con la suficiente antelación para que pueda ser efectiva y significativa;
• c) al implementar la ley núm. 26160, asegure la consulta y la participación de todas las comunidades e instituciones realmente representativas de los pueblos indígenas susceptibles de ser afectados directamente;
• d) en el marco de las atribuciones concurrentes Estado nacional-provincias se asegure de que en la provincia de Río Negro se establezcan mecanismos de consulta y participación efectivos con todas las organizaciones realmente representativas de los pueblos indígenas según lo establecido en los párrafos 75, 76 y 80 del informe del Consejo de Administración y, en particular, en el proceso de implementación de la ley nacional núm. 26160;
• e) en el marco de la implementación de la ley núm. 26160 despliegue esfuerzos sustanciales para identificar, en consulta y con la participación de los pueblos indígenas de la provincia de Río Negro: 1) las dificultades en los procedimientos de regularización de las tierras y para elaborar un procedimiento rápido y de fácil acceso que responda a las exigencias del artículo 14, apartado 3, del Convenio; 2) la cuestión del canon de pastaje de acuerdo a lo indicado en el párrafo 92 del informe del Consejo de Administración; 3) los problemas para la obtención de la personería jurídica, y 4) la cuestión de las comunidades dispersas y sus derechos sobre la tierra, y
• f) despliegue esfuerzos para que en la provincia de Río Negro se adopten medidas, incluyendo medidas transitorias, con la participación de los pueblos interesados, para que los crianceros indígenas puedan acceder fácilmente a los boletos de marcas y señales, y ejercer en igualdad de condiciones su actividad de crianceros y para fortalecer esta actividad en los términos del artículo 23 del Convenio.

La Comisión toma nota de que según la CTA y la CGT, las recomendaciones formuladas por el Comité tripartito no se han aplicado.

La Comisión toma nota de que, en cuanto al fortalecimiento de los mecanismos de consulta y participación, el Gobierno informa que, con miras al fortalecimiento del Consejo de Participación Indígena (CPI) y a la participación de todas las comunidades indígenas e instituciones que las comunidades consideren representativas, se convoca a las comunidades inscriptas en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas (RENACI) y en los registros provinciales. Según el Gobierno, también pueden participar comunidades no inscriptas con el consentimiento mayoritario de las demás comunidades. Para garantizar la transparencia del proceso, en las asambleas comunitarias participa el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) y se respetan los procesos de los pueblos originarios en la elección de sus representantes. Asimismo, se otorga una suma de dinero a los representantes para que puedan recorrer sus comunidades y se realizan encuentros nacionales en los que participan los representantes de todos los pueblos indígenas para alcanzar acuerdos y fijar prioridades. También se han llevado a cabo talleres y seminarios.

En lo que respecta a los proyectos legislativos en curso y la consulta al respecto con los pueblos indígenas, la Comisión toma nota de que el Gobierno se había referido, en el marco de la reclamación, a una serie de proyectos de ley en trámite, a saber: proyecto de ley modificando el Código de Minería en lo relativo a la participación de las comunidades indígenas; proyecto de ley declarando la propiedad comunitaria indígena en todo el territorio nacional en situación de emergencia de proyecto de ley estableciendo los derechos de propiedad intelectual de los pueblos indígenas; proyecto de ley sobre regulación de las relaciones entre las autoridades del Sistema Judicial Nacional y Federal y las autoridades de los pueblos indígenas; proyecto de ley creando el sistema de consulta indígena; proyecto de ley estableciendo la mediación penal como forma alternativa de resolución de conflictos surgidos del sistema penal; régimen de propiedad comunitaria indígena: emergencia y regulación, derogación de los artículos 2, 4, 7, 11 y 12 de la ley núm. 23302, y régimen sobre comunidades indígenas. A este respecto, la Comisión toma nota de que según el Gobierno, los mismos no han tenido tratamiento con excepción de los que culminaran con la sanción de la ley núm. 26160, de 2006, que declara la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas y suspende temporalmente la aplicación de sentencias judiciales, actos procesales o administrativos cuyo objeto sea el desalojo o desocupación de dichas tierras de las comunidades indígenas inscritas en el RENACI. La ley determina que el INAI deberá llevar adelante el relevamiento técnico y legal de las tierras ocupadas por las comunidades indígenas. También se emitieron el decreto reglamentario núm. 1122/07 y la resolución del INAI núm. 587/07 relativa al Programa Nacional de Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas. El Gobierno indica que en los procesos de adopción de estas disposiciones participaron los representantes del CPI. En lo que respecta a la implementación de la ley núm. 26160, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que las comunidades indígenas participaron en la redacción y ejecución del Programa Nacional de Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas mencionado.

En lo que respecta al establecimiento de mecanismos de consulta y participación efectivos en la provincia de Río Negro con todas las organizaciones realmente representativas de los pueblos indígenas, el Gobierno indica que los pueblos Mapuche y Mapuche-Tehuelche se organizan en la coordinadora del parlamento del pueblo Mapuche el cual evalúa y propone candidatos a los cargos de consejeros y presidentes del Consejo de Desarrollo de Comunidades Indígenas (CODECI). El CODECI es un órgano de cogestión entre el Estado provincial y el pueblo Mapuche y que participa en el Programa provincial de Río Negro, en particular como ejecutor del Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas (RETECI).

En lo que respecta a la identificación, en consulta con los pueblos indígenas de la provincia de Río Negro, de las dificultades para la titularización de tierras, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que, se ha celebrado un convenio entre el INAI y el CODECI y se asignó un presupuesto con miras a la implementación del Programa provincial de relevamiento territorial habiéndose identificado 126 comunidades. En dicho programa se cuenta con asistentes técnicos de origen indígena. El Gobierno se refiere asimismo a las diferentes actividades llevadas a cabo con participación indígena en la provincia en 2009.

En cuanto a las medidas adoptadas para que los crianceros indígenas puedan acceder fácilmente a los boletos de marcas y señales y ejercer en igualdad de condiciones su actividad de crianceros, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el INAI ha firmado un convenio con la provincia de Río Negro (convenio núm. 156/01) mediante el cual la personería jurídica de las comunidades se registra ante la Dirección de Personería Jurídica y el Consejo de Desarrollo de Comunidades Indígenas de la provincia. En cuanto a las marcas y señales, el Gobierno indica que a aquellos pobladores cuyas tierras no han sido regularizadas les resulta difícil conseguir la titularidad de las marcas y señales, lo cual dificulta la circulación de los animales para su comercialización.

Teniendo en cuenta las informaciones proporcionadas, la Comisión pide al Gobierno que:

• i) continúe tomando las medidas necesarias para que cuando se prevea adoptar una medida administrativa o legislativa susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas, se los consulte de manera apropiada;
• ii) informe si los diversos proyectos de ley mencionados siguen en trámite o han sido dejados de lado e indique toda evolución respecto de aquellos que se encuentran todavía en trámite;
• iii) informe sobre el impacto de la implementación de la ley núm. 26160 y del Programa Nacional de Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas en la práctica, en particular, sobre el número de comunidades beneficiadas y la cantidad de tierras regularizadas;
• iv) continúe informando sobre los avances realizados en el proceso de relevamiento territorial llevado a cabo con la participación de las comunidades indígenas afectadas y de las dificultades encontradas en dicho proceso, incluyendo sobre la cuestión del canon de pastaje y la cuestión de las comunidades dispersas y sus derechos sobre la tierra;
• v) informe sobre el número de comunidades indígenas registradas, el número de registros pendientes, las eventuales denegaciones de registro así como los motivos de tales denegaciones;
• vi) tome las medidas necesarias para que en la provincia de Río Negro se adopten medidas, incluyendo medidas transitorias, con la participación de los pueblos interesados, para que los crianceros indígenas puedan acceder fácilmente a los boletos de marcas y señales, y ejercer en igualdad de condiciones su actividad de crianceros y para fortalecer esta actividad en los términos del artículo 23 del Convenio.

Desalojo de comunidades. La Comisión toma nota de los comentarios de la CTA de 31 de agosto de 2010 y de 31 de agosto de 2011 y de la Asociación de Profesionales de Salud de Salta (APSADES) de 12 de junio de 2009 sobre desalojos, a veces violentos, de comunidades indígenas, sin tener en cuenta la ley núm. 26160 que había suspendido tales desalojos. La Comisión toma nota de que la CTA se refiere a desalojos principalmente en Tucumán, Neuquén, Formosa y Chaco. En particular, denuncia el desalojo violento de la comunidad Chuschagasta en Tucumán, el 12 de octubre de 2009, en el que resultó muerto un miembro del consejo de ancianos y heridos varios otros representantes; el desalojo de la comunidad India Quilmes; el desalojo de la comunidad Paichil Antriao (respecto de la cual la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) dictó medidas cautelares el 6 de abril de 2011-MC 269/08), y el desalojo violento de la comunidad Toba-Qom de Navogoh, La Primavera, en la provincia de Formosa, en el marco del cual se produjeron las muertes de dos miembros de dicha comunidad con fecha 23 de noviembre de 2010. La Comisión observa que el Gobierno sólo envía una respuesta de carácter general sobre esta cuestión en su memoria.

La Comisión toma nota también de que la APSADES comunica un informe del Equipo Nacional de Pastoral Aborigen (ENDEPA) en el que también se hace referencia al desalojo de comunidades de los territorios que ocupan y la demora en la titularización de tierras. ENDEPA también se refiere a una serie de casos concretos de violaciones de los derechos de los pueblos indígenas, en particular: la explotación minera contaminante sin consultar a los pueblos indígenas que se ven afectados directamente por las mismas en la provincia del Chaco; la atribución de territorios ancestrales en propiedad a una universidad en la provincia de Misiones; la explotación minera en la provincia de Jujuy y en la provincia de Chubut sin consulta previa con las comunidades indígenas afectadas, y alegatos de discriminación contra miembros de las comunidades indígenas. ENDEPA añade que en seguimiento a las denuncias planteadas respecto de todos estos alegatos, el INAI inició el expediente núm. INAI-50395-2008. A este respecto, la Comisión toma nota de que, en su respuesta, el Gobierno se limita a resumir los alegatos del ENDEPA sin dar una respuesta precisa.

Destacando la gravedad de los alegatos, la Comisión pide al Gobierno que:

• i) tome las medidas necesarias para que se investiguen los alegatos relativos al desalojo violento de las comunidades mencionadas y la muerte de miembros de las comunidades indígenas Chuschagasta en Tucumán y Toba Qom de Navogoh en Formosa;
• ii) informe sobre la evolución del trámite administrativo del expediente núm. INAI-50395-2008 mencionado por ENDEPA respecto a las denuncias sobre los hechos mencionados y sobre el desalojo de la comunidad Paichil Antriao, y
• iii) en consulta con los pueblos indígenas afectados tome medidas con miras a dar una solución adecuada a cada uno de los conflictos planteados, en conformidad con la ley núm. 26160 que dispuso la suspensión de los desalojos.

Artículos 2 y 33 del Convenio. Política coordinada y sistemática. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que enviara información detallada sobre los mecanismos de elección de los delegados indígenas del Consejo de Coordinación previsto en la ley núm. 23302/85, y que indicara si dichos mecanismos garantizan que los pueblos indígenas pueden elegir a sus representantes sin injerencia alguna. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la resolución del INAI núm. 41/08 determina los mecanismos de designación de los representantes indígenas del Consejo de Coordinación a través de asambleas comunitarias regionales en las que participan las máximas autoridades comunitarias y los representantes de cada pueblo. Estos representantes son elegidos por cada una de las comunidades de acuerdo con sus propios procedimientos. El INAI acompaña dichos procesos, y las resoluciones de designación deben ser ratificadas por decreto del Poder Ejecutivo nacional. En cuanto a la designación de los miembros del Consejo de Participación Indígena (CPI), la Comisión toma nota de que según la CTA, los mismos son elegidos por las provincias en vez de ser elegidos por las comunidades, tienen funciones reducidas y carecen de participación real en las decisiones del INAI. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el CPI está integrado por 100 representantes de más de 30 pueblos. La Comisión toma nota de que según el Gobierno, en 2011 se deberían renovar los representantes debiendo elegirse dos representantes por cada comunidad de un mismo pueblo en cada provincia, con un mandato de tres años. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre el funcionamiento del Consejo de Coordinación, en particular sobre la elección de los representantes de los pueblos indígenas y la periodicidad de las reuniones de dicho Consejo y su agenda. La Comisión pide al Gobierno que indique los límites para el ejercicio de sus poderes al emitir el decreto que ratifica la elección de los miembros del CPI. La Comisión pide al Gobierno que acompañe copia de las actas de las reuniones del Consejo de Coordinación. La Comisión pide también al Gobierno que indique el modo en que los Consejos de Participación Indígena participan en las decisiones adoptadas por el INAI. Asimismo, observando que el Gobierno no ha enviado la información solicitada en cuanto al reparto de competencias y los mecanismos de coordinación establecidos entre el Consejo de Coordinación y el Consejo Asesor (previstos en la ley núm. 23302/85), por un lado, y el Consejo de Participación Indígena (CPI) (previsto en la ley núm. 26160), por el otro, la Comisión reitera su solicitud al respecto.

Artículos 6 y 7. Consulta y participación. La Comisión toma nota de que en lo que respecta al Plan de acción en materia de participación y consulta elaborado en el marco de un seminario taller que se realizó en mayo de 2007, el Gobierno informa que se conformó la Dirección de Afirmación de los Derechos Indígenas cuyo titular será designado a propuesta de las organizaciones indígenas (decreto nacional núm. 702/201). El Gobierno añade que se avanza en la reglamentación del derecho a la participación y la consulta, para lo cual el INAI conformará una comisión de análisis e instrumentación legislativa junto con las organizaciones indígenas y el Consejo de Participación Indígena. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre todo avance en la reglamentación del derecho de participación y consulta y pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que la misma está en conformidad con el Convenio.

Comentarios presentados por la Unión de Trabajadores de la Educación de Río Negro (UNTER) con fecha 28 de julio de 2008. La Comisión toma nota de que, en sus comentarios, la UNTER se refiere a las siguientes cuestiones: el otorgamiento de permisos de exploración y de explotación de hidrocarburos en la provincia de Río Negro (cuencas hidrocarburíferas neuquina, del Colorado del Ñirihuau y del Cañadón Asfalto-meseta de Somuncurá); establecimiento de áreas naturales protegidas en la provincia de Río Negro sin haber realizado consultas con los pueblos mapuche que habitan en la zona y no reconocimiento de derechos y desalojo de las comunidades mapuche de las tierras que ocupan tradicionalmente (comunidad Quintupuray; comunidad del Lof Mariano Epulef). La Comisión lamenta que el Gobierno no haya enviado sus comentarios al respecto y le pide que lo haga sin demora.

Artículo 14. Tierras. La Comisión había pedido al Gobierno que informara sobre los progresos y dificultades relativos al proceso de regularización de las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas en virtud de la aplicación de la ley núm. 26160 de emergencia en materia de propiedad y posesión de tierras tradicionalmente ocupadas. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: 1) el Programa Nacional de Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas (RE.TE.C.I.) ha celebrado siete convenios específicos en diversas provincias con el fin de que se lleve a cabo el relevamiento técnico jurídico y catastral en los respectivos territorios. En abril de 2010, culminó el relevamiento en las provincias de Córdoba, Entre Ríos, Tierra del Fuego, La Pampa y San Juan y se encuentran pendientes de ejecución las provincias de Mendoza, Neuquén, Misiones, San Luis, Formosa, Corrientes y La Rioja. El Gobierno indica que la aplicación del programa ha generado el recrudecimiento de los conflictos entre las comunidades, por un lado, y las familias criollas, «intereses económicos e intereses locales», por otro, lo cual ha dado lugar a la reticencia de los organismos provinciales en aplicarlo; 2) se deben relevar 13.460.000 has., de las cuales 4.000.000 fueron titularizadas o identificadas antes de la ley núm. 26160; y 2.955.838 has. fueron relevadas después de dicha ley; 3) la ley núm. 26554 prorrogó los plazos previstos en la ley núm. 26160 para el relevamiento y prorrogó también las suspensiones de desalojos hasta noviembre de 2013, y amplió el monto del fondo especial en $ 30.000.000 para avanzar con la demarcación de tierras; 4) el Programa de Regularización y Adjudicación de Tierras a la Población Aborigen de Jujuy (PRATPAJ) ha procedido a la regularización de aproximadamente 1.312.645 has. El Gobierno, remitiéndose al informe provincial, da cuenta detallada del modo en que se distribuyeron dichas tierras en las comunidades de los departamentos de Cochinoca, Yavi, Susques, Tilcara, Humahuaca y Tumbaya; también se informa sobre los trámites pendientes; y 5) se dictó el decreto presidencial núm. 700/2010 que ordena la conformación de una comisión de análisis y de instrumentación legislativa que se integrará con representantes de los gobiernos provinciales, de los pueblos indígenas y del CPI. Dicha comisión ha elaborado un anteproyecto de ley para el reconocimiento de la posesión y propiedad comunitaria indígena. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre:

• i) los procesos de regularización de tierras efectivizados y pendientes, las superficies afectadas y las comunidades beneficiadas, así como las dificultades encontradas, y
• ii) los avances en la elaboración y adopción de una ley para el reconocimiento de la posesión y propiedad comunitaria indígena.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.