Observación (CEACR) - Adopción: 2013, Publicación: 103ª reunión CIT (2014)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Grecia (Ratificación : 1955)

Recordando las conclusiones realizadas en su observación de 2012, y habiendo examinado la información comunicada por el Gobierno, en 2013, en su memoria sobre el Convenio núm. 102, y en el 31.º informe anual sobre la aplicación del Código Europeo de la Seguridad Social (en adelante Código), la Comisión encuentra que la continua contracción de la economía, el empleo y las finanzas públicas, ocasionada por la política de austeridad continua, amenaza la viabilidad del sistema nacional de seguridad social y ha derivado en el aumento del empobrecimiento de la población, que socava gravemente la aplicación de todas las partes del Convenio aceptadas.

Protección del sistema de seguridad social contra la austeridad continua. La Comisión observa que, tras seis años seguidos de recesión y cuatro años de políticas de austeridad, el país fue conducido a una catástrofe económica y humanitaria sin precedentes en tiempos de paz: un 25 por ciento de contracción del PIB — más que durante la Gran Depresión en los Estados Unidos; más del 27 por ciento de desempleo — el nivel más elevado de cualquier país industrializado occidental durante los últimos treinta años; el 40 por ciento de reducción de la renta disponible de las familias; una tercera parte de la población por debajo del umbral de la pobreza; más de 1 millón de personas o el 17,5 por ciento de la población viviendo en hogares en los que no existe ningún ingreso. Estas consecuencias se relacionan principalmente con el programa de ajuste económico que Grecia tuvo que aceptar por parte del grupo de instituciones internacionales conocido como la «Troika» (CE, Banco Central Europeo, FMI), para garantizar el reembolso de su deuda soberana. Las mencionadas estadísticas ponen de manifiesto que la política de austeridad continua ha arrojado al país a una espiral de continua recesión, pérdida del PIB y del empleo, déficit públicos más elevados y deuda. Con respecto a las perspectivas económicas, la memoria sobre el Convenio incluye el estudio de 2013 sobre las empresas de hasta 49 empleados, lo que constituye el 99,6 por ciento de las empresas griegas, realizada por el Instituto de Pequeñas Empresas de la Confederación Helénica de Profesionales, Artesanos y Comerciantes (IME GSEVEE). Este estudio revela que el 76,5 por ciento de los empresarios y de los empleados autónomos, considera que la crisis está profundizándose y que se perdió toda esperanza de recuperación. En términos absolutos, 110 000 empresas están en «rojo», estimándose que 40 000 cerrarán en los próximos 12 meses; las pérdidas totales de empleo en 2013 alcanzarán entre 85 000 y 90 000; el 63,3 por ciento de las empresas considera que no podrán hacer frente a sus obligaciones fiscales en 2013; el 57,2 por ciento manifiesta lo mismo acerca de sus obligaciones de seguridad social, al tiempo que el 22,6 por ciento ya debe cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales – IKA (un 30 por ciento de aumento en sólo seis meses). La Comisión observa que tales resultados económicos del Programa de Consolidación Presupuestaria, socavan la viabilidad del sistema de seguridad social nacional y niegan los propios objetivos de la protección social que persiguen el Convenio y el Código. El Comité de Ministros del Consejo de Europa, en su resolución CM/ResCSS(2013)21F sobre la aplicación del Código Europeo de la Seguridad Social por Grecia, lamentó que la evolución de la situación en Grecia confirma su conclusión anterior de que la aplicación exclusiva de soluciones financieras a la crisis económica y social, podría finalmente conducir al colapso de la demanda interna y del funcionamiento social del Estado, condenando al país a años de recesión económica y disturbios sociales. La Comisión observa que, en las actuales circunstancias, manteniendo el curso de la austeridad, el Gobierno está, en gran medida, renunciando a su responsabilidad general de una gobernanza idónea de su sistema de seguridad social, que se extiende a todas las disposiciones del Convenio y del Código. En vista de las nuevas medidas de austeridad en Grecia, programadas para 2014, el enorme déficit del principal fondo de seguridad social del país, el IKA, en condiciones de impago a escala masiva de los impuestos y de las cotizaciones a la seguridad social, y el hecho de que muchas prestaciones hayan caído por debajo del umbral de la pobreza, la Comisión considera que el Gobierno y la Troika tienen que impedir la quiebra del sistema de seguridad social en Grecia y sostener el funcionamiento social del Estado, al menos en un nivel que permita mantener a la población «en condiciones de vida sanas y convenientes» (artículo 67, c), del Convenio y del Código). A este respecto, la Comisión toma nota de que, en junio de 2012, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa hizo un llamamiento a los Estados partes para evaluar estrechamente los programas de austeridad actuales desde el punto de vista de su impacto a corto y a largo plazo en los procesos democráticos de adopción de decisiones y las normas sobre derechos sociales, los sistemas de seguridad social y los servicios sociales (Medidas de austeridad – Un daño para la democracia y los derechos sociales, resolución núm. 1884(2012), de 26 de junio de 2012, párrafos 10.3, 10.6). La Comisión toma nota asimismo de que, en octubre de 2013, el Comité de Ministros invitó al Gobierno de Grecia a solicitar a la Autoridad Nacional Actuarial que evaluara el impacto general de las políticas de austeridad en la sostenibilidad del sistema de seguridad social. En consecuencia, la Comisión quisiera que el Gobierno respondiera a estas recomendaciones del Consejo de Europa, realizando una evaluación del programa de austeridad actual, elaborando las necesarias correcciones políticas y aplicándolas sin demora, con miras a preservar la inmediata viabilidad y la sostenibilidad a más largo plazo del sistema nacional de seguridad social. La Comisión espera que la participación de Grecia en el Grupo de Trabajo Europeo sobre eficiencia y eficacia del gasto social y los acuerdos financieros, al que se refiere el Gobierno en su memoria sobre el Convenio, contribuya a que el Gobierno evalúe la eficacia de su gasto social con el tiempo suficiente para detener los efectos destructivos de los acuerdos financieros actuales.

Detener el aumento del empobrecimiento de la población. La Comisión destaca que las siguientes consideraciones se refieren a alguna evolución importante que afecta a las prestaciones en 2013 y debería leerse a continuación de sus conclusiones anteriores sobre el impacto de las medidas de austeridad en los niveles de pobreza en Grecia, en 2012. En relación con las medidas de austeridad que aplican el Memorándum de Entendimiento en la Estrategia Presupuestaria a medio plazo 2013-2016 (Memorándum III), entre el Gobierno de Grecia y el FMI, la Comisión Europea y el Banco Central Europeo, el 31.º informe sobre el Código establece que, a partir del 1.º de enero de 2013, mediante la ley núm. 4093/2012, la cuantía de la pensión mensual o la suma de las pensiones mensuales mayor de 1 000 euros, se redujo entre el 5 y el 20 por ciento. También a partir del 1.º de enero de 2013, se eliminaron las pagas extraordinarias de Navidad, Pascua y vacaciones, significando una reducción adicional del 6 por ciento del ingreso anual de las pensiones del IKA-ETAM. El informe sobre el Código también establece que 910 048 pensiones del IKA (de un total de 1 205 513 pensiones registradas), que son menores de 1 000 euros, descendieron en el 1 por ciento, después de todas las deducciones, excluidas las pagas extraordinarias de Navidad, Pascua y vacaciones. Además de los recortes directos en las pensiones, se generaron más ahorros financieros del sistema de pensiones, mediante la reducción del número de beneficiarios, a través de la imposición de condiciones de calificación más estrictas, en términos de edad de jubilación más alta y de criterios de ingresos. De este modo, unas condiciones más estrictas para tener derecho a la pensión de vejez, establecidas por la ley núm. 3863/2010, que se supone entrará en vigor el 1.º de enero de 2015, se aplicaron desde el 1.º de enero de 2013, elevándose de 65 a 67 años la edad de jubilación para las pensiones otorgadas por los fondos de seguridad social, que son competencia del Ministerio de Trabajo, Seguridad Social y Bienestar, así como del Banco de Grecia. De conformidad con la ley núm. 4093/2012, desde el 1.º de enero de 2014, con el fin de tener derecho a la Prestación de Solidaridad Social (EKAS), los beneficiarios de pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes deberían alcanzar la edad de 65 años (en lugar de 60), con la excepción de los niños sobrevivientes. Mediante la ley núm. 3996/2011, la EKAS está sujeta a una nueva prueba de ingresos, que en la actualidad abarca al ingreso completo, incluidas las utilidades y las ganancias derivadas del alquiler de habitaciones, del alquiler de camiones, de empresas personales, de las ventas, como viajante de comercio, etc. La pensión no contributiva de 360 euros (345 euros netos), financiada con cargo al presupuesto del Estado y otorgada por la Organización de los Seguros Rurales (OGA) a las personas de edad avanzada no aseguradas que no perciben ninguna otra pensión, fue rediseñada desde el 1.º de enero de 2013 con arreglo a unas condiciones de edad, residencia e ingresos más estrictas, que necesitan reunirse de manera acumulativa. Sin embargo, según el informe sobre el Código, existen aún 779 661 pensiones (con una cuantía media mensual de aproximadamente 483,18 euros), que no han sido sujetas a ninguna disminución mensual, desde 2011. No se realizó ninguna reducción a la pensión mínima para las pensiones de vejez, de discapacidad (486,84 euros para las personas que se aseguraron antes del 31 de diciembre de 1992, y 495,74 euros, para las personas que se aseguraron después del 1.º de enero de 1993) y de sobrevivientes (438,16 euros para las personas que se aseguraron antes de 1993 y 396,58 euros, para las personas que se aseguraron después), así como para la EKAS, que constituye una cuantía de 30 euros a 230 euros (un promedio de aproximadamente 175,62 euros).

Al tiempo que toma nota de los esfuerzos del Gobierno para proteger a los pensionistas de bajos ingresos de nuevas reducciones, la Comisión observa que los umbrales y salvaguardias vigentes son, en gran medida, insuficientes para prevenir la pobreza en la vejez. La memoria sobre el Convenio indica que las tasas de la pobreza relativa y las privaciones materiales de las personas mayores de 65 años, han empeorado más que en el caso de la población promedio, y que este fenómeno requiere un seguimiento. La Comisión espera que el Gobierno entienda que el objetivo de seguimiento de la pobreza es su reducción, que no puede alcanzarse mediante nuevos recortes de pensiones. La Comisión observa que los recortes directos en pensiones, en 2013, se tradujeron en una reducción de las pensiones del 12 al 27 por ciento en total. El impacto sobre la población sería más importante si uno considerara también el efecto de la introducción de condiciones legales mucho más estrictas para tener derecho a varias pensiones. A este respecto, el Comité Europeo de Derechos Sociales declaró que «el efecto acumulativo de las restricciones […] está destinado a provocar una degradación significativa del nivel de vida y de las condiciones de vida de muchas de las personas afectadas» (queja núm. 76/2012, Federación de Pensionistas de Grecia (IKA-ETAM), c/ Grecia, Decisión sobre los méritos, 7 de diciembre de 2012, párrafo 78). Podría añadirse a esto el hecho de que las reducciones de las pensiones constituyen en la actualidad una de las principales fuentes restantes de ahorro presupuestario que Grecia prometió a sus acreedores internacionales en 2013: aproximadamente la mitad de los 9,37 billones de euros de ahorro del presupuesto afectó a las pensiones. La Comisión lamenta observar que la agravación de la pobreza en Grecia no es natural, sino un fenómeno artificial percibido como un inevitable «daño colateral» para cumplir con las obligaciones financieras del país ante sus prestamistas internacionales. La Comisión comparte plenamente la conclusión del Comité de Ministros del Consejo de Europa según la cual un Estado deja de dar cumplimiento a sus responsabilidades generales para la buena administración del sistema de seguridad social y el servicio de prestaciones, si sus prestaciones de seguridad social se deslizan por debajo del umbral de la pobreza, y se consideraría socialmente irresponsable si sus prestaciones de seguridad social cayeran por debajo del nivel de subsistencia. A la luz de estas conclusiones del Comité de Ministros, el Consejo de Europa, como institución de derechos humanos, tiene los fundamentos jurídicos y morales para sostener que el Gobierno griego y sus prestamistas internacionales son responsables del empobrecimiento «programado» de la población y de los costos humanos que ello implica. Con respecto a la posición del Gobierno de Grecia, la Comisión considera que la adopción por éste de una política socialmente responsable, implicaría, entre otras cosas, el cumplimiento de las siguientes solicitudes formuladas por la Comisión en su observación anterior y reiteradas por el Comité de Ministros en su resolución de 2013 sobre la aplicación del Código Europeo de la Seguridad Social por Grecia: 1) evaluar de manera urgente las medidas de austeridad social pasadas y futuras en relación con uno de los principales objetivos del Convenio y del Código, que es la prevención de la pobreza; 2) poner esta cuestión en el orden del día de sus futuras reuniones con las partes en el mecanismo de apoyo internacional para Grecia; 3) permitir que la Autoridad Nacional Actuarial, en términos de recursos financieros y humanos adicionales, analice los efectos redistributivos de los recortes de las prestaciones; 4) determinar los escenarios más rápidos para cancelar algunas medidas de austeridad y hacer volver las prestaciones recortadas de manera desproporcionada a un nivel socialmente aceptable; y 5) hacer uso pleno de la asistencia técnica de la OIT para apoyar el análisis cuantitativo de estas opciones y de la posterior revisión de las proyecciones actuariales de 2012 para el sistema nacional de pensiones. Según el informe sobre el Código, la Secretaría General de Seguridad Social del Ministerio de Empleo y Protección Social, presentó estas solicitudes del Consejo de Europa y de la OIT al Gobierno, y espera que la dirigencia política del país adopte las decisiones pertinentes.

Por su parte, la Comisión espera que estas decisiones sean socialmente responsables y lleguen más pronto que tarde, si consideramos que tan sólo desde el inicio de la austeridad, el país ha sido sacudido por no menos de 39 huelgas generales. Con respecto a la propuesta de evaluar el impacto de las medidas de austeridad en la pobreza, la Comisión considera alentador que, en su memoria sobre el Convenio, el Gobierno se refiera a la conclusión análoga que surge del Comité de Protección Social de la Unión Europea, a saber, que los Estados miembros que aplican programas de ajuste económico deberían evaluar el impacto social de las medidas antes de implementar esos programas. El Gobierno cita el punto 7 de las conclusiones en materia de políticas del informe del mencionado Comité, dirigidas a la Comisión Europea y al Consejo Europea para la preparación del informe de desarrollo anual, que establece que: «los Estados miembros que aplican programas de ajuste económico mostraron un compromiso extraordinario hacia las reformas que son dolorosas para su población. Su experiencia brinda una única fuente de lecciones que han de extraerse. Muchas de las medidas aplicadas fortalecieron sus sistemas de protección social, al tiempo que otras no lograron detener el aumento de la pobreza y, en particular, la pobreza infantil. La evaluación del impacto social debe, por tanto, preceder a los programas de ajuste económico, a efectos de elegir el camino más idóneo para las reformas y ajustar el impacto del reparto exigido a través del ingreso y de los grupos de edad». Como primer paso hacia las medidas vinculantes decididas en el ámbito europeo, a tal efecto el Gobierno se refiere al examen piloto previo de las reformas económicas sectoriales en los Estados Miembros, en base a la propuesta presentada por la Comisión Europea para una coordinación previa de los planes para las grandes reformas de la política económica (comunicación, 2013), tras su autorización por la Cumbre de la UE. La Comisión saluda la información, según la cual los reiterados llamamientos del Consejo de Europa y de la OIT a realizar programas de ajuste estructural de manera socialmente responsable, evitando la pauperización a gran escala de importantes segmentos de las poblaciones afectadas, han sido oídos por la Comisión Europea y se procedió en consecuencia. Considerando que la Comisión Europea forma parte de la Troika, la Comisión confía en que el Gobierno de Grecia no deje pasar la oportunidad de utilizar el examen previo de sus reformas económicas para realizar el examen post facto del impacto de esa reforma y de las políticas de austeridad continua en el aumento de la pobreza y, en particular, en la pobreza infantil. La Comisión desea subrayar que tal evaluación brindará, sin duda alguna, «una única fuente de lecciones que han de extraerse», no sólo por la Comisión Europea y otros miembros de la Troika, sino también por todos los países europeos y la comunidad internacional en general, con el fin de prevenir en el futuro la creación de una pobreza masiva.

Establecimiento de un piso nacional de protección social. Con respecto al papel del sistema de seguridad social en la reducción de la pobreza, la Comisión recuerda que Grecia sigue siendo el único país de la zona euro que carece de un régimen básico de asistencia social que otorgue una red de protección en el nivel de subsistencia determinado en términos de necesidades básicas y de canasta mínima de consumo. La memoria sobre el Convenio explica, a este respecto, que la cuestión de los indicadores basados en categorías de bienes y servicios, se examina en el ámbito de la Unión Europea, donde no existe ningún acuerdo entre los Estados miembros en cuanto a la metodología para la elaboración de tales indicadores, sujeto a la revisión por homólogos en el marco de la «utilización de los presupuestos de referencia para la elaboración de los requisitos de un régimen mínimo de ingresos y de evaluación de la adecuación». Sin embargo, en el marco de la Estrategia europea, «Europa 2020», Grecia se comprometió a desarrollar una red de protección social que garantice el acceso a los servicios básicos y fijó los objetivos cuantitativos específicos para la reducción de la pobreza y de la exclusión social, en el Programa Nacional de Reformas: en 2020, el número de personas en riesgo de pobreza o de privaciones materiales, o que viven en hogares en los que ningún miembro de la familia trabaja, debería haber sido reducido en 450 000 (del 28 por ciento, en 2008, al 24 por ciento, en 2020); y el número de niños en riego de pobreza, en 100 000 (del 23 por ciento, en 2008, al 18 por ciento, en 2020). Haciendo un seguimiento de las tendencias en la pobreza, el Gobierno se centra en las personas que atraviesan una extrema pobreza y en los desempleados. En el caso del primer grupo, la ley núm. 4093/2012, estableció un programa piloto para instaurar un régimen mínimo de ingresos garantizado, que está preparándose en cooperación con el Banco Mundial y que, en la primera fase, será aplicado en dos regiones de Grecia con diferentes características socioeconómicas. Con respecto a los desempleados, el Gobierno inició discusiones con la Troika y tiene la intención de revisar la prestación para el desempleo de larga duración. La Comisión saluda estas iniciativas que comprometen al Banco Mundial y a la Troika a tener en cuenta las necesidades urgentes de las personas de que se trata. La Comisión considera que, en la situación actual, el establecimiento de un régimen básico de asistencia social, de conformidad con el Convenio, ha pasado a ser una necesidad urgente, y quisiera que el Gobierno se remitiera, a este respecto, a la Recomendación sobre los pisos de protección social, 2012 (núm. 202), de la OIT. Espera que, al establecer tal régimen y determinar el ingreso mínimo garantizado, así como la cuantía de la prestación para el desempleo de larga duración, el Gobierno no sólo se base en los indicadores de pobreza, sino que también garantice que las cuantías mínimas establecidas sigan estando, en todos los casos, por encima del nivel de subsistencia física para los diferentes grupos de edad de la población.

[Se invita al Gobierno a que transmita información completa en la 103.ª reunión de la Conferencia y a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2014.]