Observación (CEACR) - Adopción: 2018, Publicación: 108ª reunión CIT (2019)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Japón (Ratificación : 1965)

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC RENGO), transmitidas junto a la memoria del Gobierno y de la respuesta a las mismas. La Comisión también toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN), recibidas el 28 de septiembre de 2018 y pide al Gobierno que comunique información en respuesta a estas observaciones.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 107.ª reunión, mayo junio de 2018)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en mayo junio de 2018, sobre la aplicación del Convenio. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia tomó nota de las sumisiones al Gobierno, en el sentido de que se realizó, en enero de 2018, un estudio especial para detectar los problemas relativos al funcionamiento del sistema de comités del personal de extinción de incendios (FDPC) y habiéndose consultado, en varias ocasiones, desde marzo de 2018, a los trabajadores y a los empleadores al respecto, y del declarado compromiso del Gobierno de elaborar un plan para mejorar el funcionamiento de los FDPC en consulta continua con los empleadores y los trabajadores. La Comisión de la Conferencia observó con preocupación que los comentarios de esta Comisión sobre la aplicación de este Convenio se vinieron refiriendo durante décadas a las discrepancias entre la legislación y la práctica en cuanto a los derechos de los bomberos y los derechos de los funcionarios de prisiones de constituir los sindicatos que estimen convenientes y afiliarse a éstos. La Comisión tomó nota de la falta de progresos significativos en la adopción de las medidas necesarias en relación con el sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores. La Comisión de la Conferencia hizo un llamamiento al Gobierno para que: examinara detenidamente el sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores, teniendo en cuenta la declaración del Gobierno de que existen varias cuestiones relativas a este sistema; comunicara información sobre la iniciativa discutida anteriormente destinada a detectar los problemas relativos al funcionamiento del sistema de FDPC y acerca de las medidas que se han adoptado a raíz de dicha iniciativa; celebrara consultas con los interlocutores sociales a escala nacional sobre la opinión del Gobierno de que debe considerarse que los bomberos son considerados como policías y sobre de qué manera se ajusta esta opinión a la aplicación del Convenio, y que comunicara información sobre el resultado de estas consultas; evaluara, en consulta con los interlocutores sociales, qué categorías de funcionarios penitenciarios pueden considerarse que pertenecen a la policía y, por lo tanto, están excluidas del derecho de sindicación, y que examinara, en consulta con los interlocutores sociales, si los procedimientos de la Autoridad Nacional del Personal garantizan un mecanismo rápido e imparcial de conciliación y arbitraje. La Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a que desarrollara, en colaboración con los interlocutores sociales, un plan de acción sujeto a un calendario para aplicar estas recomendaciones e informar a la Comisión de Expertos antes de su próxima reunión en noviembre de 2018.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de sindicación del personal de extinción de incendios y de los funcionarios de prisiones. La Comisión recuerda sus comentarios anteriores relativos a la necesidad de reconocer el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios y a los funcionarios de prisiones. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual las recomendaciones de la Comisión de la Conferencia se discutieron con la JTUC RENGO, el 20 de agosto de 2018. En lo que atañe al sistema de FDPC, el Gobierno indica que, en septiembre de 2018, procedió a la revisión de la política de aplicación, obteniendo el acuerdo, tanto de los trabajadores como de los empleadores, y que la nueva política entrará en vigor en abril de 2019. Recordando su consideración de que el personal de extinción de incendios debería considerarse como policía, que se deriva de su comprensión en el momento de ratificación del Convenio, el Gobierno describe los principales objetivos de la manera siguiente: con el fin de lograr una mayor utilización del sistema de FDPC, un jefe de bomberos y un presidente del comité, procurarán crear un entorno para el personal de extinción de incendios, a efectos de que den su opinión fácilmente y de que se garantice la equidad y la transparencia en la gestión de los FDPC. Si el FDPC decide no deliberar sobre las opiniones, informará al personal que hubiese ofrecido la opinión acerca de las razones por las que no ha de deliberarse el día de la reunión del FDPC; facilitar la emisión de dictámenes, pudiendo hacerlo el personal de extinción de incendios de manera anónima, a través del coordinador de opinión, que la aportará a la secretaría del FDPC. Se celebrarán sesiones de información a escala nacional y se distribuirán panfletos para aplicar exhaustivamente la nueva política. Se compilará una lista de buenas prácticas de la gestión del FDPC, en consulta con los representantes de los trabajadores, que se compartirá con los departamentos de bomberos. Por último, se introducirá asimismo un diálogo social regular sobre el sistema de FDPC.

Sin embargo, la Comisión toma nota de las preocupaciones planteadas por la JTUC RENGO, de que el Gobierno no ha respondido de manera directa a las conclusiones de la Comisión de la Conferencia y de que no se desarrolló ningún plan de acción con plazos establecidos con los interlocutores, como se había solicitado. La única novedad que puede señalarse es la intención de proceder a consultas entre el Ministerio del Interior y Comunicaciones y la Agencia de Defensa contra Incendios, con la Federación Japonesa de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios (JICHIROREN), que se fueron llevando a cabo desde julio de 2018. La JTUC RENGO lamenta que el Gobierno siga aludiendo a los informes anteriores del Comité de Libertad Sindical (CLS), que precedieron a la ratificación del Gobierno, como justificación del status quo y recuerda que, en el examen de junio de 2018 por el CLS de estas cuestiones, se instó al Gobierno a que otorgara plenamente el derecho de sindicación y de negociación colectiva a estas categorías de trabajadores.

La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores tomó nota de que el Gobierno está considerando una nueva iniciativa que comprende estudios de investigaciones sobre la manera en que se está administrando el sistema de FDPC, que permitiría que, tanto la administración como el personal de toda la nación expresaran sus opiniones a través de un cuestionario. La Comisión pide una vez más al Gobierno que comunique información sobre la realización de los estudios, sus resultados y las medidas adoptadas o contempladas como resultado de los mismos. Tomando nota de la iniciativa adicional indicada por el Gobierno en su memoria sobre el sistema de FDPC y observando al mismo tiempo que la política de implementación revisada para el FDPC difiere del derecho de sindicación en virtud del Convenio, la Comisión una vez más expresa su firme expectativa de que las consultas continuas contribuyan a nuevos progresos hacia garantizar el derecho del personal de extinción de incendios de constituir las organizaciones que estimen convenientes para la defensa de sus intereses profesionales y de afiliarse a las mismas. La Comisión pide al Gobierno que comunique información detallada sobre todas las nuevas medidas adoptadas en este sentido, así como información detallada en relación a las medidas previstas para el futuro.

En cuanto al derecho de sindicación del personal de instituciones penitenciarias, la Comisión recuerda la información comunicada por el Gobierno en su memoria anterior sobre la distinción entre los miembros del personal de instituciones penitenciarias: i) los funcionarios de prisiones que tienen la obligación de operar totalmente en las instituciones penitenciarias, incluida la prestación de servicios de seguridad, con uso de la fuerza física y con autorización de utilizar armas ligeras y de pequeño calibre; ii) el personal de instituciones penitenciarias sin el rango de funcionarios de prisiones que participa directamente en la gestión de las instituciones penitenciarias o en el tratamiento de los reclusos; y iii) el personal de instituciones penitenciarias que tienen la facultad, en virtud del Código de Procedimiento Penal, de llevar a cabo funciones de agentes de policía judicial en relación con los delitos cometidos dentro de las instituciones penales y con autoridad para practicar arrestos, registros e incautaciones. La Comisión toma nota de la breve explicación del Gobierno en su presente memoria de que pasó por la revisión del Comité de la sede de promoción de la reforma administrativa, considerando que los funcionarios de prisiones están incluidos en la policía. El Gobierno también considera que esta opinión fue compartida por el CLS en sus 12.º y 54.º informes. Sin embargo, la Comisión también toma nota, en lo que respecta al informe al que hace referencia el Gobierno sobre el personal penitenciario, de la indicación de la JTUC RENGO de que el informe de 2007 emitido por el comité de peritaje de la sede para la promoción de la reforma administrativa, señala que las opiniones están divididas entre otorgar o no el derecho de sindicación al personal penitenciario.

La Comisión lamenta tomar nota de que, a pesar de las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, hicieron un llamamiento al Gobierno para que considerara, en consulta con los interlocutores sociales, las categorías de los funcionarios de prisiones consideradas como parte de la policía y aquellas categorías no consideradas como tales, el Gobierno simplemente declaró que considera que los funcionarios de prisiones son policías, sin ninguna indicación en cuanto a la revisión llevada a cabo con los interlocutores sociales para diferenciar entre las diferentes categorías de trabajadores. En consecuencia, la Comisión pide una vez más al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales nacionales y otras partes interesadas, adopte las medidas necesarias para garantizar que los funcionarios de prisiones diferentes de aquellos que tienen funciones específicas de policía judicial, puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas para defender sus intereses laborales, y que comunique información detallada sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Artículo 3. Derecho de los trabajadores del sector público a organizar sus actividades y a formular sus preguntas. La Comisión recuerda sus comentarios de larga data sobre la necesidad de garantizar a los trabajadores de la administración pública los derechos laborales básicos, con la posible excepción de los funcionarios públicos que ejercen una autoridad en nombre del Estado y de los trabajadores empleados en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. La Comisión toma nota de la información general comunicada por el Gobierno sobre las medidas adoptadas para escuchar continuamente las opiniones de las organizaciones de trabajadores y su intención de examinar detenidamente el sistema autónomo de relaciones entre empleadores y trabajadores. La Autoridad Nacional del Personal, como organización neutral independiente, aporta recomendaciones sobre las condiciones laborales, al tiempo que escucha detenidamente las opiniones y las peticiones de los trabajadores y de los empleadores, habiendo celebrado 216 reuniones oficiales en 2017. El Gobierno elaborará entonces proyectos de ley, adoptando una postura básica de respeto del sistema de recomendaciones de la NPA que se deliberan en la Dieta. El Gobierno concluye que las condiciones laborales de los trabajadores de la administración pública se mantienen de manera adecuada a través de estas medidas compensatorias. La Comisión toma nota asimismo de que la JTUC RENGO lamenta que no haya evolucionado la posición del Gobierno en cuanto al sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores. La JTUC RENGO expresa profunda preocupación por la aparente falta de intenciones del Gobierno de reconsiderar el sistema legal respecto de los derechos laborales básicos de los trabajadores de la administración pública y pide que a la luz de la negligencia del Gobierno en relación a los temas relativos al Convenio y discutidos por la Comisión de la Conferencia, se dé consideración a la investigación de estos asuntos a través de una misión al país.

Recordando las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, la Comisión pide al Gobierno que elabore, en plena consulta con los interlocutores sociales interesados, un plan de acción con plazos establecidos para la revisión del actual sistema, con miras a garantizar la efectiva conciliación imparcial y rápida y unos procedimientos de arbitraje en los que las partes tengan confianza y puedan participar en todas sus etapas, y en los que los laudos, una vez dictados, se apliquen plenamente y con rapidez. La Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas a este respecto y, mientras tanto, que siga comunicando información detallada sobre el funcionamiento del sistema de recomendaciones de la NPA. La Comisión pide además al Gobierno que indique toda medida adoptada o prevista para garantizar el pleno ejercicio de los derechos en virtud del artículo 3 del Convenio de los trabajadores de la administración pública que no ejercen una autoridad en nombre del Estado.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2019.]