Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Brasil (Ratificación : 1952)

La Comisión toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020). La Comisión procedió a actualizar el examen de la aplicación del Convenio sobre la base de la información complementaria recibida del Gobierno y de los interlocutores sociales este año, así como sobre la base de la información de que disponía en 2019.

La Comisión toma nota de: i) las observaciones de la Confederación Nacional de la Industria (CNI) recibidas el 24 de septiembre de 2020, en las que reitera sus posiciones previamente expresadas sobre las cuestiones abordadas por la Comisión en el presente comentario, y ii) las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) recibidas el 1.º de octubre de 2020, en las que la OIE reitera sus observaciones del año anterior y apoya las observaciones de la CNI.

La Comisión toma también nota de: i) las observaciones conjuntas de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), la Central de los Sindicatos Brasileños (CSB) y Fuerza Sindical, recibidas el 12 de junio de 2020; ii) las observaciones de la Conferencia Sindical Internacional (CSI) recibidas el 16 de septiembre de 2020; iii) las observaciones de la Internacional de Servicios Públicos (ISP), recibidas el 29 de septiembre de 2020; iv) las observaciones de la CUT recibidas el 1.º de octubre de 2020, y v) las observaciones de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), recibidas el 1.º de octubre de 2020. La Comisión toma nota de que estas observaciones se refieren a cuestiones abordadas en el presente comentario, así como a las denuncias de violaciones del Convenio en la práctica, sobre las cuales el Gobierno formula comentarios A este respecto, la Comisión toma nota en primer lugar de las observaciones de la CSI y de la CUT, en las que se denuncia la suspensión del convenio colectivo de la empresa de servicio postal a instancias de una decisión del Tribunal Superior del Trabajo de septiembre de 2020 y de la respuesta del Gobierno a las mismas en la que este afirma que no se ha producido ninguna violación de la negociación colectiva, sino únicamente una sentencia de la jurisdicción superior por la que se revoca la decisión de primera instancia adoptada en 2019 en el contexto del conflicto colectivo en el sector de correos. Teniendo en cuenta estos elementos, la Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre la continuación de la negociación colectiva en la empresa de correos. La Comisión también toma nota de las alegaciones de la CSI de que se han producido actos de violencia e intimidación por parte de la policía contra los trabajadores y sus representantes durante varias huelgas y asambleas de trabajadores. La Comisión observa que el Gobierno indica a este respecto que: i) se trata de tres casos aislados en los que los elementos facilitado por la CSI no permiten por sí solas deducir la existencia de abusos por parte de la policía o el poder judicial; ii) no es posible conocer la realidad de los hechos sin un análisis detallado de la actuación policial, y iii) el sistema jurídico brasileño ofrece recursos judiciales suficientes para hacer frente con eficacia a esas situaciones. Al tiempo que subraya la importancia de que las organizaciones de trabajadores puedan llevar a cabo sus actividades legítimas de defensa de los intereses de sus miembros en general y de negociación colectiva en particular en un contexto libre de violencia, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre los resultados de las investigaciones relativas a los casos mencionados por la CSI.

Pandemia de COVID-19 y aplicación del Convenio. La Comisión toma nota de las denuncias de la CUT, CSB, Fuerza Sindical e ISP según las cuales las Medidas Provisionales 927 (MP 927, publicada el 22 de marzo de 2020) y 936 (MP 936, publicada el 1.º de abril de 2020), adoptadas en respuesta a la pandemia de COVID 19 (en adelante la pandemia), socavan gravemente el derecho a la negociación colectiva al hacer prevalecer los acuerdos individuales entre el empleador y el trabajador por encima de los mecanismos de negociación colectiva. La Comisión toma nota de que las centrales sindicales alegan en particular lo siguiente que: i) el artículo 2 de la MP 927 prevé la posibilidad de introducir mediante acuerdo individual los ajustes necesarios para adaptar el contrato de trabajo al contexto de la crisis sanitaria, dando prioridad a dicho acuerdo entre las partes por encima de todas las demás fuentes del derecho del trabajo —las legislativas y los convenios colectivos—, con la única excepción de las garantías constitucionales; ii) la MP 927 concede al empleador el derecho unilateral de prorrogar o no la aplicabilidad de los convenios colectivos que han expirado y no pudieron renovarse a causa de la crisis sanitaria; iii) la MP 936 (relativa a las medidas temporales de reducción del tiempo de trabajo y la suspensión del contrato de trabajo durante la crisis sanitaria, y que prevé el pago de indemnizaciones compensatorias a los empleados afectados con cargo a fondos públicos) favorece la aplicación de este mecanismo por acuerdo individual al prever su activación por convenio colectivo solo para una fracción reducida de la fuerza de trabajo asalariada y al no conceder la misma compensación económica a las reducciones del tiempo de trabajo que hayan sido negociadas colectivamente, y iv) las MP 927 y 936, al no supeditar la activación de los mecanismos de emergencia para la reducción del tiempo de trabajo y la suspensión de los contratos de trabajo a que las empresas demuestren la necesidad de los mismos, crean las condiciones para un verdadero estado de excepción.

La Comisión toma nota de que, por su parte, el Gobierno, al tiempo que subraya la necesidad de dar respuestas rápidas y eficaces a la situación de emergencia causada por la pandemia, niega haber incurrido en una violación del Convenio y, en particular, manifiesta que: i) la MP 927 ha permitido actuar de inmediato para salvaguardar los empleos amenazados por la crisis, en una situación de considerable incertidumbre, incluso con respecto de la posibilidad de llevar a cabo negociaciones colectivas en un contexto de distanciamiento físico; ii) la MP 927 ha permitido a los empleadores adoptar diversas medidas de carácter provisional sobre cuestiones como el teletrabajo, las fechas de vacaciones o la organización de los horarios de trabajo; iii) durante el periodo en que estuvo en vigor, la MP 927 no prohibía la negociación colectiva y, si bien es cierto que su artículo 2 hacía prevalecer la aplicación de los acuerdos individuales por encima de los convenios colectivos y las fuentes legislativas del derecho laboral, la obligación de respetar los derechos laborales protegidos por la Constitución dotaba a los acuerdos individuales firmados de garantías sustanciales; iv) durante el periodo de aplicación de la MP 927, el Tribunal Supremo Federal, al tenerse que pronunciar sobre su constitucionalidad, se negó a ordenar la suspensión provisional de esta medida, en particular porque estimó que contribuía al imperativo de salvaguardar los empleos en una situación de excepcionalidad, y v) estaba previsto que, a falta de su reconocimiento legislativo por el refrendo del Congreso, la MP 927 expiraría a más tardar el 19 de julio de 2020, por lo que la misma ya no forma parte del ordenamiento jurídico brasileño desde esa fecha

Con respecto de la MP 936, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) la MP 936 creó un programa de emergencia para el mantenimiento del empleo y de los ingresos con objeto de mitigar el impacto de la situación de calamidad pública; ii) la MP 936 prevé, mediante acuerdos individuales o convenios colectivos, la posibilidad con carácter temporal —mientras dure la situación de emergencia— de reducir proporcionalmente el tiempo de trabajo y la remuneración o de suspender el contrato de trabajo, acuerdos que dan lugar, por una parte, a la garantía de mantenimiento del empleo durante el periodo en cuestión y, por otra, al pago por el Gobierno de una prestación de preservación del empleo y los ingresos calculada sobre la base de la cuantía del seguro de desempleo al que tendría derecho el trabajador; iii) el acceso a estos mecanismos de emergencia no está condicionado a la demostración de una reducción de las actividades de la empresa para flexibilizar el proceso y salvar el mayor número de puestos de trabajo posible; iv) el recurso de inconstitucionalidad presentado por las centrales sindicales contra la MP 936 también fue rechazado; v) por unanimidad de ambas cámaras del Congreso, la MP 936, que ha permitido mantener más de 10 millones de puestos de trabajo, fue transformada en instrumento legislativo por la Ley 14.020 de 2020; vi) contrariamente a lo que afirman las centrales sindicales, los mecanismos previstos en la MP 936 y en la Ley 14.020 pueden aplicarse a través de la negociación colectiva para todos los empleados, con independencia de su nivel de ingresos; vii) en cambio, la reducción del tiempo de trabajo o la suspensión del contrato de trabajo debe decidirse necesariamente mediante un convenio colectivo únicamente en el caso de los trabajadores cuyo salario se sitúe entre 3 135 y 12 102 reales brasileños (aproximadamente, 580 y 2 235 dólares de los Estados Unidos), y ello porque son los que, en el marco de las modalidades establecidas, tienen una tasa de sustitución salarial inferior a la prevista para el tramo salarial más bajo; viii) no se hacen diferencias en la cuantía de la indemnización abonada si la decisión de reducir las horas de trabajo o de suspender el contrato se basa en un acuerdo individual o colectivo, sino que se aplica la norma general según la cual por debajo de una reducción del 25 por ciento de las horas de trabajo no se pagará ninguna compensación, y ix) por último, con el fin de promover la negociación colectiva, la MP 936 redujo los plazos aplicables a la mitad y actos del poder ejecutivo han permitido llevar a cabo negociaciones virtuales.

La Comisión toma debida nota de los elementos proporcionados por el Gobierno y las centrales sindicales nacionales. La Comisión reconoce plenamente las circunstancias excepcionales que está experimentando el país como resultado de la pandemia y la necesidad absoluta de adoptar medidas urgentes para mitigar los efectos económicos y sociales de la crisis que ha desencadenado. Al mismo tiempo, la Comisión recuerda que, según su criterio general, las medidas que, en caso de crisis aguda, dejen de lado la aplicación de los convenios colectivos existentes, deberán tener un carácter excepcional, ser limitadas en el tiempo e incluir garantías para los trabajadores más afectados. La Comisión también subraya que, en la Recomendación sobre el empleo y el trabajo decente para la paz y la resiliencia, 2017 (núm. 205), se destaca la importancia del diálogo social en general y de la negociación colectiva en particular para responder a las situaciones de crisis, alentando la participación activa de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la planificación, la puesta en práctica y el seguimiento de las medidas de recuperación y resiliencia.

La Comisión observa que la MP 927, que, con el fin de salvaguardar el empleo, estableció la primacía temporal de los acuerdos individuales sobre los colectivos y otorgó al empleador la facultad de adoptar una serie de decisiones unilaterales, incluidas las de prorrogar o no la aplicación de los convenios colectivos que expiraban durante la pandemia, ya no está en vigor. La Comisión pide sin embargo al Gobierno que aclare si han recuperado su plena aplicabilidad las cláusulas de los convenios colectivos que pudieran haber quedado temporalmente dejadas de lado por los acuerdos individuales firmados entre el empleador y el trabajador o por las decisiones unilaterales del empleador adoptadas en virtud de la MP 927.

En cuanto a la MP 936, que fue convertida por el Congreso en la Ley 14/020, la Comisión entiende que su finalidad es permitir la reducción de la jornada laboral o la suspensión temporal del contrato de trabajo durante el periodo de calamidad y establecer un mecanismo temporal de compensación de ingresos mediante fondos públicos. La Comisión observa a este respecto que, según los instrumentos mencionados: i) en caso de reducción de la jornada laboral, debe mantenerse el salario por hora; ii) el acceso a estos mecanismos puede activarse por convenio colectivo o por acuerdo individual para los trabajadores con ingresos bajos o muy altos, mientras que el recurso al convenio colectivo es obligatorio para los empleados cuyos salarios correspondan a un rango intermedio (rango que abarca aproximadamente al 11 por ciento de la fuerza de trabajo según el Gobierno), y iii) cuando se firma un convenio colectivo, este tiene precedencia sobre los acuerdos individuales, excepto cuando estos son más favorables para el empleado. Si bien recuerda que la promoción de los mecanismos de negociación colectiva que incumbe al Estado en virtud del Convenio se aplica a todos los trabajadores, independientemente de su nivel de ingresos, la Comisión entiende que los mecanismos de protección de los ingresos en caso de reducción de la actividad establecidos por la MP 936 y la Ley 14.020 no tienen por objeto dejar en suspenso los convenios y acuerdos colectivos vigentes, sino establecer un sistema temporal de reducción de la actividad y de compensación de los ingresos que puede activarse mediante un acuerdo individual o colectivo. En estas condiciones y sobre la base de los principios mencionados, al tiempo que toma debida nota de los importantes esfuerzos realizados por el Gobierno para mitigar la pérdida de ingresos de los trabajadores, la Comisión le alienta a que refuerce el diálogo con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores con miras a evaluar el impacto de la aplicación de la Ley 14.020, a que garantice la aplicación de los acuerdos colectivos y los convenios vigentes y a que promueva, para todos los trabajadores cubiertos por el convenio, la plena aplicación de la negociación colectiva como medio para lograr soluciones equilibradas y sostenibles en tiempos de crisis. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información al respecto.

La Comisión también toma nota de las alegaciones de la CSI, que afirma que la combinación de la crisis económica provocada por la pandemia con la posibilidad de que, a raíz de la reforma de la legislación laboral de 2017, pueda dejarse de lado mediante la negociación colectiva una parte importante de las disposiciones protectoras de la legislación laboral, podría llevar a los trabajadores a asumir el empeoramiento de sus condiciones de trabajo y su remuneración antes que perder el puesto de trabajo. La Comisión toma nota a este respecto de la respuesta del Gobierno, que refuta estas afirmaciones y destaca tanto las garantías como la flexibilidad que ofrece la nueva legislación laboral en aras de la preservación del empleo. Al tiempo que toma nota de estas indicaciones, la Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria facilite información sobre el número y el contenido de los convenios y acuerdos concertados durante el periodo de calamidad pública, especificando la frecuencia de las excepciones a las disposiciones protectoras de la legislación laboral que puedan contener.

La Comisión toma nota asimismo de las siguientes observaciones, recibidas en 2019 y relativas a los asuntos examinados por la Comisión en el presente comentario: i) las observaciones de la  CUT, recibidas el 20 de mayo de 2019; ii) las observaciones conjuntas de la CSI, la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (ICM), la Internacional de la Educación (IE), la IndustriALL Global Union (IndustriALL), la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (FIT), la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación, Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y Afines (UITA), la ISP y UNI Global Union, recibidas el 1.º de septiembre de 2019; iii) las observaciones de la CNI y de la Confederación Nacional del Transporte (CNT) recibidas el 1.º de septiembre de 2019; iv) las observaciones de la NCST, recibidas el 10 de septiembre de 2019, y v) observaciones conjuntas de la CUT y la CSI recibidas el 18 de septiembre de 2019.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la OIE, recibidas el 30 de agosto de 2019, que contienen las intervenciones de los empleadores durante la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de 2019 (en adelante, la Comisión de la Conferencia).

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 108.ª reunión, junio de 2019)

La Comisión toma nota de los debates celebrados en el transcurso de la Comisión de la Conferencia, en junio de 2019, sobre la aplicación del Convenio por el Brasil. La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que: i) siguiera examinando, en cooperación y consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas, el impacto de las reformas y decidiera si hacían falta adaptaciones apropiadas, y ii) preparara, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas, una memoria que se presentará a la Comisión de Expertos, de conformidad con el ciclo ordinario de presentación de memorias.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra la discriminación antisindical. En observaciones anteriores, la Comisión observó que, en varias quejas examinadas por el Comité de Libertad Sindical (casos núms. 2635, 2636 y 2646) relativas a actos de discriminación antisindical, el Gobierno había indicado que, «aunque la libertad sindical está protegida constitucionalmente, el ordenamiento jurídico nacional no tipifica las conductas antisindicales, y esto impide al Ministerio de Trabajo y Empleo tomar medidas eficaces de carácter preventivo y represivo para el control de conductas tales como la del caso denunciado». En observaciones anteriores, sobre la base de la información proporcionada por el Gobierno, la Comisión había expresado la esperanza de que, en el marco de la Junta de Relaciones Laborales (CRT), se pudiera redactar un proyecto de ley para establecer expresamente recursos y sanciones suficientemente disuasorias contra los actos de discriminación antisindical.

La Comisión toma nota de que el Gobierno, en su memoria de 2019 y en las información complementaria proporcionada en 2020, afirma que: i) la libertad sindical está protegida por la Constitución; ii) si bien la legislación ordinaria no contiene una sección sobre los actos antisindicales, sí dispone en cambio de una sección sobre los derechos de los afiliados a un sindicato, iii) dentro de esta sección, el artículo 543 de la Consolidación de las Leyes del Trabajo (CLT) asegura la estabilidad en el empleo de los representantes sindicales y el artículo 543, 6), prevé una sanción administrativa para el empleador que impida a un trabajador ejercer sus derechos sindicales, sin perjuicio del derecho de este último a obtener una indemnización, y iv) el artículo 199 del Código Penal tipifica como delito el hecho de impedir a una persona afiliarse a un sindicato por medio de amenazas o violencia. La Comisión toma nota asimismo de la indicación de la CNT de que el nuevo artículo 510 B de la CLT asigna al comité de representantes de los trabajadores la función de prevenir cualquier discriminación, incluida la discriminación antisindical en la empresa. La Comisión toma nota de estos elementos. A este respecto, la Comisión constata que: i) en virtud de la Medida Provisional núm. 905 (MP 905), de noviembre de 2019, las sanciones administrativas aplicables a las vulneraciones del artículo 543, 6) de la CLT eran las relativas a las violaciones de la legislación laboral en general, y ii) la MP 905 ya no es vigente al no haber sido refrendada por el Congreso de la República. Recordando la importancia fundamental de garantizar una protección eficaz contra la discriminación antisindical, la Comisión pide, al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que la legislación establezca expresamente sanciones específicas suficientemente disuasorias contra todos los actos de discriminación antisindical. La Comisión pide al Gobierno que indique cualquier novedad a este respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. Articulación entre la negociación colectiva y la ley. En sus comentarios de 2017 y 2018, la Comisión tomó nota de que, en virtud de la Ley núm. 13467, aprobada el 13 de noviembre de 2017, el nuevo artículo 611-A de la CLT había introducido el principio general de que los convenios y acuerdos colectivos prevalecen sobre la legislación, permitiendo de esta forma que, a través de la negociación colectiva, no se apliquen, dentro de los límites del respeto a los derechos constitucionales a que se refiere el artículo 611-B de la CLT, las disposiciones legales protectoras de los derechos de los trabajadores. La Comisión recordó que, si bien pueden ser compatibles con el Convenio disposiciones legislativas de ámbito específico relativas a determinados aspectos de las condiciones de trabajo que prevean, de manera circunscrita y motivada, ser exceptuadas de aplicación por medio de la negociación colectiva, una disposición que establezca excepciones con carácter general a la aplicación de la legislación laboral por medio de la negociación colectiva sería, en cambio, contraria al objetivo de promover la negociación colectiva libre y voluntaria establecida en el artículo 4 del Convenio. Sobre esta base, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara, en consulta con los interlocutores sociales representativos, las medidas necesarias para revisar los artículos 611-A y 611-B de la CLT, a fin de enmarcar de manera más precisa las situaciones en las que las cláusulas sobre excepciones a la legislación podrían negociarse, así como el alcance de estas últimas.

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas formuladas por la CSI, la ICM, la IE, IndustriALL, la FIT, la UITA, la ISP y la UNI Global Union en las que se denuncian los efectos negativos que se derivarían de la posibilidad general de dejar sin efecto, mediante la negociación colectiva, las disposiciones legales de protección de los derechos de los trabajadores. La Comisión observa que las organizaciones sindicales internacionales consideran que la nueva articulación entre la negociación colectiva y la ley establecida por la Ley núm. 13467: i) cuestiona radicalmente los pilares sobre los que se establecen los mecanismos de negociación colectiva y constituye un ataque frontal a la negociación colectiva libre y voluntaria garantizada por Convenio; ii) crea las condiciones para la competencia a la baja entre los empleadores para la reducción de los derechos de los trabajadores, y iii) tiene un efecto disuasorio sobre el ejercicio de la negociación colectiva que habría conducido a una reducción del 39 por ciento en la tasa de cobertura de la negociación colectiva en el país. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la CUT, según las cuales: i) las medidas que permiten negociar a la baja las condiciones de trabajo no fomentan el ejercicio de la negociación colectiva, y ii) la reforma ha dado lugar a una reducción significativa del número de convenios y acuerdos colectivos suscritos. La Comisión también toma nota de las observaciones de la NCST a este respecto.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la CNT y de la CNI en el sentido de que los artículos 611-A y 611-B de la CLT: i) garantizan un alto grado de libertad de negociación colectiva para establecer condiciones de trabajo favorables para todas las partes; ii) se ajustan a las disposiciones de la constitución brasileña, que prevén la posibilidad de establecer excepciones al ejercicio de determinados derechos mediante convenios colectivos, y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo Federal, que subraya la necesidad de respetar los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales, y iii) son conformes a los convenios pertinentes de la OIT, tal como se desprende del examen realizado por la Comisión de la Conferencia, que no encontró motivos de incompatibilidad con el Convenio.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno, que básicamente reitera las posiciones expresadas en sus memorias anteriores. La Comisión observa que el Gobierno afirma que: i) la reforma legislativa de 2017 refuerza el papel y el valor de la negociación colectiva al aumentar su ámbito de acción material, lo que se ajusta plenamente a los objetivos de los convenios pertinentes de la OIT y es particularmente necesario en el contexto de una legislación laboral excesivamente pormenorizada; ii) la primacía otorgada a los acuerdos y convenios colectivos sobre la propia ley refuerza la seguridad jurídica de la negociación colectiva, un elemento esencial en vista de la injerencia tradicional del Poder Judicial brasileño y responde a una demanda histórica del movimiento sindical brasileño; iii) el artículo 611-A de la CLT no exige en modo alguno que los sindicatos suscriban acuerdos que dejen de lado las disposiciones legales protectoras de los derechos de los trabajadores, de modo que los interlocutores sociales pueden optar por seguir rigiéndose, cuando ello redunde en interés de las partes, por las disposiciones legales; iv) el hecho de que el artículo 611-A de la CLT establezca una lista no exhaustiva de temas respecto de los cuales los convenios y acuerdos colectivos permiten excepciones a la aplicación de las disposiciones de la legislación, tiene la finalidad de garantizar la flexibilidad necesaria a los interlocutores sociales en el marco de sus negociaciones; v) la reforma protege al mismo tiempo 30 derechos contenidos en el artículo 611-B de la CLT y de los que la negociación colectiva no puede prescindir; vi) ninguna de las 30 acciones judiciales entabladas en el plano nacional contra la Ley núm. 13467 se referían a la negociación colectiva; vii) una situación en la que la negociación colectiva solo podría dar lugar a beneficios adicionales para los trabajadores desalentaría la participación de los empleadores en la negociación colectiva; viii) tras un descenso del 13,1 por ciento en 2018, el número de convenios y acuerdos colectivos concertados comenzó a aumentar en los cuatro primeros meses de 2019 para acercarse a los niveles anteriores a la reforma; ix) como se señala en un estudio detallado de la Fundación Instituto de Investigaciones Económicas (FIPE), el contenido negociado es favorable a los trabajadores y abarca más temas que antes, lo que demuestra que no se ha producido el hipotético efecto disuasorio del artículo 611-A sobre la negociación colectiva, y x) el Banco Mundial, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) han acogido con satisfacción la reforma de la legislación laboral. Por último, la Comisión toma nota de las declaraciones del Gobierno en el sentido de que: i) no existe una base textual para que la Comisión sostenga que el objetivo general de este convenio así como del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) sería promover condiciones de trabajo más favorables que las previstas en la legislación, y ii) la utilización de los trabajos preparatorios de los convenios llevada a cabo por la Comisión presenta un carácter inapropiado.

La Comisión toma nota de los diversos elementos proporcionados por el Gobierno, así como por los interlocutores sociales nacionales e internacionales y observa que los diversos actores reiteran en las informaciones complementarias suministradas en 2020 los puntos de vista que habían manifestado anteriormente. En primer lugar, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, contrariamente a la posición expresada por las organizaciones sindicales, el número de acuerdos y convenios colectivos firmados está a punto de alcanzar los niveles anteriores a la reforma legislativa de 2017. La Comisión subraya la importancia de seguir disponiendo de información completa a este respecto, tanto sobre el número de acuerdos y convenios suscritos como sobre su contenido. La Comisión observa también que el Gobierno y las organizaciones de empleadores reiteran que los artículos 611-A y 611-B de la CLT promueven la negociación colectiva en el sentido del Convenio, garantizando una mayor libertad para las partes en las negociaciones y, al mismo tiempo, que muchos derechos no puedan excluirse mediante el ejercicio de la negociación colectiva.

A este respecto, la Comisión recuerda que, sobre la base de la información detallada proporcionada por el Gobierno, la Comisión constató en sus observaciones anteriores que: i) la posibilidad de dejar de lado las disposiciones de protección de los derechos de los trabajadores mediante la negociación colectiva introducida por la Ley núm. 13467 no es absoluta, ya que el artículo 611-B de la CLT establece una lista restrictiva de 30 derechos basada en el contenido de la Constitución brasileña, que no puede ser excluida por medio de convenios colectivos o acuerdos, y ii) no obstante, la facultad de dejar de lado la legislación mediante negociación colectiva, prevista en el artículo 611-A de la CLT, es muy amplia en la medida en que, por una parte, este artículo se refiere explícitamente a 14 puntos que abarcan muchos aspectos de la relación laboral y, por otra, a diferencia de la lista del artículo 611 B, esta lista solo tiene carácter indicativo («entre otras cosas»), por lo que la posibilidad de excluir las disposiciones legislativas de carácter protector mediante la negociación colectiva se establece como un principio general.

La Comisión recuerda que considera que, si bien pueden ser compatibles con el Convenio disposiciones legislativas de ámbito específico, relativas a determinados aspectos de las condiciones de trabajo, que prevean de forma circunscrita y motivada no ser aplicadas por medio de la negociación colectiva, en cambio, una disposición que establezca la posibilidad general de dejar de lado las disposiciones de protección de la legislación laboral por medio de la negociación colectiva sería contraria al objetivo de promover la negociación colectiva libre y voluntaria establecido en el artículo 4 del Convenio. Al tiempo que subraya la importancia de lograr, en la medida de lo posible, un acuerdo tripartito sobre las normas básicas de la negociación colectiva, la Comisión reitera su petición al Gobierno de que, en consulta con los interlocutores sociales representativos, adopte las medidas necesarias para revisar los artículos 611-A y 611-B de la CLT a fin de enmarcar de manera más precisa las situaciones en las que las cláusulas sobre excepciones a la legislación podrían negociarse así como el alcance de estas últimas. Tomando nota también de las indicaciones del Gobierno sobre el aumento del número de acuerdos y convenios colectivos firmados durante el primer cuatrimestre de 2019, la Comisión pide al Gobierno que siga facilitando información sobre la evolución del número de acuerdos colectivos y convenios celebrados en el país, incluyendo acuerdos y convenios que contengan cláusulas derogatorias a la legislación, precisando la naturaleza y alcance de las mismas.

Articulación entre la negociación colectiva y los contratos individuales de trabajo. En sus observaciones anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar la conformidad con el Convenio del artículo 444 de la CLT, que permite a los trabajadores, con un diploma de enseñanza superior y que perciben un salario de al menos el doble del límite máximo de las prestaciones del régimen general de la seguridad social, la posibilidad de derogar mediante sus contratos individuales de trabajo las disposiciones de los convenios colectivos aplicables.

La Comisión toma nota de que el Gobierno afirma a este respecto que el artículo 4 del Convenio no se refiere a los contratos individuales de trabajo y que reitera, en la información complementaria proporcionada en 2020, que el artículo 444 de la CLT se refiere a un grupo muy pequeño de trabajadores, generalmente altos directivos que representan solo alrededor del 0,25 por ciento de la población. La Comisión toma nota asimismo de la posición de las organizaciones patronales CNI y CNT, que consideran que las disposiciones del artículo 444 amplían las posibilidades de negociación para los trabajadores afectados. Por último, la Comisión toma nota de la posición expresada por las organizaciones sindicales nacionales e internacionales que piden la derogación de esta disposición.

La Comisión recuerda una vez más que la obligación de promover la negociación colectiva establecida en el artículo 4 del Convenio requiere que los derechos y garantías establecidos en los convenios colectivos aplicables, no puedan ser dejados de lado por medio de la negociación individual de las cláusulas de los contratos de trabajo, en el entendido de que estos últimos siempre pueden prever condiciones de trabajo y de empleo más favorables. La Comisión reitera asimismo que este principio también se expresa explícitamente en el párrafo 3 de la Recomendación sobre los convenios colectivos, 1951 (núm. 91). Si bien subraya una vez más que los mecanismos de negociación colectiva pueden tener en cuenta las necesidades e intereses específicos de las distintas categorías de trabajadores que pueden, si lo desean, estar representados por sus propias organizaciones, la Comisión recuerda que este convenio es plenamente aplicable a los trabajadores cubiertos por el artículo 444 de la CLT en la medida en que, en virtud de sus artículos 5 y 6, solo pueden excluirse de su ámbito de aplicación los miembros de la policía y las fuerzas armadas (artículo 5) y a los funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado (artículo 6). La Comisión reafirma, por consiguiente, que el Convenio no permite la exclusión de su ámbito de aplicación con base en el nivel de remuneración de los trabajadores. Por consiguiente, la Comisión reitera su petición al Gobierno de que adopte, previa consulta con los interlocutores sociales representativos interesados, las medidas necesarias para que el artículo 444 de la CLT se ajuste al Convenio. La Comisión solicita al gobierno que proporcione información sobre cualquier progreso a este respecto.

Ámbito de aplicación del Convenio. Trabajadores autónomos o independientes. En sus comentarios anteriores, adoptados en 2017 y 2018, basados en las observaciones de los sindicatos que alegaban que la ampliación de la definición de trabajadores independientes resultante del nuevo artículo 442-B de la CLT tendría el efecto de excluir a una categoría importante de trabajadores de los derechos reconocidos por el Convenio, la Comisión invitó al Gobierno a celebrar consultas con todas las partes interesadas con miras a garantizar que se permita a los trabajadores por cuenta propia o independientes a participar en la negociación colectiva libre y voluntaria, al mismo tiempo que se especifiquen los ajustes adecuados que deben introducirse a través de los mecanismos de negociación colectiva para facilitar su aplicación a estas categorías de trabajadores.

La Comisión recuerda que, independientemente de la definición de trabajador por cuenta propia o independiente que se desprende del artículo 442-B de la CLT, todos los trabajadores, incluidos los trabajadores por cuenta propia e independientes, están cubiertos por las disposiciones del Convenio. Al respecto, la Comisión saludó en 2019 las indicaciones del Gobierno de que cabe deducir del artículo 511 de la CLT, que reconoce el derecho de los trabajadores autónomos a organizarse, que estos también gozan del derecho a la negociación colectiva. A este respecto, la Comisión tomó nota asimismo de la posición coincidente expresada por la CNT y la CNI. Al mismo tiempo, la Comisión toma nota de: i) la petición formulada en 2019 por la CSI y las siete federaciones sindicales mundiales para que se adopten todas las medidas necesarias con miras a garantizar el acceso efectivo de los trabajadores autónomos e independientes a la negociación colectiva libre y voluntaria; ii) la afirmación de la CUT, en sus observaciones de 2020, de que si bien el artículo 511 de la CLT reconoce el derecho de los trabajadores autónomos a sindicarse, esta disposición no les da acceso sin embargo a los mecanismos de negociación colectiva, en particular debido a la ausencia de un interlocutor y que, en la práctica, el paso de la condición de asalariado a la de trabajador autónomo en virtud del artículo 442-B tendrá el efecto de excluir los trabajadores en cuestión de la protección de los convenios colectivos vigentes, y iii) la indicación del Gobierno en la información complementaria proporcionada en 2020 de que la aparición de diferentes formas de trabajo atípico representa en todos los países un reto adicional para la negociación colectiva, en particular debido al bajo nivel de sindicalización de los trabajadores concernidos. A la luz de estos elementos, y reconociendo el amplio ámbito de aplicación del artículo 511 de la CLT, la Comisión invita al Gobierno a: i) facilitar ejemplos de convenios o acuerdos colectivos negociados por organizaciones que representen a los trabajadores autónomos o independientes o, al menos, cuyo ámbito de aplicación abarcaría estas categorías de trabajadores; ii) celebrar consultas con todas las partes interesadas con objeto de determinar cuáles son las adaptaciones adecuadas que se han de introducir en los mecanismos de negociación colectiva para facilitar su aplicación a los trabajadores autónomos y a los trabajadores independientes. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los progresos logrados a este respecto.

Articulación entre los diferentes niveles de la negociación colectiva. Habiendo tomado nota de que, de conformidad con el artículo 620 de la CLT, en su tenor modificado por la Ley núm. 13467, las condiciones establecidas en los acuerdos colectivos (celebrados a nivel de una o más empresas) siempre prevalecen sobre las que figuran en los convenios colectivos (celebrados a un nivel más amplio, como un sector o una profesión), la Comisión pidió al Gobierno que señalara cómo garantizaba el cumplimiento de los compromisos contraídos por los interlocutores sociales en el marco de los convenios celebrados a nivel sectorial o profesional y que proporcionara información sobre cómo incidía el artículo 620 del CLT en la utilización de los acuerdos y los convenios colectivos y en el índice general de cobertura de la negociación colectiva en el país.

La Comisión toma nota de que el Gobierno se limita a señalar a este respecto que el objetivo del artículo 620 de la CLT consiste en permitir la celebración de acuerdos lo más próximos posible a la realidad cotidiana de los trabajadores y de la empresa. La Comisión observa también que la CNI y la CNT consideran que la primacía otorgada, en todos los casos, a los acuerdos colectivos sobre los convenios colectivos más amplios se ajusta plenamente a las disposiciones del Convenio en la medida en que este no establece ningún orden de preferencia o jerarquía entre los distintos niveles de negociación.

La Comisión reitera que con arreglo al artículo 4 del Convenio la negociación colectiva debe promoverse a todos los niveles y que, según el principio general establecido en el párrafo 3, 1), de la Recomendación núm. 91, todo contrato colectivo debe obligar a sus firmantes, así como a las personas en cuyo nombre se celebre el contrato. Observando la falta de respuesta del Gobierno a este respecto, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que: i) indique cómo se garantiza el respeto a los compromisos contraídos por los interlocutores sociales en el marco de los convenios celebrados a nivel sectorial o profesional, y ii) facilite información sobre las repercusiones del artículo 620 de la CLT sobre la utilización en cada caso de los convenios colectivos y los acuerdos colectivos, así como sobre el índice general de cobertura de la negociación colectiva en el país.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva libre y voluntaria. Sometimiento de los convenios colectivos a la política económica y financiera. La Comisión recuerda que, durante años, ha insistido en la necesidad de derogar el artículo 623 de la CLT, que declara nulo y sin valor las disposiciones de todo acuerdo o arreglo que sea contrario a las normas que rigen la política económica y financiera del Gobierno o a la política salarial en vigor. A este respecto, subrayando que el artículo 4 del Convenio exige la promoción de la negociación colectiva libre y voluntaria, la Comisión recordó que: i) las autoridades públicas podrán desarrollar mecanismos de discusión e intercambio de puntos de vista con objeto de alentar a las partes negociadoras a tener en cuenta voluntariamente las consideraciones relativas a la política económica y social del Gobierno y la protección del interés general, y ii) las restricciones a la negociación colectiva en materia económica solo deberían ser posibles en circunstancias excepcionales, es decir, en casos de dificultades graves e insuperables, con el fin de mantener los puestos de trabajo y la continuidad de las empresas e instituciones. La Comisión toma nota de que, en sus informaciones complementarias de 2020, el Gobierno señala que: i) el artículo 263 de la CLT, adoptado en 1967, contraviene las orientaciones de la Constitución de 1988 y, por consiguiente, no se aplica, y ii) la única limitación efectivamente en vigor concierne la prohibición de reajuste salarial automático conforme al índice de precios al consumo (IPC) para evitar el incremento de la inflación, lo que no impide en absoluto las negociaciones salariales a partir de otros fundamentos. Al tiempo que toma buena nota de las indicaciones del Gobierno, la Comisión observa que la reforma de la legislación laboral de 2017 no ha suprimido el artículo 623 de la CLT. Por consiguiente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar la legislación en el sentido indicado y que, en su próxima memoria, proporcione información sobre las medidas que haya adoptado a este respecto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.