Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) - China (Ratificación : 2006)

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión recuerda las observaciones formuladas por la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 16 y el 28 de septiembre de 2020, y toma nota de las observaciones adicionales de la CSI, recibidas el 6 de septiembre de 2021, en las que reitera y complementa sus observaciones anteriores. La Comisión toma nota asimismo de la respuesta del Gobierno, recibida el 19 de noviembre de 2020, y de la información adicional comunicada por el Gobierno el 30 de agosto de 2021 en respuesta a la solicitud directa de la Comisión.

Artículo 1, 1), a) y 3) del Convenio. Definición y prohibición de la discriminación en materia de empleo y ocupación. Motivos prohibidos de discriminación. Legislación. La Comisión recuerda que la traducción al español del artículo 12 de la Ley del Trabajo de 1994 prevé que «con respecto al empleo, los trabajadores no serán discriminados en aspectos de nacionalidad, raza, sexo y creencias religiosas», y que la traducción al inglés del artículo 3 de la Ley de Promoción del Empleo de 2007 dispone que «en su búsqueda de empleo, los trabajadores no serán objeto de discriminación por motivos de origen étnico, raza, género, creencias religiosas, etc.» La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno se refiere a: 1) la «Normativa sobre Asuntos Religiosos» revisada, que entró en vigor el 1.º de febrero de 2018 y prevé que «ninguna organización o persona […] podrá discriminar a los ciudadanos que profesen cualquier religión […] o a los ciudadanos que no profesen ninguna religión […]», y 2) la Ley del Trabajo y la Ley de Promoción del Empleo, que contienen disposiciones sobre la prohibición de la discriminación en materia de empleo y sobre la promoción del empleo justo. No obstante, la Comisión toma nota de que estas leyes no proporcionan una definición de discriminación, ya sea directa o indirecta, y ninguna parece cubrir todos los aspectos del «empleo y la ocupación» definidos en el artículo 1, 3) del Convenio. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para: i) incluir una definición clara y completa de discriminación (tanto directa como indirecta) en su legislación laboral, y ii) aclare si las disposiciones de la Ley del Trabajo de 1994 cubren asimismo el acceso al empleo y la formación profesional. Con respecto a las disposiciones legales contra la discriminación vigentes, la Comisión también pide al Gobierno que confirme que: i) la Ley del Trabajo de 1994 cubre solo los motivos de nacionalidad, raza, sexo y creencia religiosa, y ii) la Ley de Promoción del Empleo de 2007 contiene una lista abierta de motivos de discriminación prohibidos, por lo que también contempla la discriminación por motivos de color, ascendencia nacional, origen social y opinión política (incluso si dichos motivos no se mencionan explícitamente). Pide asimismo al Gobierno que indique si las autoridades judiciales han proporcionado una interpretación relativa al término «etc.» que figura en la Ley de Promoción del Empleo de 2007 y, en su caso, que proporcione una copia de las decisiones tomadas.

Artículos 1, 1), a), 2 y 3 del Convenio. Alegaciones de discriminación por motivos de raza, religión, ascendencia nacional y origen social que afectan a las minorías étnicas y religiosas en Xinjiang. La Comisión hace referencia a sus comentarios sobre la aplicación del Convenio sobre la política de empleo, 1964 (núm. 122). En aras de la coherencia y la transparencia en sus comentarios, considerando que tanto las alegaciones como la información en respuesta a los mismos indican una estrecha relación entre la política de empleo, la libre elección del empleo de las minorías étnicas y religiosas, y su protección contra la discriminación en el empleo y la ocupación, la Comisión presenta el mismo resumen de la información disponible en ambos comentarios.

En sus observaciones de 2020 y 2021, la CSI alega que el Gobierno de China ha venido participando en un programa amplio y sistemático que conlleva la extensa utilización del trabajo forzoso de la minoría uigur y otras minorías turcas y/o musulmanas para las actividades agrícolas e industriales en toda la Región Autónoma de Xinjiang Uyghur (Xinjiang), en violación del derecho a elegir libremente el empleo, consagrado en el artículo 1, 2) del Convenio núm. 122. La CSI sostiene que se selecciona a aproximadamente 13 millones de miembros de las minorías étnicas y religiosas en Xinjiang sobre la base de su origen étnico y su religión con fines de control social y de asimilación de su cultura e identidad. Según la CSI, el Gobierno se refiere al programa en un contexto de «mitigación de la pobreza», «formación profesional», «reeducación a través del trabajo» y «desextremificación».

La CSI indica que una característica clave del programa es la utilización del trabajo forzoso u obligatorio en campamentos de internamiento o de «reeducación» o alrededor de ellos, que albergan a unos 1,8 millones de uigures y otras poblaciones turcas y/o musulmanas de la región, así como en centros penitenciarios y lugares de trabajo, o alrededor de ellos, en Xinjiang y en otras regiones del país.

La CSI indica que, desde 2017, el Gobierno ha expandido considerablemente su programa de internamiento, y el tamaño de 39 campos de internamiento prácticamente se ha triplicado. La CSI señala que, en 2018, los funcionarios gubernamentales comenzaron a referirse a los campamentos como «centros de educación y formación profesional» y que, en marzo de 2019, el Gobernador de la Región Autónoma de Xinjiang Uyghur los describió como «internados que proporcionan competencias profesionales a los aprendices que son admitidos en los campamentos y pueden abandonarlos voluntariamente». La CSI indica que la vida en los «centros de reeducación» o campamentos de este tipo se caracteriza por condiciones sumamente difíciles, la falta de libertad de movimiento, la tortura física y psicológica, la formación profesional obligatoria y un trabajo forzoso real.

La CSI también se refiere a «centros de formación centralizados» que no son llamados «campamentos de reeducación», pero tienen características de seguridad similares (por ejemplo, vallas altas, atalayas de seguridad y alambrado de púas) y ofrecen programas de educación similares (normas jurídicas, cursos de mandarín, disciplina de trabajo y maniobras militares). La CSI añade que los «campamentos de reeducación» son fundamentales para un programa de adoctrinamiento centrado en separar y «limpiar» las minorías étnicas y religiosas de su cultura, creencias y religión. Los motivos del internamiento pueden ser que las personas hayan viajado al extranjero, hayan solicitado un pasaporte, se hayan comunicado con personas en el extranjero o recen regularmente.

La CSI alega asimismo la existencia de trabajo penitenciario, fundamentalmente en la cosecha de algodón y la fabricación de artículos textiles, ropa y calzado. Hace referencia a algunos estudios realizados, según los cuales, desde 2017, la población penitenciaria de los uigures y otras minorías musulmanas ha experimentado un fuerte incremento, al representar el 21 por ciento de todas las detenciones en China en 2017. Los cambios normalmente incluían el «terrorismo», el «separatismo» y el «extremismo religioso».

Por último, la CSI alega que al menos 80 000 uigures y otros trabajadores pertenecientes a minorías étnicas fueron trasladados desde Xinjiang a fábricas establecidas en China Oriental y Central como parte del sistema de «traslado de trabajadores» conocido como «Ayuda de Xinjiang». Este sistema permitiría a las empresas: 1) abrir una fábrica satélite en Xinjiang, o 2) contratar a trabajadores uigures para sus fábricas ubicadas fuera de esta región. La CSI alega que los trabajadores a quienes se obligó a abandonar la región de Uyghur no se les da otra opción y, si se niegan a ello, se les amenaza con detenerles a ellos o a sus familiares. Fuera de Xinjiang, estos trabajadores viven y trabajan segregados, se les obliga a asistir a clases de mandarín y se les impide practicar su cultura o su religión. Según la CSI, los funcionarios de seguridad estatales garantizan la vigilancia física y virtual continua. Los trabajadores carecen de libertad de movimiento, al permanecer confinados en sus dormitorios y al obligárseles a utilizar el transporte supervisado para los traslados a la fábrica y desde la misma. Son objeto de expectativas de producción imposibles, y se les obliga a trabajar largas jornadas. La CSI añade que, en los casos en que se les paga un salario, este es objeto de deducciones que lo hacen prácticamente insignificante. La CSI añade además que, sin estos traslados organizados coercitivamente, los uigures no encontrarían empleos fuera de Xinjiang, ya que su apariencia física daría pie a investigaciones policiales.

Según las alegaciones de la CSI, para facilitar el establecimiento de estos sistemas, el Gobierno ofrece incentivos y exenciones fiscales a las empresas que imparten formación a los detenidos y los emplean; se conceden subsidios para alentar a las empresas de propiedad china a que inviertan en las empresas situadas en las proximidades de los campamentos de internamiento o dentro de ellos, o para que construyan empresas allí, y se ofrece una compensación a las empresas que facilitan el traslado y el empleo de trabajadores uigures fuera de la región de Uyghur.

En sus observaciones de 2021, la CSI complementa estas observaciones con información, incluidos testimonios de la Base de datos de víctimas de Xinjiang, que se trata de una base de datos públicamente accesible que, el 3 de septiembre de 2021, había registrado supuestamente la experiencia de 35 236 miembros de minorías étnicas a los que el Gobierno había internado por la fuerza desde 2017.

El Gobierno indica que el derecho al empleo es una parte importante del derecho a la subsistencia y el desarrollo, que son derechos humanos básicos. El Gobierno indica que, bajo su liderazgo, Xinjiang ha realizado grandes progresos para defender los derechos humanos y el desarrollo. Añade que las personas pertenecientes a todos los grupos étnicos participan voluntariamente en el empleo elegido por ellas, y que la CSI ha ignorado los progresos realizados en lo que respecta al desarrollo económico, la mitigación de la pobreza, la mejora de los medios de sustento de las personas y los esfuerzos para lograr el trabajo decente en Xinjiang.

Con respecto a las observaciones de la CSI en relación con la utilización del trabajo forzoso, el Gobierno destaca que estas alegaciones son falsas y tienen una motivación política.

El Gobierno indica que, de conformidad con la Constitución, el Estado crea condiciones para el empleo a través de varios canales. La Ley de Promoción del Empleo (2007) estipula que los trabajadores tienen el derecho a un empleo igual y a elegir un empleo por iniciativa propia, sin discriminación. En virtud de la Ley de Educación Profesional de 1996, los ciudadanos tienen derecho a recibir educación profesional y el Estado adopta medidas para desarrollar la educación profesional en las zonas en las que viven las minorías étnicas, así como en las zonas alejadas y pobres.

El Gobierno indica que los residentes de las zonas sumamente afectadas por la pobreza en Xinjiang meridional han sufrido una empleabilidad insuficiente, unas tasas de empleo bajas, unos ingresos muy limitados y la pobreza a largo plazo. Señala que eliminar la pobreza en Xinjiang ha sido una parte esencial del plan estratégico unificado nacional encaminado a erradicar la pobreza para el 2020. El Gobierno añade que ha eliminado la pobreza absoluta, en particular en Xinjiang meridional, gracias a programas gubernamentales tales como el Programa para revitalizar las zonas fronterizas y enriquecer a las personas durante el 13.º periodo del plan quinquenal (GUOBANFA núm. 50/2017) y el Plan trienal para el empleo y la mitigación de la pobreza en las zonas afectadas por la pobreza en las cuatro prefecturas de Xinjiang meridional (2018-2020). El Programa para revitalizar las zonas fronterizas y enriquecer a las personas había establecido objetivos de desarrollo para nueve provincias y regiones autónomas, incluida Xinjiang, como la eliminación de la pobreza para toda la población rural pobre y la expansión continua de la magnitud del empleo combinando el empleo por cuenta propia individual, el empleo regulado por el mercado, la promoción gubernamental del empleo y la iniciativa empresarial, y la formación profesional para aumentar la empleabilidad de los trabajadores. El Plan trienal sentó las bases para que el Gobierno de Xinjiang prestara asistencia dinámica, clasificada y específica a las personas con dificultades para obtener empleo y a las familias en las que ningún miembro está empleado, y creara condiciones estructuradas para que las personas hallaran empleos a nivel local, buscaran empleo en las zonas urbanas, o crearan sus propias empresas.

El Gobierno indica que la tarea de reubicar a la población pobre con el fin de mitigar la pobreza se ha concluido, y que las condiciones de producción y de vida de la población pobre han mejorado considerablemente: la tasa de incidencia de la pobreza en las cuatro prefecturas de Xinjiang afectadas por la pobreza cayó 29,1 por ciento en 2014 al 0,21 por ciento en 2019. Entre 2014 y 2020, el total de la población empleada en Xinjiang aumentó de 11,35 millones a 13,56 millones, lo cual representa un incremento del 19,4 por ciento. En el mismo periodo, se proporcionó anualmente un promedio de 2,8 millones de oportunidades de empleo en las zonas urbanas a la «fuerza de trabajo rural excedente».

El Gobierno es firme en su opinión de que respeta plenamente las aspiraciones profesionales y las necesidades de formación de los trabajadores de Xinjiang, incluidos las minorías étnicas. El Gobierno de Xinjiang realiza periódicamente estudios de la voluntad de los trabajadores de hallar empleo y de satisfacer sus necesidades en términos de ubicación del empleo, puestos de trabajo, remuneración, condiciones de trabajo, entorno de vida, perspectivas de desarrollo y necesidades de formación. Estos estudios demuestran que más trabajadores urbanos y rurales «excedentes» confían en trasladarse a las ciudades situadas en Xinjiang septentrional o en otras provincias y ciudades más desarrolladas en otros lugares del país, donde el salario, las condiciones de trabajo y el entorno de vida son mejores. Las minorías étnicas cuentan con que el Gobierno proporcione a sus miembros más información sobre el empleo y otros servicios públicos de empleo. El hecho de que los trabajadores de las minorías étnicas salgan a trabajar es totalmente voluntario, autónomo y libre. Según el Gobierno, el Plan trienal para Xinjiang meridional se refiere explícitamente a la «voluntad de obtener un empleo» y afirma que los deseos de las personas «que no están dispuestas a trabajar por motivos de salud y otros motivos» se respetarán totalmente, y que nunca se les obligará a matricularse en cursos de formación.

El Gobierno subraya que la formación lingüística para los trabajadores pertenecientes a minorías étnicas en Xinjiang es necesaria para aumentar sus aptitudes lingüísticas y su empleabilidad, y no les priva del derecho a utilizar su propia lengua.

El Gobierno responde asimismo a las alegaciones de la CSI de que a la minoría uigur y otras minorías étnicas en Xinjiang no se les paga el salario mínimo local aplicable, e indica que la Ley del Trabajo de la República Popular de China estipula que el salario mínimo se aplica en todo el país, aunque las normas sobre el salario mínimo pueden variar de una región administrativa a otra. El 1.º de abril de 2021, el salario mínimo en Xinjiang se dividía en cuatro grados: 1 900 yuanes, 1 700 yuanes, 1 620 yuanes y 1 540 yuanes. El Gobierno considera que los informes que indican que el salario de algunos trabajadores migrantes en Xinjiang son de apenas 114 dólares de Estados Unidos (aproximadamente 729 yuanes) al mes son infundados, y afirma que el grueso de esta información se obtiene de entrevistas individuales y carece de fuentes claras de datos o información estadística. Además, el Gobierno señala que los informes no aclaran del todo si los trabajadores en cuestión están trabajando menos horas de lo que corresponde a la jornada legal obligatoria, en cuyo caso se les pagaría menos. El Gobierno indica que, al salir a trabajar, los ingresos reales de muchas personas son muy superiores al salario mínimo de Xinjiang.

El Gobierno señala asimismo que la administración local de Xinjiang ha establecido sistemas de inspección del trabajo para proteger los derechos e intereses de los trabajadores y responder a sus informes y quejas relativos a los salarios atrasados, a la inexistencia de contratos de trabajo firmados y otras infracciones. El Gobierno indica que tomará medidas para seguir fortaleciendo la vigilancia y la inspección del cumplimento por los empleadores de las disposiciones sobre el salario mínimo, instar a los empleadores a respetar las normas sobre el salario mínimo y abordar las violaciones.

El Gobierno proporciona información detallada sobre su legislación y políticas relativas a la libertad de religión, la igualdad entre los 56 grupos étnicos en China, y la consolidación y el desarrollo de la unidad entre estos grupos y dentro de los mismos.

El Gobierno informa que China adopta políticas que garantizan la libertad de creencias religiosas; gestiona los asuntos religiosos de conformidad con la legislación; se adhiere al principio de independencia de los países extranjeros y de autogestión, y orienta activamente a las religiones para que se adapten a la sociedad socialista, para que los creyentes religiosos puedan amar su país y a sus compatriotas, defender la unidad nacional y la solidaridad étnica, y estar subordinados a los intereses generales de la nación y de la población china y servir esos intereses. La Ley de la República Popular China sobre la administración de las actividades de las organizaciones no gubernamentales extranjeras en China prohíbe a las ONG extranjeras que participen ilegalmente en actividades religiosas o que las patrocinen. La Ley Penal, la Ley sobre la Seguridad Nacional y la Ley sobre la Lucha contra el Terrorismo de China prevén la protección de la libertad de creencias religiosas de los ciudadanos. La Ley sobre la Lucha contra el Terrorismo de la República Popular de China indica que China se opone a todo el extremismo que pretende instigar el odio, incitar a la discriminación y promover la violencia al distorsionar las doctrinas religiosas o por otros medios, y prohíbe cualquier comportamiento discriminatorio por motivos de región, origen étnico y religión. La Normativa sobre Asuntos Religiosos prohíbe a cualquier organización o persona que fomente, apoye o patrocine el extremismo religioso, o que utilice la religión para socavar la unidad étnica, dividir el país o participar en actividades terroristas. Según el Gobierno, China adopta medidas contra la propagación y extensión del extremismo religioso, y al mismo tiempo evita cuidadosamente vincular el terrorismo violento y el extremismo religioso con un grupo étnico o una religión particular.

La Comisión toma debida nota de todas las alegaciones y de la información comunicada tanto por la CSI como por el Gobierno sobre la aplicación de los Convenios núms. 111 y 122, que parecen estar interrelacionados, así como de la política gubernamental indicada tal como se desprende de varios documentos reguladores y de política.

La Comisión toma debida nota de la explicación proporcionada por el Gobierno sobre sus diversos reglamentos y políticas, en particular sobre la erradicación de la pobreza sin discriminación. Sin embargo, la Comisión expresa su preocupación por los métodos utilizados, el impacto de sus objetivos señalados y su efecto discriminatorio (directo o indirecto) en las oportunidades de empleo y el trato de las minorías étnicas y religiosas en China.

La Comisión recuerda que el Convenio núm. 111 exige la formulación y adopción de una política de igualdad nacional, a fin de eliminar cualquier discriminación (artículo 2), y define la discriminación como «cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación» (artículo 1, 1), a)). En virtud del Convenio, el término «raza» incluye cualquier discriminación contra las comunidades lingüísticas o los grupos minoritarios cuya identidad se base en las características religiosas o culturales o en el origen nacional o étnico (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 762). Recuerda asimismo que el acoso racial, que es una forma de discriminación grave, tiene lugar cuando una persona es objeto de una conducta física, verbal o no verbal o de otra conducta basado en la raza que afecta su dignidad o que causa un entorno laboral intimidatorio, hostil o humillante para el destinatario (véase la observación general de 2018 sobre la aplicación del Convenio).

La Comisión recuerda que el derecho a no ser objeto de discriminación es un derecho humano fundamental y es esencial para que los trabajadores elijan su empleo libremente, desarrollen su pleno potencial y cosechen recompensas económicas en virtud del principio del mérito. Así pues, la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación debería integrarse en las políticas nacionales pertinentes, tales como las políticas de educación y formación, las políticas de empleo, las estrategias de reducción de la pobreza, los programas de desarrollo rural o local, los programas de empoderamiento económico de las mujeres, y las estrategias de mitigación y adaptación al cambio climático (véase la observación general de 2018).

La Comisión recuerda asimismo que el Convenio tiene por objeto proteger contra las discriminaciones por motivos religiosos en el empleo y la ocupación, que a menudo son consecuencia de una ausencia de libertad religiosa o de la intolerancia hacia las personas que profesan determinada fe, una fe distinta o quienes no profesan religión alguna. La expresión y la manifestación de la religión también están protegidas. Es necesario adoptar medidas para eliminar toda forma de intolerancia (véase el Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 798).

La Comisión observa que la discriminación por motivos de religión, real o supuesta, combinada con exclusiones y distinciones basadas en otros motivos, como la raza, la pertenencia a una etnia o la ascendencia nacional, continúa adquiriendo mayor importancia, en especial en el contexto del aumento de los movimientos mundiales de personas en busca de mejores oportunidades y de las preocupaciones relativas a la lucha contra el terrorismo. Por consiguiente, para alcanzar los objetivos planteados en el Convenio es, más que nunca, esencial adoptar medidas para promover la tolerancia y la coexistencia de distintas religiones, minorías étnicas y nacionales, así como dar a conocer la legislación en vigor en virtud de la cual se prohíba la discriminación (véase el Estudio General de 2012, párrafo 801).

La Comisión recuerda que, en su comentario anterior, se refirió a las observaciones finales formuladas por el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) relativas a la situación en la Región Autónoma de Xinjiang Uyghur. Toma nota de que el CERD estaba alarmado, entre otras cosas por: 1) «las numerosas informaciones según las cuales un gran número de uigures y miembros de otras minorías musulmanas han sido objeto de detención y recluidos en régimen de incomunicación, a menudo durante largos periodos de tiempo, sin haber sido acusados de ningún delito ni enjuiciados, so pretexto de luchar contra el extremismo religioso»; 2) «la información según la cual se llevan a cabo actividades de vigilancia a gran escala que, de manera desproporcionada, se centran en los musulmanes uigures», y 3) «la información de que todos los habitantes de la Región Autónoma de Xinjiang Uighur están obligados a entregar sus documentos de viaje a la policía y a solicitar permiso para abandonar el país, permiso que puede tardar años en concederse». El CERD recomendó que se adoptaran medidas a este respecto, en particular poniendo fin a «la práctica de recluir en centros de detención extralegales a personas que no hayan sido acusadas, juzgadas y condenadas por la comisión de un delito», poniendo en libertad de inmediato «a las personas actualmente detenidas en esas circunstancias y permita obtener una reparación a las personas recluidas irregularmente», investigando «sin demora y de forma exhaustiva e imparcial todas las denuncias de elaboración de perfiles criminológicos» y eliminando «las restricciones a los viajes que afecten de manera desproporcionada a los miembros de las minorías étnicas». La Comisión toma nota además de la preocupación expresada por el CERD en relación con «los informes según los cuales los uigures […] suelen ser objeto de discriminación en los anuncios de empleo y en los procesos de contratación» (CERD/C/CHN/CO/14-17, 19 de septiembre de 2018, párrafos 40, 42 y 47).

Además, la Comisión hace referencia a sus comentarios sobre la aplicación del Convenio núm. 122 por la preocupación expresada por los expertos en derechos humanos de las Naciones Unidas establecidos por el Consejo de Derechos Humanos en relación con la reubicación forzosa de los trabajadores minoritarios, en particular los uigures, en todo el país, y a la política de formación profesional con el objetivo indicado de luchar contra el terrorismo y el extremismo religioso.

La Comisión recuerda que el artículo 3 del Convenio núm. 111 establece una serie de obligaciones específicas con respecto a la elaboración de una política nacional encaminada a promover la igualdad de oportunidades y de trato y a eliminar la discriminación en materia de empleo y ocupación. En particular, exige que las partes en el Convenio deroguen cualquier disposición reglamentaria y modifiquen cualquier instrucción o práctica administrativa que sea incoherente con dicha política; prosigan con la política bajo el control directo de una autoridad nacional, y garanticen la observancia de la política en las actividades de orientación profesional, formación profesional y servicios de colocación bajo la dirección de una autoridad nacional.

La Comisión toma nota de que, en su libro blanco sobre la educación y formación profesional en Xinjiang (2019), el Gobierno describe Xinjiang, donde residen la población uigur y otras minorías musulmanas, como un «campo de batalla clave en la lucha contra el terrorismo y el extremismo en China». De conformidad con la legislación, el Gobierno ha establecido «un grupo de centros profesionales» para ofrecer educación y formación sistemáticas en respuesta a un «conjunto de necesidades urgentes», a saber, frenar los frecuentes incidentes terroristas; acabar con la filosofía y las entidades que fomentan el extremismo religioso; ayudar a los aprendices a adquirir mejores competencias en materia de educación y formación, a hallar un empleo y a aumentar sus ingresos y, fundamentalmente, salvaguardar la estabilidad social y la paz a largo plazo en Xinjiang. El artículo 33 de la Decisión de 10 de octubre de 2018 para revisar la reglamentación de la Región Autónoma de Xinjiang Uyghur sobre la desradicalización (la decisión «XUAR») introdujo una nueva disposición que define la responsabilidad de los centros de educación y formación profesional y de otros centros de educación y transformación en los esfuerzos encaminados a la desradicalización de la siguiente manera: desplegar esfuerzos en materia de educación y formación en lo que respecta a la lengua nacional hablada y escrita, la legislación y las competencias profesionales; organizar y llevar a cabo educación ideológica para la desradicalización, la psicológica y correcciones de comportamiento, y promover la conversión ideológica de quienes reciben educación y formación, reintegrándolos en la sociedad y en sus familias.

La Decisión, leída conjuntamente con el Libro Blanco, proporciona la base para autorizar la detención administrativa con fines de conversión ideológica, en particular de las «personas que participaron en actividades terroristas o extremistas que representaron un peligro real, pero no causaron daños reales, cuya culpabilidad subjetiva no fue profunda, que reconocieron sus delitos y que se arrepintieron de sus acciones pasadas, por lo que no necesitan ser condenadas o pueden quedar exentas de castigo, y que demostraron su voluntad de recibir formación» (Libro Blanco sobre la Educación y Formación Profesional en Xinjiang). El Libro Blanco considera que la educación y la formación no son una medida para limitar o circunscribir la libertad de la persona, sino más bien una medida importante para ayudar a los aprendices a liberarse de las ideas del terrorismo y del extremismo religioso.

La Comisión toma nota de que la Decisión XUAR también establece las responsabilidades de desradicalización para las empresas (artículo 46) y los sindicatos (artículo 34). Las empresas que no cumplen sus obligaciones de desradicalización son objeto de «crítica y educación» por la unidad en la que están situadas o por su departamento competente de más alto nivel, y se les ordena que emprendan una reforma (artículo 47).

La Comisión comparte las preocupaciones expresadas por los Relatores Especiales ante el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (véase el comentario sobre la Ley de Lucha contra el Terrorismo de la República Popular de China (2015) y sus Medidas de Aplicación Regionales, y las Medidas de Aplicación en la Región Autónoma de Xinjiang Uyghur de la Ley de Lucha contra el Terrorismo (2016)) acerca de las prácticas de elaboración de perfiles terroristas basados en el origen étnico, la ascendencia nacional o la religión de una persona, ya que generan un clima de intolerancia, lo cual conduce a la discriminación en el empleo y la ocupación, y a prácticas de trabajo forzoso como las alegadas en las observaciones de la CSI.

En relación con esto, la Comisión recuerda que, en virtud del artículo 4 del Convenio, «no se consideran como discriminatorias las medidas que afecten a una persona sobre la que recaiga sospecha legítima de que se dedica a una actividad perjudicial a la seguridad del Estado, o acerca de la cual se haya establecido que de hecho se dedica a esta actividad, siempre que dicha persona tenga el derecho a recurrir a un tribunal competente conforme a la práctica nacional». Sin embargo, la mera expresión de creencias religiosas, filosóficas o políticas no es una base suficiente para la aplicación de la excepción. Las personas que se dedican a actividades que expresan o demuestran oposición por medios no violentos a los principios políticos establecidos no están excluidas de la protección brindada en virtud del artículo 4 del Convenio.

Habiendo considerado debidamente la información comunicada por el Gobierno en respuesta a estas alegaciones serias, la Comisión expresa su profunda preocupación con respecto a las direcciones de política expresadas en numerosos documentos reguladores y de política nacionales y regionales, por lo que pide al Gobierno que:

• i) revise sus políticas nacionales y regionales con el fin de eliminar toda distinción, exclusión o preferencia que tenga el efecto de anular o dificultar la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación;
• ii) derogue las disposiciones contenidas en la Decisión XUAR que imponen obligaciones de desradicalización a las empresas y sindicatos, e impiden a las empresas y a los sindicatos desempeñar sus funciones respectivas en la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación sin discriminación basada en motivos de raza, ascendencia nacional, religión u opinión política;
• iii) revise las políticas nacionales y regionales con el fin de garantizar que las actividades de orientación profesional, formación profesional y servicios de colocación ayuden a las minorías étnicas y religiosas a desarrollar y utilizar sus capacidades para trabajar en su interés superior y de conformidad con sus propias aspiraciones, teniendo en cuenta las necesidades de la sociedad;
• iv) enmiende las disposiciones reglamentarias nacionales y regionales con miras a reorientar el mandato de los centros de educación y formación profesional, dejando de lado la reducación política basada en la detención administrativa y concentrándose en el propósito establecido en el apartado iii),
• v) proporcione información sobre las medidas adoptadas para garantizar la observancia de la política encaminada a promover la igualdad de oportunidades y de trato en las actividades de formación profesional realizadas en los centros de educación y formación profesional de Xinjiang, y
• vi) proporcione información sobre las medidas adoptadas para garantizar la observancia de la política de promoción de la igualdad de oportunidades y de trato para los uigures y otros grupos étnicos minoritarios cuando tratan de acceder a un empleo fuera de la provincia autónoma de Xianjing.

Artículos 2 y 3. Igualdad de oportunidades y de trato de las minorías étnicas y religiosas, en particular en el servicio civil. Dando curso a su solicitud, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno relativa a: 1) la intensificación de los esfuerzos para llevar a cabo programas de formación orientados al personal calificado en las zonas étnicas (más de 30 programas de formación avanzada en zonas étnicas tales como Mongolia interior, Guangxi, Yunnan, Qinghai, Tíbet, Guizhou, Ningxia y Xinjiang), de tal manera que cada año reciban formación 10 000 personas; 2) los programas de formación especial orientados al personal calificado en Xinjiang y Tíbet (selección de 200 talentos pertenecientes a minoridades étnicas provenientes de Xinja y de 120 provenientes de Tíbet); 3) la contratación efectiva de un total de 25 000 funcionarios públicos pertenecientes a minorías étnicas en todo el país en 2016 (el 13,3 por ciento de los nuevos funcionarios públicos contratados) y de 23 000 en 2017 (el 11,75 por ciento de los nuevos funcionarios públicos contratados), y 4) la continuación del desarrollo de la capacidad de la fuerza de trabajo en las zonas étnicas, a través de la intensificación de los esfuerzos para apoyar la formación destinada a los funcionarios públicos en la zonas étnicas, sesiones de formación temáticas, y talleres de formación in situ (14 sesiones, con la participación de más de 870 funcionarios públicos, desde 2016), y la participación activa en programas bilingües. Al tiempo que toma nota de estos avances, la Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre las medidas adoptadas, y sus resultados, con el objetivo de promover la igualdad de oportunidades y de trato para las minorías étnicas y religiosas, indicando si, y cómo, se consulta a los interlocutores sociales y los grupos interesados al concebir y aplicar dichas medidas. La Comisión pide asimismo al Gobierno que comunique información sobre la situación del empleo actual de diversas minorías étnicas y religiosas dentro y fuera de las regiones autónomas, incluidos datos sobre el empleo desglosados por sexo y origen étnico en la administración pública.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se solicita al Gobierno que transmita información completa en la 110.ª reunión de la Conferencia y que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2022].