Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Iraq (Ratificación : 1962)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2022, en relación con cuestiones examinadas por la Comisión en el presente comentario. Asimismo, toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1.º de septiembre de 2022, sobre los debates que tuvieron lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en relación con la aplicación del Convenio.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 110.ª reunión, mayo-junio de 2022)

La Comisión toma nota del debate que tuvo lugar en junio de 2022 en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (la Comisión de la Conferencia) sobre la aplicación del Convenio por Iraq. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia, después de tomar nota con preocupación de que existen importantes problemas de cumplimiento del Convenio en la legislación y la práctica en lo que respecta a la protección contra la discriminación antisindical, la falta de pluralismo sindical y la promoción de la negociación colectiva sin injerencias, instó al Gobierno a: i) proporcionar información sobre las medidas adoptadas o previstas para fomentar y promover la negociación colectiva voluntaria, el número de convenios colectivos concluidos y en vigor en el país, así como sobre los sectores concernidos y el número de trabajadores cubiertos por esos convenios; ii) prohibir los actos de injerencia indebida en la constitución, el funcionamiento y la administración de los sindicatos y prever procedimientos de recursos, reforzados por sanciones eficaces y disuasorias; iii) adoptar medidas legales y prácticas para garantizar la protección contra la discriminación antisindical, en particular mediante un acceso efectivo y rápido a los tribunales, compensaciones adecuadas y la imposición de sanciones suficientemente disuasorias, y iv) adoptar todas las medidas legales y prácticas apropiadas para asegurar que los derechos sindicales puedan ejercerse en condiciones normales, respetando los derechos humanos básicos y en un clima exento de violencia, presión, miedo y amenazas de cualquier tipo.

La Comisión de la Conferencia también invitó al Gobierno a aceptar una misión de contactos directos de la OIT y a presentar una memoria a la Comisión de Expertos antes del 1.º de septiembre de 2022.

La Comisión toma nota de que, desde que se realizaron los debates en la Comisión de la Conferencia, el Gobierno ha solicitado la asistencia técnica de la OIT en relación con la reforma de la Ley de Sindicatos y con las actividades de sensibilización en los distintos organismos gubernamentales y el Parlamento. La Comisión también toma nota de que la Oficina presentó los comentarios técnicos solicitados sobre el proyecto de ley de sindicatos. La Comisión saluda las indicaciones del Gobierno de que está dispuesto a invitar a una misión de contactos directos a visitar Iraq. La Comisión entiende que la misión no se ha realizado aún debido a la situación política, pero que el acuerdo provisional actual con la Oficina es que la misión de contactos directos visite Irak durante el primer trimestre de 2023.

Libertades civiles. La Comisión toma nota de las conclusiones de la Comisión de la Conferencia sobre la necesidad de que el Gobierno adopte todas las medidas legales y prácticas apropiadas para asegurar que los derechos sindicales puedan ejercerse en condiciones normales, respetando los derechos humanos básicos y en un clima exento de violencia, presión, miedo y amenazas de cualquier tipo. Tomando nota de la información proporcionada por la CSI a este respecto, la Comisión recuerda que los órganos de control de la OIT han insistido constantemente en la interdependencia entre las libertades civiles y los derechos sindicales, subrayando que un movimiento sindical verdaderamente libre e independiente solo puede desarrollarse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o de amenazas de toda índole contra los dirigentes y afiliados de tales organizaciones (Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafos 59-60). La Comisión pide al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para garantizar que los sindicatos, sus dirigentes y sus miembros puedan ejercer sus derechos en virtud del Convenio, incluida la negociación colectiva, con pleno respeto de sus libertades civiles.

Monopolio sindical. La Comisión había recordado anteriormente la necesidad de eliminar todos los obstáculos al pluralismo sindical y tomó nota con interés de la indicación del Gobierno de que la Decisión Gubernamental núm. 8750, de 2005, había sido derogada. También pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para derogar la Ley sobre Organizaciones Sindicales núm. 52, de 1987. A este respecto, la Comisión toma nota de las observaciones de la CSI en las que se destaca el impacto negativo que tiene sobre la libertad sindical el artículo 21 de la mencionada Ley de Sindicatos, que establece que la Federación General de Sindicatos es el órgano supremo de los sindicatos. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que se ha iniciado un proceso para modificar esta ley y ha presentado una solicitud a la OIT para que formule comentarios sobre el nuevo proyecto de ley. La Comisión toma nota de que el proyecto de ley establece que «el Estado garantizará el derecho a constituir organizaciones sindicales y a afiliarse a ellas por parte de los trabajadores, los empleados y los autónomos en todos los sectores, sin ningún tipo de discriminación» y saluda el hecho de que esta disposición parece estar dirigida a abordar las preocupaciones planteadas en repetidas ocasiones sobre las limitaciones legislativas a la pluralidad sindical. Recordando que la capacidad de los trabajadores de elegir el sindicato que les ha de representar es un elemento importante del principio de la negociación colectiva libre y voluntaria, la Comisión espera que se elimine pronto de la legislación cualquier obstáculo que siga existiendo para el pluralismo sindical.

La Comisión observa además que el artículo 1, 12) del nuevo proyecto de ley de sindicatos define a la organización sindical más representativa como «la organización con mayor número de afiliados», mientras que el artículo 50 dispone que «las organizaciones más representativas de los trabajadores y de los empleados se determinan de acuerdo con las normas elaboradas mediante el diálogo tripartito entre el Gobierno, las organizaciones de trabajadores y las organizaciones de empleadores». En relación al criterio que se aplica para determinar la representatividad de las organizaciones a los fines de la negociación colectiva, la Comisión hace hincapié en la importancia de garantizar, en caso de controversia, que esos criterios sean objetivos, precisos y que estén preestablecidos a fin de evitar cualquier parcialidad o abuso (Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 228). Observando que el artículo 1, 12) se refiere únicamente a un criterio numérico, la Comisión recuerda asimismo que la práctica demuestra que los criterios utilizados para determinar la representatividad de las organizaciones pueden dividirse a grandes rasgos en criterios cuantitativos (afiliación, cobertura geográfica/sectorial, importancia económica del sector o del territorio) y cualitativos (independencia financiera/organizativa, respeto de los principios democráticos, estatuto jurídico e influencia). En el caso de las consultas a nivel nacional relativas a cuestiones generales de política social y económica y en situaciones de transición económica y política, puede ser más importante garantizar que todas las organizaciones pertinentes estén representadas y no solo las organizaciones con más miembros, a fin de garantizar una toma de decisiones plenamente informada y un amplio apoyo al proceso y sus resultados. Por otro lado, los criterios cuantitativos pueden desempeñar un papel más importante a la hora de determinar qué sindicato puede participar en la negociación a nivel de empresa. La Comisión invita al Gobierno a tener en cuenta los elementos mencionados anteriormente cuando negocie con los interlocutores sociales con vistas a establecer los criterios de representatividad de los sindicatos y las organizaciones de empleadores. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información a este respecto.

Ámbito de aplicación del Convenio.Funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado. La Comisión había pedido al Gobierno que garantizara que los derechos del Convenio son aplicables a todos los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado. Tomó nota de que el artículo 3 del Código del Trabajo establece que sus disposiciones no se aplican a «los funcionarios públicos designados en conformidad con la Ley sobre la Función Pública o un texto legal especial» ni a «los miembros de las fuerzas armadas, la policía y las fuerzas de seguridad interna». La Comisión también toma nota de las alegaciones de la CSI de que el artículo 10 de la Resolución del Consejo Revolucionario núm. 115, de 1987, también prohíbe la creación de sindicatos en el sector público. La Comisión recuerda, una vez más, que el Convenio cubre a todos los trabajadores y empleadores, y a sus respectivas organizaciones, tanto en el sector privado como en el público, independientemente de que el servicio sea esencial, y que las únicas excepciones autorizadas se refieren a las fuerzas armadas y a la policía, así como a los funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado. También recuerda que en virtud de los artículos 4 y 6 del Convenio, las personas empleadas en el sector público pero que no cumplen actividades propias de la administración del Estado (empleados de empresas públicas, de servicios municipales o de entidades descentralizadas, docentes del sector público, personal del sector de los transportes, etc.) deberían beneficiarse de las garantías previstas en el Convenio. La Comisión observa que, si bien el nuevo proyecto de ley de sindicatos parece ampliar el derecho de sindicación a todos los sectores, su artículo 3, 2) y 1), excluye de su ámbito de aplicación a los «sindicatos y asociaciones establecidos de conformidad con una legislación específica». Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que garantice que todos los funcionarios públicos que no estén adscritos a la administración del Estado se beneficien de los derechos consagrados en el Convenio y que especifique en qué textos legislativos se reconocen dichos derechos. También solicita al Gobierno que aclare si la Resolución del Consejo Revolucionario núm. 115, de 1987, sigue en vigor y, en caso afirmativo, que se asegure de que su contenido está en consonancia con los requisitos del Convenio.

Artículo 1 del Convenio.Protección contra los actos de discriminación antisindical.Sanciones suficientemente disuasorias. La Comisión había tomado nota de que el artículo 11, 2) del Código del Trabajo establece que cualquier persona que infrinja los artículos relativos a la discriminación deberá ser castigada con una pena de prisión por un periodo no superior a seis meses y una multa que no sea superior a 1 millón de dinares iraquíes (aproximadamente 685 dólares de Estados Unidos) o con cualquiera de las dos sanciones. Consideró que el referido importe de la multa puede no ser adecuado para disuadir y prevenir la repetición de actos de discriminación antisindical, en especial en las grandes empresas. La Comisión toma nota de que el artículo 10 del nuevo proyecto de ley de sindicatos prohíbe toda forma de discriminación contra los trabajadores o empleados por su participación en cualquier actividad sindical y que los artículos 45-47 protegen a los miembros de los sindicatos, a los representantes de los trabajadores y a sus organizaciones contra cualquier infracción de las disposiciones de la ley. La Comisión saluda el hecho de que estos proyectos de disposiciones también introducen sanciones sustancialmente más significativas para las infracciones de la ley, en comparación con las del Código de Trabajo, incluidas las sanciones que van de 5 a 10 millones de dinares iraquíes (aproximadamente de 3 450 a 6 900 dólares de los Estados Unidos), la exigencia de reincorporación, y la posibilidad de encarcelamiento durante no menos de un mes y no más de seis meses para ciertos tipos de infracciones. Al mismo tiempo, la Comisión observa que el proyecto de disposiciones mencionado solo se refiere a los despidos antisindicales y no menciona otros actos de discriminación antisindical, incluidos los realizados en el momento de la contratación y durante la relación de trabajo. A la luz de las alegaciones de la CSI sobre los continuos y generalizados actos de discriminación antisindical, la Comisión también recuerda que las sanciones, aunque sean lo suficientemente elevadas, no tendrán un efecto disuasorio si no son aplicadas sistemáticamente por las autoridades administrativas o judiciales competentes. La Comisión pide al Gobierno que adapte las disposiciones pertinentes del nuevo proyecto de ley de sindicatos para incluir una clara prohibición de todo tipo de medidas discriminatorias por razón de la afiliación sindical o de las actividades sindicales, tanto en el momento de la contratación como durante el empleo, incluidas las exclusiones del proceso de contratación, la terminación del empleo, los traslados, las exclusiones para la obtención de ascensos, los descensos de categoría y otros actos perjudiciales para el trabajador. También pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que: i) las sanciones efectivamente impuestas en los casos de discriminación antisindical sean suficientemente disuasorias, y ii) las autoridades policiales y judiciales pertinentes sean conscientes de los problemas persistentes relativos a los actos de discriminación antisindical en Iraq y comprendan su papel a la hora de garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las sanciones impuestas en la práctica.

Despidos antisindicales. La Comisión había tomado nota de que el artículo 145 del Código del Trabajo establece que cuando se haya impuesto la sanción de despido a un trabajador, dicha decisión puede ser impugnada en un plazo de treinta días ante el Tribunal del Trabajo. Sin embargo, también tomó nota de que el Código del Trabajo no especifica qué sanciones son aplicables en caso de despido antisindical. A este respecto, la Comisión acoge saluda la inclusión del apartado 3 del artículo 45 en el nuevo proyecto de ley de sindicatos, que contiene el derecho a la reincorporación de los trabajadores que han sido despedidos debido a su participación en actividades sindicales lícitas. La Comisión pide al Gobierno que garantice que el recurso de readmisión propuesto en el nuevo proyecto de ley de sindicatos en relación con el despido como acto de discriminación antisindical vaya acompañado de una indemnización retroactiva que actúe como sanción disuasoria y garantice una reparación adecuada.

Procedimientos rápidos de apelación. La Comisión había tomado nota de que los trabajadores pueden presentar una queja ante el Tribunal del Trabajo cuando estén expuestos a cualquier forma de discriminación en el empleo y la ocupación. A este respecto, la Comisión observa que el apartado 3 del artículo 45 del nuevo proyecto de ley de sindicatos incluye un plazo de quince días para la reincorporación a partir de la fecha del despido. Al tiempo que subraya la importancia de establecer procedimientos rápidos para resolver los casos de despido antisindical de forma efectiva, la Comisión invita al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar que las reparaciones propuestas en el nuevo proyecto de ley de sindicatos en relación con el despido antisindical puedan aplicarse efectivamente en la práctica.

Artículo 2.Protección contra los actos de injerencia. La Comisión había tomado nota de que el Código del Trabajo no contiene ninguna disposición que prohíba explícitamente los actos de injerencia. A este respecto, saluda la inclusión del artículo 44 en el nuevo proyecto de ley de sindicatos, que prohíbe específicamente los actos de injerencia. Como ya se ha señalado en relación con las sanciones por actos de discriminación antisindical, la Comisión considera que las sanciones por actos de injerencia deben ser eficaces y suficientemente disuasorias. La Comisión pide al Gobierno que garantice que las reparaciones propuestas en el nuevo proyecto de ley de sindicatos en relación con los actos de injerencia puedan aplicarse eficaz y rápidamente en la práctica y sean lo suficientemente disuasorias para prevenir y sancionar los actos de injerencia.

Artículo 4.Promoción de la negociación colectiva en la legislación y en la práctica. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre el marco legislativo del Código del Trabajo que regula la negociación colectiva. Sin embargo, toma nota de que el Gobierno indica que aún no se ha celebrado ningún convenio colectivo en el país. La Comisión considera que el hecho de que no exista ningún convenio colectivo en Iraq sugiere que existen serios impedimentos, ya sea en la legislación o en la práctica, para el ejercicio libre y voluntario de la negociación colectiva. A este respecto, destacando la obligación de promover la negociación colectiva libre y voluntaria establecida por el artículo 4 del Convenio, la Comisión recuerda que la negociación colectiva no debe verse obstaculizada por la insuficiencia o el carácter impropio de tales reglas. También señala a la atención del Gobierno los medios para facilitar y promover la negociación colectiva que figuran en la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163) que tienen por objeto la aplicación efectiva de los principios generales establecidos en el artículo 4 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que garantice que su marco jurídico permita el ejercicio libre y voluntario del derecho de negociación colectiva y que adopte las medidas necesarias para promover la negociación colectiva.

Coherencia legislativa. En este comentario, la Comisión se ha referido varias veces a las disposiciones del nuevo proyecto de ley de sindicatos y, en ocasiones, lo ha hecho en relación con las disposiciones del Código del Trabajo que proporcionan niveles de protección inferiores a las nuevas disposiciones del proyecto de ley de sindicatos. La Comisión pide al Gobierno que garantice que cualquier nueva medida legislativa adoptada de conformidad con los requisitos del Convenio derogue y sustituya las disposiciones legislativas y reglamentarias que sean menos favorables a la reafirmación y promoción del derecho de negociación colectiva.

La Comisión saluda el hecho de que el Gobierno haya solicitado la asistencia técnica de la OIT y las medidas tomadas para poner su legislación en conformidad con el Convenio. Espera que la misión de contactos directos pueda tomar nota de progresos tangibles, tanto en la legislación como en la práctica, en relación con la aplicación del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre cualquier progreso realizado en lo que respecta a los diferentes puntos abordados en el presente comentario.