Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Argentina (Ratificación : 2000)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación General del Trabajo de la República Argentina (CGT-RA) recibidas el 23 de agosto 2022 y el 1.º de septiembre de 2023, así como de las observaciones de la Central de Trabajadores y Trabajadoras de la Argentina (CTA) recibidas el 26 de julio de 2023.

Artículos 2 y 33 del Convenio. Política indígena, participación indígena y acción coordinada y sistemática. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que bajo el Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos (PNADH) 20172020 se fijó como objetivo lograr una mayor articulación entre los distintos organismos del Estado para garantizar los derechos de las comunidades indígenas y desarrollar una reglamentación de la Ley Nº24.071 de 1992 por la que se aprobó la ratificación del Convenio. Toma nota de que el Gobierno informa que el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), además de ejercer un rol coordinador interinstitucional e interjurisdiccional, juega un papel articulador con actores no estatales para el desarrollo integral y autónomo de las comunidades indígenas. En este sentido, el INAI participa en la Mesa Interministerial para los Pueblos Indígenas (MIMPI) que reúne quincenalmente a equipos técnicos de distintas dependencias estatales y a los Gobiernos provinciales de Salta, Formosa, Chaco, Misiones, Neuquén y Tucumán. Desde el INAI y la MIMPI se han generado espacios de diálogo provinciales con las comunidades indígenas a fin de generar oportunidades que contribuyan a su desarrollo integral y autónomo (por ejemplo, fomentando la artesanía, el cultivo de tierra, la cría de ganado y el turismo). El Gobierno subraya que esta metodología ha contribuido a profundizar el conocimiento y diagnóstico territorial de la temática indígena por parte de las entidades gubernamentales y a una mejor articulación de políticas a nivel provincial.

La Comisión toma nota también de que el INAI ha convocado a espacios de diálogo con autoridades en materia de pueblos indígenas o de derechos humanos a nivel provincial con miras a asegurar la aplicación de criterios y estándares comunes para la implementación del Convenio dentro del marco del federalismo, teniendo en cuenta los criterios desarrollados en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de 10 de diciembre de 2013. Dicha sentencia determinó que las provincias tienen competencia suficiente de reglamentación en materia de derechos de los pueblos indígenas, siempre que ello no implique una contradicción o disminución de los estándares a nivel federal. La Comisión toma nota de que la Corte Suprema de Justicia de la Nación en una nueva sentencia de 28 de diciembre de 2021 (FRE 1168/2015/CS1) reafirmó dicho principio y destacó además que la consagración constitucional de facultades concurrentes en materia de derechos de los pueblos indígenas entre la Nación y las provincias responde a los lineamientos de un régimen federal equilibrado que no puede prescindir de las múltiples y variadas realidades locales en materia indígena.

Por otro lado, la Comisión toma nota de que, mediante Decreto Nº.672/16 se estableció el Consejo Consultivo y Participativo de los Pueblos Indígenas de la República de la Argentina como instancia de representación indígena y de diálogo intercultural en el ámbito de la Secretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. El Consejo tiene entre sus fines: i) promover espacios de interacción con los diferentes Ministerios y órganos públicos; ii) la adopción de medidas legislativas para la aplicación del Convenio, incluyendo en lo relativo a la consulta previa y la propiedad comunitaria indígena; iii) la implementación de los programas de educación y salud para los pueblos indígenas, y iv) la redefinición de la política indígena con miras a garantizar la participación de los pueblos concernidos.

Recordando la importancia de una acción coordinada y sistemática como base para asegurar la realización de los derechos de los pueblos indígenas consagrados en el Convenio, la Comisión pide al Gobierno que siga adoptando medidas para asegurar la comunicación y coordinación entre el Gobierno federal y los distintos gobiernos provinciales en lo que respecta a la implementación del Convenio cuya competencia recae en las provincias. Pide además al Gobierno que: i) continúe desplegando esfuerzos para la adopción de una reglamentación para la implementación de la Ley Nº24.071; ii) informe sobre las medidas y programas que se hayan propuesto y adoptado en el seno de la Mesa Interministerial para los Pueblos Indígenas y sus resultados, y iii) tome las medidas necesarias para asegurar el buen funcionamiento del Consejo de Participación Indígena, indicando con qué periodicidad se reúne, cuántos pueblos están representados y cómo coordina sus acciones con las distintas entidades gubernamentales.

Artículo 3. Derechos Humanos. 1. Uso de la violencia en el marco de protestas. La Comisión toma nota de que en sus observaciones la CGT-RA y la CTA informan sobre hechos de violencia y uso excesivo de la fuerza por parte de la policía en el contexto de protestas efectuadas por los pueblos indígenas en contra de la reforma constitucional de la provincia de Jujuy en el año 2023. Observa también que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se refirió a una escala en la respuesta de fuerzas de seguridad provincial en el contexto de dichas manifestaciones que resultó en varias personas heridas (CIDH, comunicado de prensa de 20 de junio de 2023). La Comisión observa que el Gobierno no ha proporcionado respuesta sobre las alegaciones de la CGT-RA y la CTA.

La Comisión toma nota con profunda preocupación de los hechos de violencia alegados. La Comisión recuerda que los pueblos indígenas y tribales deben poder ejercer el derecho a la protesta para hacer valer los derechos previstos en el Convenio, sin recurrir a la violencia, y que los Gobiernos deben adoptar las medidas adecuadas para evitar cualquier tipo de violencia en ese contexto. Asimismo, en el contexto de manifestaciones públicas, las autoridades solo deberían recurrir a la fuerza pública cuando se halla realmente amenazado el orden público y la intervención de la fuerza pública debe guardar debida proporción con la amenaza al orden público que se trata de controlar. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los resultados de las investigaciones sobre los hechos alegados y confía en que ellas permitirán que se deslinden responsabilidades y que se castigue a los responsables.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que en sus observaciones finales para la Argentina de 2023, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de Naciones Unidas (CERD) expresó su preocupación por: i) la persistencia de la práctica del uso de perfiles raciales por parte de las fuerzas policiales y otros agentes del orden que afecta en particular a las personas pertenecientes a pueblos indígenas, y ii) las numerosas alegaciones de violencia policial y de empresas de seguridad privada, incluidas algunas con resultado de muerte de la víctima, que tienen un impacto desproporcionado en personas pertenecientes a pueblos indígenas; (CERD/C/ARG/CO/24-26). La Comisión pide al Gobierno que tome todas las medidas necesarias para garantizar un clima libre de violencia física y psicológica en el marco del cual los pueblos indígenas y sus representantes puedan defender los derechos garantizados en el Convenio.

2. Mujeres indígenas. La Comisión toma nota de que, según informaciones del Ministerio de Cultura, dicha entidad ha puesto en marcha el proyecto «Mujeres de Raíz» mediante el cual se crean espacios de diálogo y apoyo a mujeres indígenas. A través de este acompañamiento se busca fortalecer el nexo entre las mujeres indígenas y su comunidad, difundir información sobre políticas públicas que las beneficie y fortalecer su autonomía (Ministerio de Cultura, comunicado de prensa de 5 de septiembre de 2022).

Por otra parte, la Comisión toma nota con preocupación de que, según consta en las observaciones finales del CERD, existen diversas denuncias de abusos y violencia sexual que sufren mujeres y niñas por parte de varones criollos, en particular en el norte del país, como es el caso de las mujeres y niñas del pueblo wichí en Salta. Además, según dichas observaciones, en octubre de 2022, siete mujeres y seis niños y niñas de la comunidad mapuche Lafken Winkul Mapu en Villa Mascardi, en la provincia de Río Negro fueron detenidas y dejadas en estado de incomunicación por lo menos 72 horas en el marco de un allanamiento y despojo violento (CERD/C/ARG/CO/24-26). Respecto de este último caso, la Comisión toma nota de que según la información disponible en el sitio web del Ministerio Público Fiscal, la Fiscalía Federal de Bariloche está llevando a cabo investigaciones en relación con los hechos sucedidos en Villa Mascardi. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los resultados de dichas investigaciones. Además, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar la integridad física y psicológica de las mujeres y niñas que pertenecen a comunidades indígenas y, en su caso, investigue las denuncias de violencia sexual contra ellas.

Artículo 6. Consulta. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión sobre la ausencia de un marco regulatorio de la consulta, el Gobierno indica que se encuentra en proceso de reglamentar el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas, y que un anteproyecto de ley deberá ser a su vez objeto de consulta de las comunidades indígenas del país a través de un proceso de «consulta sobre la consulta». El Gobierno precisa que, si bien no existen marcos regulatorios para llevar adelante procesos de consulta, se han realizado consultas en el marco de emprendimientos productivos y energéticos importantes para el desarrollo del país. En dichas consultas el INAI ha acompañado a las comunidades indígenas en el diálogo con los gobiernos provinciales y las empresas responsables de los proyectos. El Gobierno añade que también han tenido lugar consultas convocadas por gobiernos provinciales que han quedado enmarcados en la normativa de la respectiva jurisdicción. En este sentido, el Gobierno provincial de Río Negro está trabajando con el Consejo de Desarrollo de Comunidades Indígenas y con la Coordinadora del Parlamento Mapuche en el diseño de un Protocolo de consulta, el mismo que está siendo consultado con las distintas comunidades de la provincia.

La Comisión toma nota de que en sus observaciones la CGT-RA y la CTA sostienen que los pueblos indígenas de la provincia de Jujuy no fueron consultados respecto a la reforma a la constitución de dicha provincia aprobada en junio de 2023. Según dichas organizaciones, la reforma contendría disposiciones que serían contrarias al Convenio, específicamente:

• el artículo 36 que reconoce el derecho a la propiedad privada y establece que su ejercicio no podrá ser efectuado en oposición a la función social o detrimento de la salud, seguridad, libertad o dignidades humanas;
• el artículo 50 que dispone que la provincia deberá proteger a los aborígenes por medio de una legislación adecuada que conduzca a su integración y progreso económico y social;
• el artículo 68 que reconoce el pleno dominio y titularidad exclusiva de la provincia sobre los recursos naturales existentes en su territorio frente a cualquier injerencia indebida de la Nación o de otras provincias promoviendo el aprovechamiento sostenible de esos recursos y bienes comunes en procura del beneficio del desarrollo humano y el progreso de la población;
• el artículo 74 que dispone que el Estado promoverá la investigación, el desarrollo, la producción y el uso de saberes y herramientas que apliquen la biotecnología con el fin de crear bienes y servicios que mejoren la calidad de vida de las personas;
• y el artículo 94, 2) que reconoce a la tierra como un bien de trabajo y de producción, y que dispone que la ley regulará la administración, disposición y destino de las tierras fiscales susceptibles de aprovechamiento productivo, estableciendo al efecto regímenes de fomento que promuevan el desarrollo territorial y el interés socioeconómico de la provincia.

Al respecto, la Comisión toma nota de que según consta en el Dictamen del Procurador General de la Nación de 4 de agosto de 2023 (CSJ 1309/2023), el Estado Nacional presentó una demanda de inconstitucionalidad de varias disposiciones de la constitución reformada de Jujuy, incluyendo el artículo 94 arriba indicado por contravenir el Convenio núm. 169. En su dictamen, el Procurador consideró que la Corte Suprema era competente para tramitar dicha demanda. La Comisión observa que el Gobierno no transmitió respuesta a las alegaciones y por lo tanto no cuenta con más informaciones relativas al proceso de reforma constitucional de Jujuy ni sobre si existió o no una consulta con los pueblos indígenas.

Por otra parte, la Comisión observa que, de la lectura de los artículos 36, 68, 74 y 94, 2) de la reformada Constitución de Jujuy se desprende que estos abordan temas de índole general sin que se trate de disposiciones específicas sobre los pueblos indígenas o sus derechos. No obstante, la Comisión considera que su aplicación y la reglamentación que para el efecto se adopte, podrían generar una afectación directa en los derechos de los pueblos indígenas reconocidos por el Convenio, específicamente en lo relativo al reconocimiento de la propiedad y uso de las tierras tradicionalmente ocupadas por dichos pueblos, y por ende deberían ser objeto de consulta. Al respecto, la Comisión recuerda que la consulta prevista en el artículo 6 del Convenio es un instrumento para institucionalizar el diálogo sobre cuestiones que afectan a los pueblos indígenas a fin de asegurar procesos de desarrollo incluyente, reducir tensiones y prevenir conflictos. La consulta debe basarse en la buena fe y permitir la plena expresión de las opiniones de los pueblos interesados con miras a influir en el resultado de las medidas consultadas.

Además, en lo que respecta específicamente el artículo 50 de la reformada Constitución de Jujuy, que se refiere a la adopción de legislación adecuada que conduzca a la integración y al progreso económico y social de los aborígenes, la Comisión desea recordar que el objetivo del Convenio es superar el enfoque basado en la integración por uno basado en el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a decidir por sí mismo sus prioridades de desarrollo. Dicho principio debe, en consecuencia, ser la base de toda legislación provincial que se adopte en relación con los pueblos indígenas.

En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para asegurar:

• la adopción de un marco regulatorio nacional de consulta anunciado por el Gobierno, el cual deberá ser previamente consultado con los pueblos concernidos, y
• que los procesos de consulta que tengan lugar bajo la competencia de los Gobiernos provinciales, así como cualquier reglamentación provincial que para el efecto se adopte, se realicen en coordinación con el INAI como institución encargada de garantizar una acción coordinada para implementar los derechos previstos en el Convenio.

En lo que respecta a la Constitución reformada de la Provincia de Jujuy, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que toda ley o reglamentación que se adopte para dar efecto a los artículos 36, 50, 68, 74 y 94 (2) de dicha constitución, en la medida en que afecten directamente los derechos de los pueblos indígenas, sean debidamente consultadas con los pueblos indígenas de dicha provincia, de conformidad con el artículo 6 del Convenio.

Artículo 14. Tierras. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la Ley Nº26.160 de 2006 que declaró la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente han ocupado las comunidades indígenas originarias inscritas en el Registro Nacional de Comunidades Indígena. La Ley Nº26.160 dispuso la suspensión de sentencias y actos administrativos cuyo objeto sea el desalojo de dichas tierras, por un plazo inicial de cuatro años mientras tuviese lugar el relevamiento territorial y titularización a nombre de las comunidades bajo la coordinación del INAI. La Comisión observa que dicha normativa ha sido prorrogada varias veces ante la falta de culminación del proceso de relevamiento y titularización.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, bajo la Ley Nº26.160 y sus respectivas prórrogas, se ha culminado el relevamiento territorial, técnico-jurídico y catastral de 479 comunidades que asciende aproximadamente a 2 983 259 hectáreas (24 en Buenos Aires, 2 en Catamarca, 14 en Chaco, 36 en Chubut, 6 en Córdoba, 2 en Entre Ríos, 1 en Formosa, 120 en Jujuy, 6 en La Pampa, 7 en Mendoza, 43 en Misiones, 6 en Neuquén, 51 en Río Negro, 52 en Salta, 5 en San Juan, 7 en Santa Cruz, 29 en Santa Fe, 54 en Santiago del Estero, 1 en Tierra de Fuego y 14 en Tucumán). Se encuentran en trámite el relevamiento de 467 comunidades.

La Comisión toma nota también de que la Ley N°26.160 fue objeto de una nueva prórroga hasta noviembre de 2023 a través del Decreto 805/2021. El Gobierno indica además que, bajo la iniciativa del INAI, se ha llevado a cabo consultas con las provincias y las organizaciones territoriales indígenas para la elaboración de un anteproyecto de ley de propiedad comunitaria. Actualmente existen varios proyectos de ley ante el poder legislativo que están en estado de debate. Por otra parte, el Gobierno precisa que el Poder Ejecutivo ha expresado su voluntad de alcanzar un acuerdo federal que permita a la Nación y a las provincias alcanzar consensos para la reglamentación de la propiedad comunitaria.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CGT-RA indica que el tema de la regularización de tierras indígenas sigue siendo un tema preocupante y pendiente que ha dado lugar a hechos de violencia y desalojos de comunidades indígenas en la Patagonia, así como en el noreste y noroeste del país que no han sido esclarecidos.

Toma nota también de que, en su comunicado sobre su visita a la Argentina en 2023, el Grupo de trabajo sobre empresas y derechos humanos de las Naciones Unidas se refirió: i) al riesgo jurídico que supone para las comunidades indígenas las continuas prórrogas de la Ley N°26.160; ii) a la lentitud del proceso de relevamiento territorial en las comunidades indígenas, y iii) a la existencia de denuncias de desalojos violentos de comunidades indígenas para habilitar proyectos de tipo inmobiliario o de extracción de recursos de gran extensión territorial.

Por otra parte, la Comisión toma nota de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 24 de noviembre de 2020 en el caso Comunidades Indígenas Miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina, en la cual la Corte determinó que la Argentina no contaba con una normativa adecuada para garantizar en forma suficiente el derecho de propiedad comunitaria de los pueblos indígenas.

La Comisión toma nota con preocupación de la aparente lentitud del proceso de relevamiento territorial y de titularización de las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas, según se deduce de las continuas prórrogas de la Ley N°26.160. Esto ha dado lugar a un contexto de inseguridad jurídica que pone en riesgo el respeto a los derechos de propiedad y posesión de dichos pueblos sobre sus tierras reconocidos en el artículo 14 del Convenio. En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno a que realice todos los esfuerzos a su alcance para culminar los procesos de relevamiento territorial y titularización de las comunidades indígenas del país previstos en la Ley N°26.160, en coordinación con el INAI y los respectivos gobiernos provinciales. Pide al Gobierno que presente informaciones actualizadas sobre los progresos realizados en materia de relevamiento y regularización (identificación, demarcación y titularización) de tierras comunitarias por provincia; y mientras dure la culminación de dichos procesos, que tome las medidas necesarias para establecer mecanismos para resolver los conflictos entre los pueblos indígenas y terceros relacionados a la ocupación de tierra.

Artículos 20 y 21. Acceso al empleo y a programas de formación. La Comisión toma nota con interés de la adopción del Plan Nacional Para Pueblos Indígenas «Fomentar mejores empleos con programas integrados de formación y empleo» por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, finalizado en marzo de 2023. La Comisión observa que la preparación del plan involucró consultas con los pueblos indígenas de varias provincias, así como una evaluación de las dificultades que enfrentan dichos pueblos en el mercado laboral. Entre estas dificultades se mencionan: i) limitaciones de acceso a las oportunidades de empleo y formación debido a la distancia geográfica que separa a las comunidades indígenas de los centros urbanos donde se encuentran las oficinas de empleo y las instituciones de formación; ii) falta de capacidad de las instituciones y de actores locales para reconocer las diferencias culturales, reflejado no solo en la escasez de ofertas adecuadas sino también en la persistencia de actitudes discriminatorias hacia los pueblos indígenas; iii) ofertas de formación y programas de acceso al empleo poco pertinentes en relación con las necesidades específicas de las comunidades indígenas; iv) limitaciones comunicacionales debido a la predominancia del uso de lenguas indígenas, particularmente por parte de mujeres indígenas, y v) debilidad institucional y escaso acceso a actividades de asistencia técnica a las comunidades indígenas. En respuesta a estos desafíos, el Plan contempla acciones para la inclusión de personas indígenas como el trabajo articulado con organizaciones indígenas para preparar propuestas de formación profesional, considerando la necesidad de flexibilizar las condiciones y requisitos de acceso; el fortalecimiento de las oficinas de empleo en las comunidades indígenas; y asignaciones dinerarias para promover y sostener la participación de personas indígenas en situación de alta vulnerabilidad en las actividades de formación profesional y entrenamiento para el empleo.

La Comisión toma nota que, de acuerdo con la información estadística contenida en el Plan, entre enero de 2015 y junio de 2021, un total de 4 731 personas indígenas participaron en programas de inserción al trabajo, 8 555 en actividades de formación profesional y 899 en programas de autoempleo. Por otra parte, la Comisión toma nota de que se ha implementado un cupo obligatorio de 25 por ciento de participación indígena en programas de empleo y formación profesional del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria.

La Comisión pide al Gobierno que continúe transmitiendo informaciones sobre los resultados de las medidas implementadas bajo el Plan Nacional para Pueblos Indígenas para Fomentar el Empleo, indicando ejemplos de programas de formación profesional y de inserción al empleo diseñados en cooperación con las comunidades indígenas. Pide también al Gobierno que proporcione, en la medida de lo posible, información estadística actualizada sobre el número de personas pertenecientes a pueblos indígenas que se encuentran en situación de desempleo o subempleo.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.