Informe definitivo - Informe núm. 364, Junio 2012

Caso núm. 2739 (Brasil) - Fecha de presentación de la queja:: 02-NOV-09 - Cerrado

Alegatos: las organizaciones querellantes objetan las acciones del Ministerio Público del Trabajo y las decisiones de la autoridad judicial anulando cláusulas de convenios colectivos relativas al pago de contribuciones asistenciales por parte de todos los trabajadores, incluidos los no afiliados, que se benefician de un convenio colectivo; asimismo, alegan que la Procuraduría del Estado de São Paulo inicia acciones judiciales para impedir que los sindicatos realicen acciones de protesta

1. 318. El Comité examinó este caso por última vez en su reunión de noviembre de 2011 y en esa ocasión presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase 362.º informe, párrafos 309 a 315].
2. 319. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 15 y 16 de febrero de 2012.
3. 320. Brasil no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) pero si ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 321. El Comité recuerda que en su reunión de noviembre de 2011, formuló las siguientes recomendaciones [véase 362.º informe, párrafo 315]:
   • a) el Comité pide una vez más al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado de las reuniones que se realicen entre la Coordinadora Nacional de Promoción de la Libertad Sindical del MPT y los representantes de las centrales sindicales para tratar diversos asuntos y entre ellos los relacionados con la contribución asistencial, y pide también al Gobierno que le mantenga informado sobre la iniciativa relativa a la creación del Consejo de Relaciones de Trabajo (órgano tripartito). El Comité recuerda que puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT para buscar soluciones satisfactorias para todas las partes y que estén en conformidad con los principios de la libertad sindical;
   • b) el Comité pide una vez más al Gobierno que sin demora envíe sus observaciones respecto al alegato según el cual la Procuraduría del Estado de São Paulo inicia acciones judiciales con el objetivo de impedir que los sindicatos realicen huelgas y acciones de protesta y dado que se trata de un asunto que preocupa a las centrales sindicales del país, urge al Gobierno a que inicie un diálogo con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas al respecto. Pide también a la organización querellante a que dé mayores informaciones y ejemplos sobre sus alegatos, y
   • c) el Comité invita al Gobierno a que considere tomar las medidas necesarias para ratificar el Convenio núm. 87.

B. Respuesta del Gobierno

1. 322. En su comunicación de fecha 16 de febrero de 2012, el Gobierno envía una comunicación del Ministerio Público del Trabajo (MPT) relacionada con este caso. El MPT señala que la Coordinadora Nacional de Promoción de la Libertad Sindical (CONALIS) del MPT creada en 2009 viene funcionando desde entonces como un canal de comunicación con las organizaciones sindicales y de empleadores representativas. Existe un representante de la CONALIS en todas las unidades del MPT. El objetivo de la CONALIS es fortalecer los sindicatos y crear un ambiente propicio para el ejercicio de la libertad sindical.
2. 323. Informa el MPT que la CONALIS realizó numerosas reuniones con las organizaciones sindicales para tratar diversos temas, entre ellos el cobro a los afiliados y a los no afiliados de las cotizaciones previstas en los acuerdos y convenios colectivos. Las organizaciones sindicales no están de acuerdo con las acciones de los procuradores que tienen por objetivo anular este tipo de cláusulas de los acuerdos colectivos. El artículo 83, IV, de la ley complementaria núm. 75 de 20 de mayo de 1993, prevé como competencia del MPT proponer por medio de una acción de amparo las acciones pertinentes para la declaración de nulidad de la cláusula de un contrato, acuerdo o convenio colectivo que viole las libertades individuales o colectivas o los derechos individuales inalienables de los trabajadores. Señala el MPT que el Supremo Tribunal Federal (STF) afirmó expresamente la constitucionalidad de la disposición citada. La cuestión del pago de la contribución asistencial de los trabajadores no afiliados a los sindicatos es controvertida en el ámbito del MPT. La jurisprudencia del STF y del Tribunal Superior del Trabajo (TST) no admite el cobro de este tipo de contribuciones.
3. 324. Indica el MPT que cabe resaltar que la Constitución del Brasil garantiza en su artículo 8 la libertad sindical positiva y también consagra la libertad sindical negativa al establecer que ninguna persona estará obligada a afiliarse o a mantener su afiliación a un sindicato. Asimismo, la jurisprudencia del STF establece que la contribución confederativa a la que se refiere el artículo 8 de la Constitución sólo es exigible a los afiliados al respectivo sindicato. El TST estableció que la Constitución, en sus artículos 5, XX, 8, y V, garantiza el derecho de libre asociación y sindicalización; no está en conformidad con esta libertad toda cláusula de un acuerdo, convenio colectivo o sentencia normativa que obligue a los trabajadores no sindicalizados al pago de una contribución en favor de una organización sindical a título de tasa para custodia del sistema confederativo, asistencia o fortalecimiento sindical y otras de la misma especie; son nulas las disposiciones que no cumplan tal restricción y los montos descontados de manera irregular son pasibles de devolución.
4. 325. Añade el MPT que después de varias reuniones con los representantes de las organizaciones sindicales y a pesar de la jurisprudencia favorable a la actuación del MPT en contra del cobro de la contribución asistencial a los trabajadores no afiliados a un sindicato, la CONALIS en la reunión de fecha 5 de mayo de 2010 deliberó sobre el tema y aprobó la orientación núm. 3 que dispone lo siguiente: es posible el cobro de la contribución asistencial por la negociación a los trabajadores, afiliados o no, siempre que haya sido aprobada en asamblea general convocada a tal fin, con amplia divulgación, garantizada la participación de los afiliados y no afiliados, realizada en un local y horario que facilite la presencia de los trabajadores, y siempre que se garantice el derecho de oponerse, manifestado ante el sindicato por cualquier medio de comunicación y se hayan observado los principios de proporcionalidad y razonabilidad, inclusive en lo que respecta al plazo para el ejercicio de oponerse al valor de la contribución.
5. 326. Según el MPT, al adoptarse esta orientación se privilegió el deseo del movimiento sindical y se tuvo en cuenta la necesidad de una aproximación institucional, a pesar de la total falta de respaldo de la jurisprudencia de los tribunales antes mencionados. Esta decisión fue considerada satisfactoria en el ámbito sindical, lo que parecía indicar que resolvería la tensión ocasionada por la actuación del MPT que iba en el sentido de la jurisprudencia en cuestión. Se esperaba también que la orientación del MPT pudiese provocar un nuevo debate en los tribunales del trabajo para rever la jurisprudencia sobre la contribución asistencial de los trabajadores no afiliados a los sindicatos.
6. 327. Informa el MPT que entretanto creció entre los procuradores una resistencia con la posición adoptada y surgieron duras críticas hacia la orientación que había sido aprobada. Se resumen las críticas de la siguiente manera: a) el cobro abusivo de la contribución a los trabajadores no afiliados a los sindicatos, sin garantizarse el derecho efectivo a oponerse; b) la existencia de una contribución obligatoria a los trabajadores, independientemente de su afiliación; c) la ausencia de todo rendimiento de cuentas por parte de los sindicatos, a pesar de la naturaleza pública de la contribución; d) el debilitamiento de la actuación del MPT para impedir los abusos, y e) la falta de iniciativa de la justicia del trabajo para modificar la jurisprudencia. Asimismo, el movimiento sindical comenzó a utilizar la orientación núm. 3 contra la actuación de los procuradores, lo que aumentó aún más la tensión. Esto provocó la necesidad de revisarla y, el 16 de agosto de 2011 después de una amplia discusión y consulta a la mayoría de los procuradores, se decidió cancelar la orientación núm. 3. A pesar de todo el esfuerzo de la CONALIS para establecer una posición intermedia con el propósito de resolver la tensión con el movimiento sindical en la materia, no se obtuvo el resultado previsto.
7. 328. El MPT manifiesta que de todo lo ocurrido es posible enumerar algunas constataciones en relación con el tema: 1) el diálogo entre el MPT y el movimiento sindical debe ser constante; 2) ya se advirtió e informó al movimiento sindical de las dificultades para adoptar una posición en relación con la contribución asistencial si no se modifican la legislación y la jurisprudencia al respecto; 3) en el marco de ese diálogo se indicó que si no se modifica el sistema de organización sindical del Brasil, difícilmente se aceptará el cobro de la contribución asistencial a los trabajadores no afiliados a los sindicatos, a menos que se cuente con una autorización expresa de esos trabajadores, y 4) la modificación del sistema de organización sindical del Brasil implica la ratificación del Convenio núm. 87, la adopción de legislación que establezca criterios de representatividad sindical que otorgue beneficios a las organizaciones más representativas y dé un mecanismo de financiamiento sindical de carácter privado, en el que el trabajador no afiliado a un sindicato pueda contribuir voluntariamente para beneficiarse de la acción sindical y de las condiciones de trabajo establecidas en la negociación colectiva.
8. 329. Añade el MPT que además de las discusiones que se realizan para fortalecer el movimiento sindical se creó el programa 200 que prevé la adopción de medidas para establecer la representación de los trabajadores en las empresas con más de 200 trabajadores, tal como lo dispone la Constitución en su artículo 11. Hasta el momento son pocas las empresas que garantizan la representación de los trabajadores y no ha habido un gran empeño por parte del movimiento sindical para hacer efectiva esta disposición constitucional, que es un derecho fundamental de todos los trabajadores urbanos y rurales. Se espera que la aplicación de este programa contribuya a aumentar la representatividad sindical y a perfeccionar el sistema, hasta que sean adoptadas las reformas estructurales. La representación de los trabajadores implica una importante garantía para impedir, entre otras, las prácticas antisindicales, el acoso moral y sexual y la discriminación. Por último, el MPT reafirma que continúa dispuesto a mantener siempre abierto el canal de comunicación entre la CONALIS y el movimiento sindical para actuar de manera conjunta en la obtención de mejores condiciones de trabajo y contra los abusos y acciones que violen los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico del Brasil, especialmente en la Constitución y en los convenios de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 330. El Comité recuerda que al examinar este caso por última vez en su reunión de noviembre de 2011, el Comité pidió al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado de las reuniones que se realicen entre la Coordinadora Nacional de Promoción de la Libertad Sindical (CONALIS) del Ministerio Público del Trabajo (MPT) y los representantes de las centrales sindicales para tratar diversos asuntos y entre ellos los relacionados con la contribución asistencial, y pide también al Gobierno que le mantenga informado sobre la iniciativa relativa a la creación del Consejo de Relaciones de Trabajo (órgano tripartito).
2. 331. El Comité toma nota de que el Gobierno envía una comunicación del MPT sobre esta cuestión en la que informa que: 1) la CONALIS realizó numerosas reuniones con las organizaciones sindicales para tratar diversos temas, entre ellos el cobro a los afiliados y a los no afiliados de las cotizaciones previstas en los acuerdos y convenios colectivos; 2) el artículo 83, IV, de la ley complementaria núm. 75 de 20 de mayo de 1993, prevé como competencia del MPT proponer por medio de una acción de amparo las acciones pertinentes para la declaración de nulidad de la cláusula de un contrato, acuerdo o convenio colectivo que viole las libertades individuales o colectivas o los derechos individuales inalienables de los trabajadores; 3) el Supremo Tribunal Federal (STF) afirmó expresamente la constitucionalidad de la disposición citada y la jurisprudencia del STF y del Tribunal Superior del Trabajo (TST) no admite el cobro de este tipo de contribuciones; 4) la Constitución del Brasil garantiza en su artículo 8 la libertad sindical positiva y también consagra la libertad sindical negativa al establecer que ninguna persona estará obligada a afiliarse o a mantener su afiliación a un sindicato; 5) la CONALIS deliberó sobre el tema y aprobó la orientación núm. 3 que dispuso que es posible el cobro de la contribución asistencial por la negociación a los trabajadores, afiliados o no, siempre que haya sido aprobada en asamblea general convocada a tal fin, con amplia divulgación, garantizada la participación de los afiliados y no afiliados, realizada en un local y horario que facilite la presencia de los trabajadores, y siempre que se garantice el derecho de oponerse, manifestado ante el sindicato por cualquier medio de comunicación y se hayan observado los principios de proporcionalidad y razonabilidad, inclusive en lo que respecta al plazo para el ejercicio de oponerse al valor de la contribución; 6) esta orientación núm. 3 fue muy criticada dentro del MPT y el 16 de agosto de 2011, después de una amplia discusión y consulta a la mayoría de los procuradores, se decidió cancelarla; 7) el diálogo entre el MPT y el movimiento sindical debe ser constante y ya se advirtió e informó al movimiento sindical de las dificultades para adoptar una posición en relación con la contribución asistencial si no se modifican la legislación y la jurisprudencia al respecto; 8) en el marco de ese diálogo se indicó que si no se modifica el sistema de organización sindical del Brasil, difícilmente se aceptará el cobro de la contribución asistencial a los trabajadores no afiliados a los sindicatos, a menos que se cuente con una autorización expresa de esos trabajadores, y 9) la modificación del sistema de organización sindical del Brasil implica la ratificación del Convenio núm. 87, la adopción de legislación que establezca criterios de representatividad sindical que otorgue beneficios a las organizaciones más representativas y de un mecanismo de financiamiento sindical de carácter privado, en el que el trabajador no afiliado a un sindicato pueda contribuir voluntariamente para beneficiarse de la acción sindical y de las condiciones de trabajo establecidas en la negociación colectiva.
3. 332. En primer lugar, el Comité toma nota con interés de las iniciativas tomadas por la CONALIS del MPT para promover y mantener un diálogo con el movimiento sindical en relación con la cuestión del cobro de una contribución asistencial a los trabajadores no afiliados a los sindicatos que se benefician de un convenio colectivo. Teniendo en cuenta que, tal como lo señala el MPT, las disposiciones legislativas en la materia y la jurisprudencia del STF y del TST que no admite el cobro de este tipo de cotizaciones provoca tensión en el movimiento sindical, el Comité confía en que el diálogo iniciado por la CONALIS con el movimiento sindical continuará y en dicho contexto se tendrá en cuenta lo manifestado por el Comité al examinar este caso en su reunión de noviembre de 2010 [véase 358.º informe, párrafos 316 y 317]. Concretamente: «el Comité recuerda que se ha pronunciado en numerosas ocasiones en relación con las cláusulas de seguridad sindical, incluidas aquellas que prevén cuotas de solidaridad para los trabajadores no afiliados a los sindicatos firmantes de un convenio colectivo. Al tratar esta cuestión, el Comité se ha inspirado de los debates que tuvieron lugar en el seno de la Conferencia Internacional del Trabajo cuando se adoptó el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). En dicha ocasión, la Comisión de Relaciones de Trabajo de la Conferencia, teniendo en cuenta el debate que había tenido lugar en su seno sobre la cuestión de las cláusulas de seguridad sindical, acordó finalmente reconocer que el Convenio no debería interpretarse en el sentido de que autoriza o prohíbe las cláusulas de seguridad sindical y que estas cuestiones deben resolverse de acuerdo con la reglamentación y la práctica nacionales [véase 281.er informe del Comité, caso núm. 1579 (Perú), párrafo 64, donde se citan las Actas de las sesiones, Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), 32.ª reunión, 1949, páginas 450 y 451]. Teniendo en cuenta esta declaración, el Comité estima que los problemas relacionados con las cláusulas de seguridad sindical deben resolverse a nivel nacional, de acuerdo con la práctica y el sistema de relaciones laborales de cada país. En otros términos, tanto aquellas situaciones en que las cláusulas de seguridad sindical están autorizadas como aquellas en que están prohibidas, se pueden considerar conformes con los principios y normas de la OIT en materia de libertad sindical [véase 284.º informe, caso núm. 1611 (Venezuela), párrafos 337 a 339]. En cuanto a la cuestión de las deducciones salariales previstas en un convenio colectivo aplicables a los trabajadores no afiliados que se benefician de la gestión del sindicato, el Comité recuerda una vez más que cuando una legislación acepta cláusulas de seguridad sindical como la deducción de cuotas sindicales a no afiliados que se benefician de la contratación colectiva, tales cláusulas sólo deberían hacerse efectivas a través de los convenios colectivos [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 480]». El Comité recuerda nuevamente al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT para buscar soluciones satisfactorias para todas las partes y que estén en conformidad con los principios de la libertad sindical.
4. 333. El Comité recuerda que cuando examinó este caso en su reunión de noviembre de 2011 pidió al Gobierno que sin demora envíe sus observaciones respecto al alegato según el cual la Procuraduría del Estado de São Paulo inicia acciones judiciales con el objetivo de impedir que los sindicatos realicen huelgas y acciones de protesta y le urgió a que inicie un diálogo con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas al respecto. El Comité también pidió a las organizaciones querellantes que comuniquen mayores informaciones y ejemplos sobre sus alegatos. El Comité lamenta que ni el Gobierno ni las organizaciones querellantes hayan enviado sus observaciones al respecto y en estas circunstancias no proseguirá con el examen de este alegato.

Recomendaciones del Comité

1. 334. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité confía en que el diálogo iniciado por la CONALIS del MPT con el movimiento sindical en relación con la cuestión del cobro de una contribución asistencial a los trabajadores no afiliados a los sindicatos que se benefician de un convenio colectivo continuará y que en dicho contexto tendrán en cuenta los principios del Comité en la materia. El Comité recuerda nuevamente al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT para buscar soluciones satisfactorias para todas las partes y que estén en conformidad con los principios de la libertad sindical, y
   • b) el Comité invita una vez más al Gobierno a que considere tomar las medidas necesarias para ratificar el Convenio núm. 87.