Informe provisional - Informe núm. 129, 1972

Caso núm. 654 (Portugal) - Fecha de presentación de la queja:: 18-DIC-70 - Cerrado

1. 147. El caso fue examinado por última vez por el Comité en su 58.a reunión (mayo de 1971), ocasión en la que presentó al Consejo de Administración un informe provisional que figura en los párrafos 66 a 92 de su 125 informe a.
2. 148. En su 59.a reunión (noviembre de 1971), el Comité postergó el examen del caso, con respecto al cual la respuesta del Gobierno llegó demasiado tarde para poder ser examinada por el Comité en cuanto al fondo.
3. 149. El Gobierno comunicó su respuesta a la solicitud del Comité mediante carta de 29 de octubre de 1971.
4. 150. Portugal ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero no el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

A. Alegatos relativos a la suspensión de dirigentes sindicales

1. 151. En su reunión de mayo de 1971, el Comité había solicitado del Gobierno que enviara copia de las sentencias dictadas por el Supremo Tribunal Administrativo en el procedimiento de apelación incoado por los tres dirigentes sindicales suspendidos de sus cargos en el Sindicato Nacional de Técnicos, Operarios Metalúrgicos y Metalomecánicos del Distrito de Lisboa (Sres. Antonio dos Santos, Junior, presidente; Carlos Augusto das Neves Alves, secretario, y Luis Manuel Ferreira Faustino, tesorero), así como los considerandos de esa sentencia (párrafo 92, a), ii), de su 125.° informe).
2. 152. En relación con estos hechos, cabe recordar que los querellantes habían alegado que la suspensión de esos dirigentes sindicales es un ejemplo de la manera como el decreto ley núm. 502/70 permite destituir a dirigentes sindicales. El Comité había tomado nota de que, en virtud de ese texto legal, la suspensión de un dirigente sindical podía ser ordenada por una autoridad judicial a solicitud del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social. Ha observado, sin embargo, que el juez actuante se limita a decretar la suspensión después de haberse cerciorado de que se ha cumplido con la encuesta administrativa realizada por la inspección y de que la autoridad judicial no puede, aparentemente,: discutir los fundamentos de la suspensión. Por consiguiente, el Comité opinó que ese control judicial es inadecuado para garantizar un procedimiento imparcial y objetivo en el caso de suspensión de dirigentes sindicales.
3. 153. En su comunicación de 29 de octubre de 1971, el Gobierno se refiere al artículo 2 del decreto-ley núm. 502/70 concerniente a la destitución de dirigentes sindicales por falta de condiciones de elegibilidad, tal como las establece el artículo 15 del decreto-ley núm. 23050, de 23 de septiembre de 1933 (modificado por el decreto-ley núm. 49058, de 14 de junio de 1969). Además, el Gobierno señala que el procedimiento de suspensión de dirigentes sindicales, tal como se prevé en el decreto-ley núm. 502/70, debe ser llevado a cabo con toda rapidez, sin que los interesados dejen de tener derecho a defensa profesional y, concretamente, la posibilidad de presentar oposición. El Gobierno añade que, aun cuando sea el propio Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social quien solicita esa suspensión, el juez actuante no puede decretarla sin que se haya realizado una investigación previa acerca de la identidad del dirigente de que se trata, de las condiciones de elegibilidad de que carece y de los hechos y circunstancias del caso.
4. 154. El Comité observa que las quejas no contienen alegatos acerca del artículo 2 del decreto-ley núm. 502/70 en tanto en cuanto regula el procedimiento de destitución de dirigentes sindicales que carecen de las condiciones exigidas de elegibilidad. Los alegatos de los querellantes se refieren a los artículos 3, 5, 6 y 7 de dicho decreto, que tratan de solicitudes, sea de un miembro de una organización sindical, sea del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social, de suspensión de un dirigente del que se tengan motivos para creer que ha menoscabado seriamente los derechos del miembro o los derechos, intereses o principios que la organización debe acatar, promover o defender, así como el procedimiento para dicha suspensión. En tales casos entraban en juego otras cuestiones distintas de la elegibilidad, y el procedimiento consiguiente difiere del aplicable en los casos de destitución previstos en el artículo 2 del decreto. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que, en casos en que se solicita la suspensión de un dirigente sindical, el interesado tiene garantizados los medios de defensa y la posibilidad de presentar oposición. Los términos del artículo 7 del decreto, sin embargo, dejan claramente establecido que el dirigente sindical sólo puede presentar apelación contra la decisión del juez de suspenderlo de su cargo si no se ha cumplido con la exigencia formal establecida en el artículo 5 (encuesta realizada por la Inspección de Corporaciones). Asimismo, la declaración del Gobierno de que el juez debe realizar una investigación antes de decretar la suspensión parece estar relacionada con el procedimiento establecido en el artículo 2 del decreto, y no con el procedimiento sobre suspensión de un dirigente sindical solicitada por el Instituto, en el que el juez debe ordenar la suspensión dentro de las 48 horas, siempre que se haya cumplido con el requisito formal establecido en el artículo 5.
5. 155. También declara el Gobierno en su comunicación de 29 de octubre de 1971 que, respecto de los tres dirigentes sindicales mencionados en la queja, los procedimientos comenzaron el 13 de noviembre de 1970 con la citación de los requeridos para tomar conocimiento del contenido de la orden de suspensión del juez de la sexta sala del Tribunal del Trabajo de Lisboa. Los sindicalistas presentaron oposición, pero, declara el Gobierno, esa oposición fue finalmente juzgada improcedente. Sigue diciendo el Gobierno que, después de transcurrido el plazo legal, el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social interpuso una acción de destitución; los acusados contestaron dentro del plazo, pero sin cumplir los requisitos previos, por lo que se dictó inmediatamente el fallo. Dicho fallo está actualmente pendiente de recurso ante el Supremo Tribunal Administrativo.
6. 156. El Comité sigue opinando que las disposiciones del decreto-ley núm. 502/70 sobre suspensión de sindicalistas y el correspondiente procedimiento, en la medida en que dichas disposiciones parecen permitir la suspensión de un dirigente sindical por un juez a solicitud del Instituto y tras confirmación de que se ha cumplido con la formalidad de la encuesta administrativa, no permiten un control judicial adecuado que garantice un procedimiento imparcial y objetivo en caso de suspensión de dirigentes sindicales.
7. 157. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno acerca de las consideraciones expuestas más arriba y señale nuevamente la conveniencia de reconsiderar la legislación relativa a la suspensión o destitución de dirigentes sindicales, para evitar el peligro de que se menoscaben gravemente el derecho de los trabajadores a elegir sus representantes con plena libertad y el derecho de los sindicatos a organizar su administración y actividades. También recomienda el Comité al Consejo de Administración que solicite del Gobierno copias de las varias decisiones ya dictadas por el Tribunal del Trabajo en el caso de los tres dirigentes sindicales mencionados en el párrafo 152 supra, así como el texto del fallo del Supremo Tribunal Administrativo, tan pronto como esté disponible, junto con sus considerandos.
   • Alegatos relativos a la negociación colectiva
8. 158. Cuando el Comité examinó anteriormente los alegatos de los querellantes acerca de la negociación colectiva y las observaciones presentadas al respecto por el Gobierno, llegó a la conclusión de que el requisito confirmado por el decreto-ley núm. 492/70, con arreglo al cual los contratos colectivos deben ser aprobados por vía administrativa antes de entrar en vigor, y los motivos por los que podía negarse esa aprobación (es decir, la existencia de una cláusula que esté en contradicción con « el derecho del Estado a coordinar la vida económica de la nación y ejercer un control general a este respecto » (artículo 3 del decreto-ley núm. 49212)) entrañan el riesgo de que se restrinja gravemente la libre negociación de convenios. También señalaba el Comité a la atención del Gobierno la conveniencia de examinar la posibilidad de reducir el plazo (establecido por el decreto-ley núm. 49212 y modificado por el decreto-ley núm. 492/70 (hasta 105 días)) dentro del cual los empleadores deben responder a las peticiones de los trabajadores, así como el plazo en que debe concertarse un convenio (seis meses, que puede extenderse por otros seis meses a lo sumo), con miras a estimular y fomentar el desarrollo de la negociación voluntaria.
9. 159. Al referirse a la necesidad de que el Ministro homologue los convenios colectivos, el Gobierno manifiesta que los argumentos ya presentados sobre este punto son suficientemente claros y precisos, por lo que se limita a volver a afirmar que la existencia de la homologación tiene que entenderse como admitida, o por lo menos no prohibida, por el Convenio núm. 98. En cuanto al plazo establecido por la ley para que los empleadores respondan a las peticiones de los trabajadores y para la conclusión de convenios colectivos, el Gobierno manifiesta que hasta el momento la experiencia práctica no ha aconsejado la reducción de esos plazos.
10. 160. Sólo en casos excepcionales, dice el Gobierno, puede prorrogarse el plazo de cuarenta y cinco días - plazo para presentar la respuesta a una propuesta de celebración o revisión de un convenio colectivo -, mediante acuerdo con la parte que presente la propuesta o, en caso de no llegarse a un acuerdo, por decisión del Instituto Nacional de Trabajo y Bienestar Social. Esta posibilidad tiene en cuenta la necesidad, a los fines de la negociación conjunta, de invitar a los procedimientos de contratación a los organismos con intereses colectivos comunes o idénticos. Por otra parte, añade el Gobierno, aun cuando se establezca en forma general el plazo de seis meses para concluir la negociación del convenio colectivo, cualquiera de las partes puede poner término a esa negociación solicitando un intento de conciliación que no puede durar más de sesenta días. Si al término de ese tiempo no hubiere acuerdo, se procederá al arbitraje; la decisión final se tomará dentro de los sesenta días, plazo que sólo excepcionalmente puede ser también prorrogado por otros sesenta días.
11. 161. El Comité toma nota de los comentarios del Gobierno a este respecto, pero sólo le resta insistir en que, por lo que se refiere al requisito de homologación ministerial para que un convenio colectivo pueda entrar en vigor, dicha exigencia no está en plena conformidad con los principios de negociación voluntaria establecidos en el Convenio núm. 98. El Comité ya ha señalado en varias ocasiones que en el caso de ciertos convenios colectivos cuyos términos pareciesen contrarios a consideraciones de interés general se podría prever un procedimiento a los efectos de señalar tales consideraciones a la atención de las partes, a fin de que procedan a un nuevo examen, quedando entendido que conservarán su libertad en cuanto a la decisión final. El establecimiento de un sistema de este tipo estaría de acuerdo con el principio de que los sindicatos deben tener derecho, mediante negociaciones colectivas, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan, mientras que las autoridades públicas deben abstenerse de intervenir en forma que limiten ese derecho. Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno las precedentes consideraciones y que insista en que la exigencia de homologación ministerial para que un convenio colectivo entre en vigor no está plenamente conforme con los principios de negociación voluntaria establecidos en el Convenio núm. 98.
12. 162. En lo tocante a los plazos fijados por la legislación para que los empleadores respondan a las peticiones de los trabajadores y para la conclusión de convenios colectivos, el Comité lamenta que el Gobierno no considere necesario reducir esos plazos. Sólo resta al Comité recomendar al Consejo de Administración que exprese una vez más su opinión de que sería conveniente que el Gobierno examinara la posibilidad de reducir los mencionados plazos para estimular y fomentar el desarrollo de la negociación voluntaria.
    • Alegatos relativos a la libertad de reunión
13. 163. Cuando en su reunión de mayo de 1971 el Comité examinó los alegatos de los querellantes respecto a la libertad de reunión (párrafos 89 a 91 del 125.° informe), solicitó del Consejo de Administración que llamase la atención del Gobierno acerca del principio en virtud del cual el derecho a celebrar libremente reuniones es parte integrante del derecho de los sindicatos a funcionar libremente, y las autoridades públicas deberían abstenerse de toda injerencia que menoscabe este derecho o impida su ejercicio legal. También solicitó del Consejo de Administración que pidiera al Gobierno el envío de informaciones precisas sobre las circunstancias que, a juicio del Gobierno, justifican la negativa a autorizar las reuniones sindicales que se mencionan en la queja.
14. 164. En su reunión de mayo de 1971, el Comité había tomado nota de ciertas circulares publicadas por el Sindicato de Empleados de Banco y el Sindicato Nacional de Empleados de Comercio del Distrito de Lisboa. Dichas circulares contenían el texto de comunicaciones dirigidas, entre otros, al Ministro de Corporaciones y Previsión Social, en las que se citan ejemplos concretos de casos en que las autoridades han prohibido a las organizaciones sindicales mencionadas el ejercicio de su derecho de reunión. Según esta comunicación, los días 30 y 31 de agosto de 1970, y nuevamente el 6 de septiembre de 1970, las autoridades habían impedido al Sindicato de Trabajadores de la Lana de Lisboa que celebrara una reunión con sus miembros para discutir acerca de las condiciones de un proyecto de convenio colectivo. El 8 de septiembre de 1970, las autoridades prohibieron al Sindicato Nacional de Empleados de Comercio que celebrara una reunión prevista para el 11 de septiembre. También se informó al Comité que el 10 de octubre de 1970 el gobernador de Lisboa había prohibido una reunión general convocada por los trabajadores metalúrgicos de Lisboa para discutir de la revisión de un convenio colectivo. En todos estos casos, según los querellantes, las reuniones habían sido convocadas por los órganos ejecutivos establecidos en los sindicatos de que se trataba. Además, según los querellantes, las autoridades ejercieron presión sobre los propietarios de los locales en que debían celebrarse las reuniones para denunciar los contratos de alquiler ya firmados entre ellos y los sindicatos interesados.
15. 165. En su comunicación de 29 de octubre de 1971, el Gobierno subraya que incumbe a las autoridades decidir si las reuniones, incluidas reuniones sindicales, pueden poner en peligro, en ciertas circunstancias especiales, el orden y la seguridad públicos. Indica también que, en los casos en que se prohibieron reuniones, estas reuniones habían sido convocadas por un órgano incompetente y se pretendía admitir en ellas a personas extrañas a la colectividad que las convocara. También sugiere el Gobierno que se intentó celebrar reuniones fuera de las sedes de las organizaciones interesadas sin haberlo notificado 48 horas antes a la autoridad administrativa competente. Esa comunicación era obligatoria, a fin de poder adoptar las precauciones adecuadas ante la perspectiva de una aglomeración de personas y vehículos en la vía pública, ya que tales reuniones habían coincidido con las horas de comienzo y fin de espectáculos públicos.
16. 166. El Comité lamenta que el Gobierno, en su comunicación, no proporcione mayores detalles sobre los alegatos concretos de los querellantes acerca de casos en que se prohibieron las reuniones sindicales. De esos alegatos deduce el Comité que las reuniones de que se trataba habían sido convocadas por los competentes órganos ejecutivos de los sindicatos interesados, que la finalidad de esas reuniones era discutir de cuestiones legítimamente sindicales y que, por lo menos en uno de los casos, las autoridades habían sido avisadas con antelación de que se celebraría una reunión sindical. También deduce el Comité de la información de que dispone que los sindicatos interesados habían tomado medidas para t alquilar los locales en que habrían de celebrarse las reuniones.
17. 167. En vista de lo que antecede, y ante la falta de respuestas precisas del Gobierno a los alegatos concretos presentados, sólo resta al Comité recomendar al Consejo de Administración que lamente la interferencia de las autoridades en la celebración de las reuniones referidas en la queja y que llame una vez más la atención del Gobierno acerca del principio de que el derecho de celebrar reuniones constituye un elemento esencial de la libertad sindical y de que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda injerencia que menoscabe ese derecho o impida su ejercicio legal.

Recomendación del Comité

1. 168. En estas condiciones, y respecto del caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en lo que se refiere a los alegatos relativos a la suspensión de dirigentes sindicales:
   • i) que llame la atención del Gobierno acerca de las consideraciones expuestas en el párrafo 156 supra y le señale una vez más la conveniencia de reconsiderar la legislación relativa a la suspensión o destitución de dirigentes sindicales (decretos núms. 502/70 y 49058/69), para evitar el peligro de que se menoscaben gravemente el derecho de los trabajadores a elegir sus representantes con plena libertad y el derecho de los sindicatos a organizar su administración y actividades;
   • ii) que solicite del Gobierno copias de las varias decisiones ya dictadas por el Tribunal del Trabajo en el caso de los tres dirigentes sindicales mencionados en el párrafo 151 supra, así como el texto de la sentencia dictada por el Supremo Tribunal Administrativo tan pronto como esté disponible, junto con sus considerandos;
   • b) en lo que se refiere a los alegatos relativos a la negociación colectiva:
   • i) que llame la atención del Gobierno sobre las consideraciones expuestas en los párrafos 161 y 162 supra, que señale que el requisito de homologación ministerial para que un convenio colectivo entre en vigor crea el riesgo de limitar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria establecidos en el Convenio núm. 98 y que insista sobre el principio según el cual en todo procedimiento establecido por la ley en materia de negociación colectiva las partes deberían quedar libres de adoptar la decisión final;
   • ii) que exprese una vez más la opinión de que convendría que el Gobierno volviera a examinar la posibilidad de reducir el plazo dentro del cual los empleadores deben contestar a las peticiones de los trabajadores y el plazo dentro del cual deben concluirse los convenios colectivos, con miras a estimular y fomentar los procedimientos de negociación voluntaria;
   • c) en lo que se refiere a los alegatos relativos a la libertad de reunión: en vista de las consideraciones que figuran en los párrafos 166 y 167 supra, que llame una vez más la atención del Gobierno acerca del principio de que el derecho de celebrar reuniones sin injerencia de las autoridades constituye un elemento esencial de los derechos sindicales y de que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda injerencia que menoscabe ese derecho o impida su ejercicio legal;
   • d) que tome nota del presente informe provisional, quedando entendido que el Comité presentará un nuevo informe una vez que haya recibido la información complementaria solicitada del Gobierno en el apartado a), ü), de este párrafo.