Informe provisional - Informe núm. 199, Marzo 1980

Caso núm. 902 (Australia) - Fecha de presentación de la queja:: 05-SEP-77 - Cerrado

1. 227. La queja de la Asociación de Funcionarios Administrativos y de Oficina (CPS) fue examinada ya por el Comité en noviembre de 1978, cuando presentó conclusiones definitivas al respecto en su 187.° informe (párrafos 302-349)1. La ACOA (CPS) formuló nuevos alegatos en una carta de 17 de octubre de 1979, y la Asociación de Empleados de Telecomunicaciones de Australia (ATEA) presentó alegatos análogos en una carta de 27 de noviembre de 1979. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de 21 de diciembre de 1979.
2. 228. Australia ha ratificado el convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

• Examen anterior del caso
  229. 229 En su queja, presentada en diciembre de 1977, la ACOA (CPS) declaraba que, como consecuencia de un conflicto entre la Comisión Postal de Australia y el Sindicato Postal y de Telecomunicaciones de Australia, las autoridades habían promulgado la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo), la cual prevé el relevo de funciones (standing down), la suspensión o el despido, por cualquier autoridad o ministro del Commonwealth, de cualquier empleado del Commonwealth implicada en una acción directa. Los querellantes denunciaban varios aspectos de la ley, como por ejemplo la definición tan general dada en ella de la "acción directa", el carácter discrecional de las facultades que concede para notificar la suspensión, la denegación del derecho a las prestaciones pagaderas generalmente al trabajador suspendido o relevado, las amplias facultades discrecionales concedidas a la autoridad empleadora o a un "ministro" para despedir al personal, el carácter derogatorio de toda declaración o resolución formulada en virtud de la ley y la falta de disposiciones en materia de apelación.
  230. 230 Según los querellantes, la ley no hace referencia a concepto alguno de "servicios esenciales", a pesar de que el Ministro de Empleo y Relaciones de Trabajo intentó justificar aquélla afirmando que los empleados públicos asumen la responsabilidad de "proporcionar esta amplia gama de servicios esenciales para el bienestar de una comunidad moderna". El texto legislativo tampoco alude a la existencia de amenaza alguna por parte de una persona u organización o a una interrupción o perturbación de "servicios esenciales". Además, no fija ningún plazo para el ejercicio de las facultades prescritas por la propia ley.
  231. 231 El Gobierno respondió que la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) no había sido promulgada todavía y afirmó que su promulgación no sería tomada a la ligera. Añadió además que, aun en el caso de que las circunstancias obligaran a promulgar la ley, nada en su contenido o en su aplicación práctica podría interpretarse razonablemente como contrario al Convenio núm. 87.
  232. 232 El Gobierno explicó que desde hacía algún tiempo le preocupaban los graves trastornos causados a la comunidad como consecuencia de la acción directa desplegada por ciertos pequeños grupos de empleados del Commonwealth. Afirmó que se habían tomado todas las medidas de que se disponía para solucionar los conflictos merced al sistema vigente de conciliación y arbitraje, pero que en cada caso el sindicato interesado se había negado a seguir el procedimiento establecido o, tras el fracaso de las negociaciones de conciliación o arbitraje, a acatar los laudos arbitrales, cuyo cumplimiento es obligatorio para todas las partes en el conflicto. Añadía que, además, el 40 por ciento aproximadamente de los empleados del Commonwealth están ocupados en actividades que, a causa de las características geográficas y demográficas del continente, revisten particular importancia por su índole esencial. En consecuencia, se había visto obligado a buscar los medios que le permitieran contrarrestar las acciones directas innecesarias y perturbadoras emprendidas por empleados del Commonwealth, especialmente cuando tales acciones soslayaran el mecanismo establecido de solución de conflictos.
  233. 233 El Gobierno afirmó que, como cuestión de principio, sólo aplicaría la ley, suponiendo que fuera promulgada, en casos extremos, y añadió que existirían procedimientos de apelación en virtud de la ley sobre decisiones administrativas (revisión judicial), que entraría en vigor próximamente. Por otra parte, según señaló el Gobierno, la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) se aplica de un modo general a los empleados del Commonwealth, sin que se haga distinción alguna entre servicios esenciales y servicios no esenciales, de conformidad con el enfoque común dado en los sectores público y privado a la fijación de remuneraciones y condiciones de trabajo mediante la prevención y la solución de los conflictos laborales.
  234. 234 El Comité tomó nota de que la ley a que se refería la queja no había sido promulgada, pero estimó oportuno no obstante formular ciertas observaciones al respecto. Así, si bien tomaba nota de la legislación vigente por que se rigen las relaciones de trabajo y de que el Gobierno había expresado la esperanza de que no sería necesario promulgar el nuevo texto legislativo, observaba, sin embargo, que la ley sobre decisiones administrativas (revisión judicial), una vez que surtiera efecto no permitiría el examen del fondo del caso si éste fuera objeto de apelación. Tras recordar ciertos principios sobre el derecho de huelga de los funcionarios públicos, declaró que si éstos eran suspendidos o despedidos por hallarse implicados en una acción directa o bien relevados por estar afectados por dicha acción, no tendrían más posibilidades de recurso a órganos independientes e imparciales que pudieran dictaminar acerca de sus casos, pues el nuevo texto legislativo no preveía la obligación de agotar los medios existentes para la solución de los conflictos antes de poder invocar la ley.
  235. 235 Además, el Comité declaró no estar convencido de que sea necesaria o deseable una ley que impone sanciones disciplinarias a los empleados públicos que hayan participado en diferentes formas de acción directa. Según había señalado anteriormente, la imposición de sanciones a funcionarios públicos por haber participado en una huelga no es propicia al desarrollo de relaciones laborales armoniosas.
  236. 236 En su reunión de noviembre de 1978, el Consejo de Administración, por recomendación del Comité,
       • - señaló a la atención del Gobierno los principios y consideraciones expuestas acerca del derecho de huelga en el servicio público y en los servicios esenciales;
       • - expresó la esperanza, habida cuenta de los principios enunciados con respecto a la imposición de sanciones a los funcionarios públicos, de que el Gobierno no estimaría necesario promulgar la ley de 1977 sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) en su forma de entonces;
       • - rogó al Gobierno que lo mantuviera informado de la evolución de la situación.
  237. Nuevos alegatos de los querellantes
  237. 237 En su carta de 17 de octubre de 1979, la ACOA (CPS) comunica que el 13 de julio de 1979 fue promulgada sin modificación la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo). Hasta entonces, el Gobierno había solido amenazar con su adopción a fin de disuadir a los sindicatos de los funcionarios públicos de seguir participando en una acción directa y legítima, comportamiento que, a juicio de los querellantes, desmentía la afirmación de las autoridades en el sentido de que se trataba de legislación para casos de urgencia únicamente.
  238. 238 La ACOA (CPS) explica que, a principios de 1979, la ATEA pidió un aumento general de salarios del 20 por ciento a la Comisión de Telecomunicaciones de Australia (Telecom), autoridad establecida por la ley y que emplea a sus afiliados. Según los querellantes, Telecom rechazó en un principio la reivindicación formulada y se negó a dialogar con la ATEA. Se emprendió una acción selectiva de interdicciones que, si bien apenas entrañaba inconvenientes para el público en general, afectaba adversamente a los sistemas de contabilización de los ingresos del empleador. Este último notificó la existencia de un conflicto a la Junta de Conciliación y Arbitraje, que se ocupó del asunto en primera instancia con un solo magistrado, más tarde constituida en quórum y, después de haber resuelto ciertos aspectos del conflicto, por medio de un comisario de arbitraje. Las interdicciones sindicales seguían en pie y para julio de 1979 habían provocado la paralización y reducción graduales de servicios dentro de la red de telecomunicaciones. Aunque el conflicto continuaba ante el comisario de arbitraje y las perspectivas de solución habían mejorado considerablemente, el Gobierno amenazó con que iba a dar efecto a la nueva ley, lo que finalmente hizo.
  239. 239 Dentro de los tres días siguientes a la promulgación de la ley, más de 150 afiliados a la ATEA fueron suspendidos en aplicación de la misma. El 16 de julio se resolvió el conflicto con arreglo a las condiciones negociadas ante el comisario de arbitraje, se puso fin a las interdicciones y los sindicalistas suspendidos fueron reintegrados en sus puestos.
  240. 240 Los querellantes declaran también que el 7 de junio de 1979, el Gobierno promulgó la ley sobre los empleados del Commonwealth (reconversión y retiro), razón por la cual la ACOA (CPS) impuso una serie limitada de interdicciones en la manipulación de la correspondencia ministerial e interrupciones de trabajo que entrañaban ausencias por parte del personal de 24 horas como máximo. La Junta del Servicio Público, autoridad empleadora central, solicitó y obtuvo del árbitro del servicio público órdenes de relevo contra los sindicalistas implicados en la acción directa, en virtud de las cuales se procedió al relevo de 234 trabajadores entre el 11 de julio y el 2 de agosto de 1979.
  241. 241 Se decidió examinar la causa presentada por el querellante ante un pleno de la Junta de Conciliación y Arbitraje, y para este fin se suspendieron las diversas interdicciones. Antes de decidirse el examen del caso, sigue declarando el querellante, el Gobierno anunció públicamente que estaba estudiando la posibilidad de utilizar las facultades que le confería la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo). Tal afirmación fue hecha pese a que el conflicto se hallaba pendiente ante el árbitro del servicio público y a que no podía considerarse que los efectos de las interdicciones constituían una situación de urgencia. Según el querellante, tales interdicciones no afectaban a todos los ministerios y el hecho de que de los 48.000 afiliados a la ACOA (CPS) sólo se relevara a 234 demuestra su alcance limitado.
  242. 242 A juicio de los querellantes, la conducta del Gobierno durante el conflicto de la ATEA y el suyo propio refleja la intención de utilizar la ley a pesar de existir un sistema de arbitraje adecuado y satisfactorio y no obstante las recomendaciones del Consejo de Administración.
  243. 243 Por último, la ACOA (CPS) indica que el Gobierno ha suprimido unilateralmente y sin preaviso el sistema de deducción de la nómina de la cuota sindical y que esta medida punitiva amenaza ahora la existencia del sindicato.
  244. 244 En su carta de 27 de noviembre de 1979, la ATEA hace la misma exposición de los hechos que culminaron en la promulgación de la ley y declara que el Gobierno no se ha conducido en la forma que había indicado al Comité de Libertad Sindical, al que declaró que utilizaría al máximo las posibilidades de negociación y consulta para resolver los conflictos laborales y que, en caso de promulgar la ley, no se pasaría por alto el procedimiento existente de conciliación y arbitraje.
  245. 245 La ATEA adjunta a su carta extractos del dictamen del presidente adjunto de la Junta de Conciliación y Arbitraje que entendió en primera instancia del conflicto entre Telecom y el Sindicato, en el que critica al empleador por su renuencia a negociar.
  246. 246 A lo ya expuesto por la ACOA (CPS), la ATEA agrega que no se informó directamente a los interesados que se había dictado una orden de suspensión contra ellos en virtud de la ley; simplemente se colocaron en el lugar de trabajo, en varios casos después de que los trabajadores habían salido ya, avisos de la orden de suspensión. Las personas objeto de esta medida fueron seleccionadas arbitrariamente, declaran los querellantes, y no se les dio la posibilidad de defenderse. Señala que los empleados públicos no podían hacer uso de las limitadas disposiciones que en materia de apelación prevé la ley sobre decisiones administrativas (revisión judicial) porque ésta no había sido promulgada todavía.
  247. 247 Los querellantes se refieren también a la supresión por las autoridades del sistema de pago de la cuota sindical por retención en nómina. A este respecto, envían copia de una carta del Ministro de relaciones de Trabajo en la que se declara que "según las circunstancias, las huelgas o acción industrial futuras entrañarán el riesgo de que se suprima el sistema de retención en nómina de la cuota sindical para los empleados del Commonwealth afiliados a la organización (ACOA), o en determinadas ramas o secciones...". Tal amenaza, prosigue la organización querellante, provocará probablemente el empeoramiento del clima laboral en el empleo público.
  248. 248 Los querellantes declaran por último que las enmiendas propuestas para la ley sobre conciliación y arbitraje socavarán el papel que desempeña la Junta de Conciliación y Arbitraje, favorecerán la aplicación de sanciones en lugar de la negociación para resolver los conflictos del trabajo y permitirán a los empleadores proteger más fácilmente sus intereses.
• Respuesta del Gobierno
  249. 249 En su carta de 21 de diciembre de 1979, el Gobierno informa sobre la evolución de la situación, como lo había solicitado el Consejo de Administración, y responde a la queja formulada por la ACOA (CPS). En particular, pone de relieve el hecho de que las personas a quienes pudiera afectar la aplicación de la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) tendrían la posibilidad de recurrir a los procedimientos de conciliación y arbitraje; durante el conflicto entré ATEA y Telecom, tanto antes de la promulgación de la ley, como mientras fue aplicada y cuando se resolvió aquél, seguían funcionando los procedimientos existentes de conciliación y arbitraje.
  250. 250 El Gobierno envía copia de un informe sobre la promulgación de la ley en el que expone el sistema de relaciones de trabajo del país, la importancia de las telecomunicaciones para la industria nacional, el comercio, la administración pública, la defensa nacional y la salud y bienestar de toda la población, y los hechos del conflicto sobrevenido entre la ATEA y Telecom que condujeron a la promulgación de aquélla. En dicho informe figura una declaración del pleno de la Junta del 12 de julio de 1979, hecha en los siguientes términos "La gravedad de este conflicto ha aumentado... En vista de la resolución del Comité ejecutivo de la ATEA de no recomendar que se ponga fin a las interdicciones en esta fase del conflicto y de no convocar la reunión de sus afiliados hasta el 17 de julio, el pleno de esta Junta considera que no deberían celebrarse más conferencias acerca de los méritos de la declaración de la asociación en tanto no se suspendan las interdicciones... Si la ATEA opta por que continúe el enfrentamiento, su actitud anulará los progresos realizados y tal vez ponga en peligro el arbitraje de casos subsiguientes". El pleno de la Junta declaró también que no era exacto que Telecom no hubiera entablado negociaciones válidas. El Gobierno explica que, en esa etapa del conflicto, las interdicciones no sólo habían contribuido a la paralización de los servicios encargados de hacer las llamadas telefónicas nacionales e internacionales, sino que habían reducido considerablemente la capacidad de las comunicaciones por télex y desorganizado la transmisión estatal e interestatal de los programas de radio y televisión para el público. Ante los trastornos así ocasionados a toda la colectividad, los cuales duraban ya más de cinco semanas, y la negativa a poner fin a las interdicciones, incluso tras las advertencias de la posible promulgación de la ley y después de la petición formulada por el pleno de la Junta, el Gobierno optó por esta acción, reservada para casos extremos.
  251. 251 La promulgación de la ley tenia por objetivo, señala el Gobierno, permitir a Telecom aplicar sus disposiciones para llegar a una solución rápida de una situación laboral no sólo grave, sino aparentemente insoluble, de forma que se garantizara el respeto de los procedimientos y prácticas establecidas en materia de relaciones de trabajo. De acuerdo con este enfoque, se hizo uso de las facultades otorgadas por la ley con la mayor prudencia posible. Una vez resuelto el conflicto y levantadas todas las interdicciones, el 17 de julio, Telecom rescindió la acción emprendida en virtud de la ley. A juicio del Gobierno, la aplicación de la nueva ley contribuyó en medida importante a la solución por la Junta de un conflicto laboral grave y perjudicial y al restablecimiento de servicios de telecomunicación vitales para la nación.
  252. 252 Finalmente, el Gobierno afirma que la queja de la ACOA (CPS) no establece ninguna distinción entre los sucesos relativos al conflicto ATEA-Telecom y los relacionados con el conflicto referente a la ley sobre los empleados del Commonwealth (reconversión y retiro), pese a que este último no proviene de la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo). Tampoco guarda relación alguna con dicha ley la decisión de las autoridades de suprimir el sistema de retención en nómina de la cuota sindical. El Gobierno no ha respondido todavía a los alegatos acerca del proyecto de enmienda a la ley sobre conciliación y arbitraje.

B. B. Conclusiones del Comité

• Conclusiones del Comité
  253. 253 Los querellantes impugnan la promulgación y aplicación de la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo), acerca de la cual el Comité, en su examen anterior del caso, había expresado la esperanza de que no seria promulgada en su forma actual. Los alegatos se refieren también a otro texto antisindical, a saber, el proyecto de enmiendas a la ley sobre conciliación y arbitraje, y a la supresión por las autoridades del sistema de retención en nómina de las cuotas sindicales.
  254. 254 Por lo que respecta a la promulgación de la ley, el Comité observa que los puntos de vista de los querellantes y del Gobierno difieren acerca de si existía o no una situación de urgencia como consecuencia de las interdicciones impuestas por los trabajadores de telecomunicaciones. No se discuten los hechos que condujeron a la adopción de la ley, pero de las informaciones disponibles se desprende que, pese a la ausencia de negociaciones al comenzar el procedimiento de conciliación, se llegó finalmente a una solución con plena participación de ambas partes.
  255. 255 El Comité lamenta que no pudiera llegarse a un acuerdo sobre la reivindicación salarial mediante el procedimiento establecido, en particular gracias a la negociación entre las partes, antes de que la gravedad de la situación indujera a las autoridades a adoptar la ley. A este respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno ha facilitado informaciones acerca de los graves inconvenientes provocados para la colectividad y de que se abstuvo de promulgar la ley durante más de cinco semanas, mientras trataba de resolver el conflicto por otros medios establecidos. El Comité tiene plena conciencia de que la continuación de las interdicciones en el sector de telecomunicaciones después de transcurridas cinco semanas habría provocado graves dificultades para toda la nación y que en una situación semejante el Gobierno se habría visto tal vez obligado a tomar ciertas medidas.
  256. 256 El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual nada en la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) impide recurrir a los procedimientos de conciliación y arbitraje vigentes en Australia desde hace largo tiempo. El Comité también toma nota de que, una vez que se llegó a un acuerdo, se rescindieron todas las resoluciones dictadas en virtud de la ley y se reintegró a sus puestos a todos los trabajadores suspendidos. Además, no se pasaron por alto los procedimientos de conciliación y arbitraje establecidos, sino que se utilizaron plenamente hasta llegar a la solución del conflicto ante un comisario de arbitraje.
  257. 257 En lo referente a la supresión por las autoridades del sistema de retención en nómina de las cuotas sindicales, el Comité toma nota de que, según los querellantes, esa medida fue tomada sin preaviso y de que el Ministro ha amenazado con que podrá tomarse de nuevo en el futuro. A juicio del Comité, la supresión de este sistema que podría provocar dificultades financieras para las organizaciones sindicales no propicia unas relaciones de trabajo armoniosas y debería, por tanto, evitarse.
  258. 258 Por último, el Comité observa que el Gobierno no ha enviado todavía sus comentarios acerca de los alegatos sobre el proyecto de modificación de la ley sobre conciliación y arbitraje, y en consecuencia pedirá que los comunique a la mayor brevedad posible.

Recomendación del Comité

1. 259. En tales circunstancias, el Comité recomienda el Consejo de Administración:
   • a) en lo referente a la promulgación y aplicación de la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo):
   • i) que exprese su pesar de que no haya podido resolverse el conflicto por medio del procedimiento establecido, en particular la negociación entre las partes, y de que el Gobierno se viera obligado a adoptar la ley;
   • ii) que tome nota de la declaración del Gobierno según la cual nada en la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) impide recurrir a los procedimientos desde hace largo tiempo establecidos, previstos por la ley sobre conciliación y arbitraje y que exprese la esperanza de que seguirá siendo posible recurrir a un mecanismo independiente e imparcial;
   • iii) que tome nota de que la continuación después de cinco semanas de las interdicciones en el sector de telecomunicaciones podría haber acarreado graves dificultades para toda la nación y que, ante una situación semejante, el Gobierno se habría visto tal vez obligado a tomar determinadas medidas;
   • b) con respecto a la supresión del sistema de retención en nómina de las cuotas sindicales, que señale a la atención del Gobierno las consideraciones expuestas anteriormente en el párrafo 257;
   • c) que ruegue el Gobierno se sirva comunicar a la mayor brevedad posible sus observaciones acerca de los alegatos relativos a la propuesta modificación de la ley sobre conciliación y arbitraje;
   • d) que tome nota de este informe provisional.