Informe provisional - Informe núm. 190, Marzo 1979

Caso núm. 911 (Malasia) - Fecha de presentación de la queja:: 03-JUL-78 - Cerrado

1. 410. La queja de la Federación Internacional de Trabajadores de las Industrias Metalúrgicas (FITIM) figura en dos cartas de 3 de julio y de 8 de agosto de 1978, apoyadas por informaciones adicionales comunicadas por carta de 11 de octubre de 1978. El Gobierno ha enviado sus observaciones por carta de 23 de diciembre de 1978.
2. 411. Malasia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero si el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 412. Los querellantes alegan que el Gobierno no ha tomado medidas para llevar a la práctica las recomendaciones formuladas por el Comité en su informe acerca del caso núm. 8791. En particular, los querellantes se refieren a las recomendaciones que figuran en el párrafo 113 del 177.° informe del Comité, señalando a la atención del Gobierno las consideraciones y principios con respecto al derecho de los trabajadores a elegir libremente la estructura de sus organizaciones sindicales; sugiriendo al Gobierno tomar las medidas oportunas a fin de que las disposiciones sobre la Constitución de los sindicatos de base sean interpretadas de manera menos restrictiva por las autoridades administrativas y que estudie la modificación de las prescripciones legislativas sobre la formación de las organizaciones sindicales de nivel superior, y, por último, señalando también a la atención del Gobierno los principios acerca del reconocimiento a efectos de la negociación colectiva del sindicato más representativo dentro de una empresa determinada. Los querellantes declaran además que un delegado del Gobierno a la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 1978 puso en tela de juicio en su discurso la aplicabilidad universal de las normas de la OIT en los países en desarrollo. Según los querellantes, el Registrador de sindicatos, en una reunión sostenida con el secretario general adjunto de la FITIM, en Kuala Lumpur, el 12 de junio de 1978, defendió las prácticas que habían sido criticadas por la OIT.
2. 413. Los querellantes envían copia de un memorándum sometido por el Congreso de Sindicatos Malayos al Primer Ministro en julio de 1976, pidiendo la enmienda urgente de la legislación laboral. También envían copias de un memorándum de apelación del Sindicato de trabajadores de las industrias eléctricas, afiliado a la FITIM, dirigido al Primer Ministro con fecha 1.° de mayo de 1978, en el cual se queja el sindicato de que, pese al reconocimiento oficial en otras esferas (por ejemplo, en 1972 la Clasificación Industrial Malaya) de la semejanza entre las industrias eléctrica y electrónica, el Registrador de sindicatos y el sistema de apelación se hayan negado a permitir que el mencionado sindicato procediera a sindicalizar a los trabajadores de algunas empresas. El material informativo complementario incluía también una copia de un recorte de un periódico de Malasia, de fecha 15 de junio de 1978, que se refiere a una declaración de un representante de la FITIM acerca de la negativa del Registrador de aceptar que las industrias electrónica y eléctrica son "semejantes", en virtud de la legislación correspondiente. Según el artículo, las razones aducidas por el Registrador para tomar esa decisión eran las diferencias en las modalidades de trabajo y los métodos de producción; según el diario, el Registrador rechazaba la afirmación de la FITIM de que su actitud tenía por objeto diseminar el movimiento laboral.
3. 414. En su segunda comunicación, de fecha 8 de agosto de 1978, los querellantes alegan que el sindicato de Trabajadores de la industria Metalúrgica (MIEU) ha afiliado a los trabajadores de la Sankyo Seiki (Malasia) y que tan pronto como pudo probar su representatividad mayoritaria, la empresa lo reconoció sin ningún problema. Añaden los querellantes que, por su propia cuenta, el Registrador de sindicatos hizo saber a la empresa que el MIEU no era el sindicato adecuado para representar a sus trabajadores y que no debería iniciar con él negociaciones para llegar a un acuerdo colectivo. El MIEU presentó una apelación ante el ministro. Una situación similar, según los querellantes, se produjo en la Mitsumi Electric Company, donde el sindicato de Trabajadores de las Industrias Eléctricas (EIWU) sindicaba a los trabajadores, el cual presentó en abril de 1978 una demanda de reconocimiento; la empresa contestó que concedería el reconocimiento a la EIWU si el Registrador no tenía objeción que formular, y entonces el Registrador invitó a los dirigentes del sindicato para discutir el asunto. Los dirigentes mostraron al Registrador varios componentes eléctricos fabricados por la compañía Matsushita, que eran similares a los producidos por Mitsumi. El sindicato sostenía que, ya que los trabajadores de Matsushita podían afiliarse al EIWU, no había motivo para que los de Mitsumi no lo pudieran hacer. Pero el Registrador clasificó a Mitsumi como fábrica electrónica y por lo tanto el EIWU no fue autorizado a afiliar a sus trabajadores. El sindicato apeló también ante el Ministro de Trabajo y Mano de Obra.
4. 415. En su comunicación de 11 de octubre de 1978, los querellantes adjuntan copia de una resolución sobre los derechos sindicales en Malasia, adoptada por el Comité Central de la FITIM en Helsinki, los días 29 y 30 de septiembre de 1978. Dicha resolución condena la interpretación estrecha del Gobierno sobre el ámbito de la afiliación de los sindicatos existentes y la dispersión artificial de los trabajadores metalúrgicos de Malasia en muchos sindicatos. También contiene una decisión destinada a unir sus esfuerzos a los de la OIT para que los trabajadores metalúrgicos puedan afiliarse a los sindicatos de su elección.

B. Respuesta del Gobierno

1. 416. En su carta de 23 de diciembre de 1978, el Gobierno comienza declarando que en un país en vías de desarrollo como Malasia es necesario que los trabajadores se afilien a sindicatos que representen su propia industria u otras similares. La ley que impone esta restricción, según el Gobierno, incluye el derecho de los trabajadores o su libertad para elegir sus sindicatos. El Gobierno opina que agrupar a los trabajadores según la industria en que trabajan o industrias similares es lógico, eficaz y proficuo para la nación, para los trabajadores y para los empleadores. El Gobierno declara que en esta etapa del desarrollo de Malasia, debe mantenerse la paz laboral existente para acelerar el crecimiento económico y el progreso social; reconoce el papel importante de los sindicatos en tal sentido y sostiene que en realidad gozan de mayor libertad de asociación que lo que el sindicato está dispuesto a admitir.
2. 417. El Gobierno declara que como el nivel de instrucción de los trabajadores es bajo no son capaces de ejercer con discernimiento y raciocinio su derecho a elegir los sindicatos y son fácilmente influidos en el sentido de cambiar el sindicato a impulso a dirigentes sindicales, sin tener en cuenta su propio interés o el interés de las industrias para las que trabajan. Señala que ya ha ocurrido en el sindicato de trabajadores de la química de Malasia y en el sindicato nacional de trabajadores del petróleo y la industria química. Añade el Gobierno que el actual sistema de clasificación de industrias y afiliación sindical basado en la semejanza protege a los trabajadores de una desorganización y de la explotación tanto de malos empleadores como de dirigentes sindicales egoístas e irresponsables.
3. 418. En segundo lugar, el Gobierno defiende la interpretación del término "semejanza" dada por el Registrador de sindicatos, que es la autoridad que decide en la materia, y declara que esa persona toma las mayores precauciones para que los trabajadores se reúnan en un sindicato adecuado según la industria. Refiriéndose a la queja relacionada con el MIEU, el Gobierno dice que quizás, aunque el MIEU considere que la decisión del Registrador es restrictiva, por su parte el sindicato autorizado a afiliar a los trabajadores de la Sankyo Seiki (Malasia) que es el EIWU quizás no lo piense así.
4. 419. El Gobierno sigue declarando que no considera adecuado en este momento establecer una diferencia entre sindicatos de primero y segundo grado en cuestiones de semejanza de industrias y que por lo tanto no prevé ninguna enmienda próxima de la ley sobre la formación de federaciones.

C. Conclusiones del Comité

1. 420. Este caso se refiere a los obstáculos con que en Malasia tropiezan los sindicatos al tratar de crear organizaciones que representen a sectores más amplios de las industrias metalúrgicas y la presunta falta de acción del Gobierno en aplicar las anteriores recomendaciones del Comité sobre estas cuestiones, formuladas en el caso núm. 879 relativo a Malasia. Se alegan aquí otros dos casos de negativa del Registrador de permitir a esos sindicatos obtener la afiliación de los trabajadores en determinadas empresas.
2. 421. En cierto número de casos anteriores, el Comité ha decidido que no puede volver a abrir un caso que ya ha sido examinado en cuanto al fondo y en el cual ya ha presentado recomendaciones finales al Consejo de Administración, a menos que se aleguen nuevos elementos y se pongan en su conocimiento. En este caso, la FITIM, que era uno de los querellantes del caso anterior, ha presentado pruebas en apoyo de sus alegatos de que, desde que el Comité formulara recomendaciones al Gobierno sobre un caso anterior, la situación no ha cambiado. Se refiere, en particular, a dos casos en que sindicatos de Malasia afiliados a la FITIM se vieron impedidos por decisión del Registrador de obtener la afiliación de trabajadores en empresas que, en opinión de los querellantes, actúan en campos de actividad similares a aquellos en que dichos sindicatos son reconocidos como representativos.
3. 422. En virtud de la ordenanza sobre sindicatos, el derecho de sindicación dentro de un mismo sindicato se limita a los trabajadores de profesiones, ocupaciones o ramas de actividad similares (artículos 2 y 9). Incumbe al Registrador de sindicatos decidir qué se entiende por "similar". Existe derecho de apelación ante el ministro de Trabajo (artículo 17) y luego ante el Tribunal Supremo (artículo 18). En cuanto a la Constitución de federaciones de sindicatos, la ordenanza dispone entre otras cosas que los miembros de sindicatos que deseen federarse deben también trabajar en profesiones, ocupaciones o ramas de actividad similares (artículo 72). La nueva organización debe presentar una solicitud de registro ante el Registrador, el cual debe observar las disposiciones aplicables a los sindicatos (artículos 73 y 75).
4. 423. Después de examinar las quejas y las observaciones del Gobierno, el Comité observaba en el caso núm. 8792 que el término "similar" utilizado en la ordenanza parecía ser interpretado en un sentido restrictivo y que los trabajadores de profesiones, ocupaciones o ramas de actividad comparables o parecidas no pueden agruparse en el seno de una misma organización de base ni de una federación de sindicatos. El Comité recordaba entre otras cosas que el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas constituye uno de los aspectos esenciales de la libertad sindical. Es cierto que la interdicción impuesta a los trabajadores ocupados en ramas de actividad diferentes de crear un mismo sindicato o de afiliarse a una misma organización puede representar una cuestión de pura forma, sobre todo si tales organizaciones de base tienen derecho a crear libremente federaciones y confederaciones y a afiliarse a ellas. Sin embargo, en el caso presente las disposiciones restrictivas se aplican también a la organización de nivel superior, lo que impide la creación por los trabajadores de las federaciones que estimen convenientes, y obstaculiza por ende el establecimiento de organizaciones sólidas y eficaces capaces de defender mejor sus intereses profesionales.
5. 424. Sin dejar de señalar que los problemas existentes en Malasia no eran de origen reciente, el Comité estimó que seria muy de desear que el Gobierno procediera de manera que las disposiciones sobre la Constitución de los sindicatos de base sean interpretadas en forma menos restrictiva por las autoridades administrativas. El Comité insistía también en que el reconocimiento por el empleador de los principales sindicatos representados en su empresa o del más representativo de esos sindicatos constituye la base misma de todo procedimiento de negociación colectiva de las condiciones de empleo a nivel de la empresa. Asimismo, el Comité consideraba que las autoridades competentes deben tomar las medidas necesarias para persuadir a los empleadores de reconocer en todo caso al sindicato que, sobre bases objetivas, se considere como el más representativo de su personal. Ello permitiría resolver equitativamente el problema de la representación sindical.
6. 425. Por recomendación del Comité, que figura en el párrafo 113 del 177.° informe, el Consejo de Administración:
   • a) señalaba a la atención del Gobierno las consideraciones y principios expuestos en párrafos anteriores respecto al derecho de los trabajadores a elegir libremente la estructura de sus organizaciones sindicales;
   • b) sugería, en consecuencia, al Gobierno que tomara las medidas oportunas a fin de que las disposiciones sobre la Constitución de los sindicatos de base sean interpretadas de manera menos restrictiva por las autoridades administrativas y estudiara la modificación de las prescripciones legislativas sobre la formación de las organizaciones sindicales de nivel superior;
   • c) señalaba también a la atención del Gobierno los principios antes expuestos acerca del reconocimiento a efectos de la negociación colectiva del sindicato más representativo dentro de una empresa determinada.
7. 426. Las pruebas presentadas por los querellantes en sus comunicaciones de 3 de julio y 8 de agosto de 1978 parecen demostrar que la interpretación dada por el Registrador de las disposiciones legislativas no han sido modificadas. En otras palabras, al decidir qué sindicato tendrá derecho a obtener la afiliación de los trabajadores de una empresa determinada, el Registrador sigue aplicando criterios estrictos que parecen basarse en el método del trabajo y el tipo de producto fabricado.
8. 427. El Comité observa por lo tanto que, si bien no se niega a los trabajadores el derecho a sindicarse, no siempre pueden decidir por si mismos a qué sindicato van a afiliarse. El Comité observa también que respecto de los puntos planteados en el presente caso ha habido discusiones en Kuala Lumpur, entre un representante de la FITIM y las autoridades competentes, habiendo mantenido éstas, sin embargo, sus puntos de vista.
9. 428. En respuesta a los nuevos alegatos sometidos en este caso, el Gobierno reitera que en la etapa actual de desarrollo de los sindicatos de Malasia, los trabajadores podrían ser objeto de manipulación por dirigentes sindicales, en contra de su propio interés y del interés de la nación. Aunque el Gobierno menciona dos casos de maniobras de ese tipo, no da detalles sobre los presuntos abusos de dirigentes sindicales. Si bien las organizaciones a que se refiere la FITIM en su queja, o sea el MIEU y el EIWU, no parecen haber protagonizado casos como los mencionados por el Gobierno, el Comité desea señalar de modo general, como ya lo ha hecho en el pasado que los principios de libertad sindical no impiden el control de los actos internos de un sindicato si dichos actos violan las reglas legales reglamentarias o estatutarias; no obstante, para garantizar un procedimiento imparcial y objetivo, ese control debe ser ejercido por la autoridad judicial competente.

Recomendación del Comité

1. 429. En tales circunstancias y observando que, según los querellantes, se han presentado apelaciones contra la decisión del Registrador ante el Ministro del Trabajo en los casos relativos a la Sankyo Seiki (Malasia) y a la Mitsumi, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que solicite del Gobierno que envíe información sobre los resultados de dichas apelaciones, así como todo procedimiento judicial subsiguiente que pueda tener lugar acerca de estos casos;
   • b) que tome nota del presente informe provisional.