Informe definitivo - Informe núm. 284, Noviembre 1992

Caso núm. 1508 (Sudán) - Fecha de presentación de la queja:: 18-AGO-89 - Cerrado

1. 418. El Comité ya ha examinado el fondo de este caso en cuatro ocasiones y ha presentado en cada una de ellas conclusiones provisionales al Consejo de Administración, las más recientes de las cuales fueron aprobadas en marzo de 1992 (véase el 281.er informe, párrafos 295 a 310).
2. 419. El Gobierno presentó ciertas informaciones nuevas sobre este caso en una comunicación de fecha 9 de abril de 1992.
3. 420. El Sudán no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); en cambio, ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 421. Este caso se refiere a graves alegatos sobre las medidas adoptadas por las autoridades del Sudán después del golpe de Estado militar de 30 de junio de 1989. Los querellantes habían alegado en un principio las siguientes infracciones de la libertad sindical: la disolución por decreto militar de todas las organizaciones sindicales del país; el encarcelamiento de un gran número de dirigentes y activistas sindicales aparentemente sin cargos ni proceso; la confiscación de bienes y propiedades sindicales por las autoridades militares; el despido y la vigilancia de dirigentes sindicales designados por su nombre, y las sentencias severas impuestas por los tribunales militares - incluida una pena de muerte - a dos dirigentes sindicales designados por su nombre. Los alegatos más recientes se referían a la muerte por tortura de un eminente miembro sindical, a la continuación de la detención de varios dirigentes sindicales en muy malas condiciones y al secuestro y la desaparición de otro sindicalista.
2. 422. En sus respuestas, el Gobierno señalaba las medidas siguientes: el levantamiento de las penas impuestas a los dirigentes sindicales designados por su nombre; la puesta en libertad de todos los sindicalistas detenidos; la devolución, en virtud del decreto núm. 10, de 1989, de todos los bienes sindicales, y la reanudación de las actividades de organizaciones de trabajadores y de empleadores nuevamente constituidas. En lo que se refiere al alegato más reciente de muerte por torturas, el Gobierno contesta que el médico forense certificó que se trataba de una defunción normal; respecto del alegato relativo al secuestro de un dirigente sindical designado por su nombre, el Gobierno también contesta que éste fue acusado de haber participado en un golpe de Estado, que fue probada su culpabilidad y que actualmente está en la cárcel gozando de buena salud, así como que otras varias personas detenidas no eran, de hecho, sindicalistas.
3. 423. En su reunión de marzo de 1992, el Consejo de Administración, basándose en las conclusiones del Comité, aprobó las recomendaciones provisionales siguientes:
   • a) el Comité toma nota de que el informe de autopsia relativo a la presunta muerte por tortura del Dr. Ali Fadul está en manos de la autoridad judicial que examina un proceso entablado y, por consiguiente, pide al Gobierno que envíe una copia del informe en cuanto sea posible; entre tanto, pide información sobre el proceso entablado por la familia en la medida en que pueda aclarar las circunstancias sospechosas de su fallecimiento durante su detención;
   • b) el Comité pide nuevamente a las organizaciones querellantes que faciliten informaciones complementarias sobre los Sres. Al Hag Osman, Mannalla Abdalla y Mohamed Faig, cuya detención ha sido alegada;
   • c) habida cuenta del texto del decreto núm. 10 de 1989, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para permitir que los trabajadores y los empleadores constituyan libremente organizaciones de su elección y se afilien a las mismas;
   • d) el Comité pide asimismo al Gobierno que tome medidas para garantizar que los bienes de los antiguos organismos se devuelvan a las organizaciones que puedan reanudar sus actividades o a las que les sucedan persiguiendo los mismos fines con el mismo espíritu. Por ello, se deberían derogar los decretos militares de 1989, en especial el decreto núm. 10. Pide al Gobierno que informe sobre la evolución de este aspecto del caso, y
   • e) el Comité confía en que el Gobierno le mantendrá informado de la evolución que siga la adopción del proyecto de ley sindical revisado actualmente por una comisión tripartita y sugiere de nuevo que todo texto final se someta a comentario de la Oficina antes de ser adoptado. El Comité recuerda a este respecto que una comisión tripartita sólo puede cumplir su papel si las organizaciones de empleadores y trabajadores que estén en su seno disfrutan de total independencia, lo cual no parece ser el caso en el presente asunto.

B. Respuesta del Gobierno

1. 424. En su carta de 9 de abril de 1992, el Gobierno indica que no puede enviar una copia del informe de autopsia relativo a la presunta muerte por tortura del Dr. Ali Fadul. El proceso entablado por el padre del difunto está todavía siendo examinado por las autoridades judiciales, en cuyas manos está el informe solicitado; el Gobierno lo enviará tan pronto como le sea posible.
2. 425. En lo que se refiere a las medidas adoptadas para permitir que los trabajadores constituyan libremente organizaciones de su elección y se afilien a las mismas, el Gobierno indica que durante la conferencia sobre el diálogo sindical, celebrada en Khartum en agosto de 1990, 1.500 representantes de los trabajadores debatieron libremente los problemas relacionados con la constitución de sus sindicatos y publicaron recomendaciones específicas sobre la estructura, los objetivos y las estrategias del movimiento sindical en el Sudán. Atendiendo a estas recomendaciones, se estableció una comisión tripartita para redactar la nueva ley sobre los sindicatos que actualmente está en vigor después de haber sido aprobada por las autoridades competentes. El Gobierno afirma que los trabajadores de todo el país están ahora plenamente inmersos en el establecimiento de organismos sindicales que disfruten de total libertad de acuerdo con esta ley recientemente adoptada, de la cual se envió una copia a la Oficina.
3. 426. Respecto de la devolución de los bienes sindicales confiscados a sus propietarios legítimos, el Gobierno indica que con arreglo al párrafo 2 del artículo 2 de la nueva ley, todos los bienes y propiedades que están en poder de los comités provisionales serán automáticamente transferidos a los nuevos organismos sindicales, cuyos miembros están siendo elegidos por los comités provisionales.

C. Conclusiones del Comité

1. 427. El Comité observa que el Gobierno no ha enviado aún una copia del informe de la autopsia relativo a la presunta muerte por tortura del Dr. Ali Fadul. En vista de que se trata de un alegato sumamente grave, el Comité lamenta que el Gobierno no haya enviado las informaciones complementarias sobre el proceso que se le solicitaron, tanto en lo que concierne a las acusaciones presentadas por la familia de la víctima y al tribunal que se ocupa de este proceso como a los progresos hechos hasta ahora respecto del mismo. Así, el Comité insta al Gobierno a que envíe rápidamente informaciones detalladas sobre este proceso, así como una copia del informe sobre la autopsia y de la sentencia. Además, el Comité está preocupado por el hecho de que el proceso todavía esté siendo examinado por las autoridades judiciales dado que la muerte del Dr. Fadul fue notificada al Comité en mayo de 1990 y que el Gobierno informó al Comité de que la familia había entablado un proceso en noviembre de 1991. El Comité subraya la importancia que tiene en situaciones de este tipo, en que las investigaciones judiciales relacionadas con la muerte de sindicalistas parecen prolongarse excesivamente, que los procesos se resuelvan con rapidez dado que la demora en la aplicación de la justicia equivale a la denegación de esta última (véase 265.o informe, casos núms. 988 y 1003 (Sri Lanka), párrafo 14).
2. 428. El Comité observa que la organización querellante interesada todavía no ha respondido a la solicitud de informaciones complementarias sobre los Sres. Al Hag Osman, Mannalla Abdalla y Mohamed Faid, que están supuestamente detenidos, y lamenta que, a falta de esas informaciones, no pueda proseguir el examen de este aspecto de la queja. Por lo tanto, el Comité debe recordar que el arresto de sindicalistas crea un clima de temor e intimidación perjudicial para el normal desarrollo de las actividades sindicales.
3. 429. El Comité lamenta que el Gobierno no haya facilitado detalles sobre la composición de la comisión tripartita que redactó la nueva ley sobre los sindicatos. A este respecto, recuerda que una comisión tripartita sólo puede cumplir su papel si las organizaciones de empleadores y trabajadores que están en su seno disfrutan de total independencia, lo cual no parece ser el caso en este asunto.
4. 430. El Comité observa que, de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 42 de la nueva ley sobre los sindicatos, quedan revocados los decretos militares núms. 77 y 80, de 1989. En virtud de esos decretos, así como de los decretos militares núms. 2, 78 y 79, de 1989, quedaban disueltas las antiguas organizaciones de trabajadores y de empleadores, las cuales eran sustituidas por comités provisionales y directivos.
5. 431. Sin embargo, la nueva ley contiene muchas disposiciones que no son compatibles con los principios de libertad sindical. Así, el Comité advierte que el párrafo 2 del artículo 4 excluye a "los jueces, los asesores jurídicos ante el fiscal general, los miembros del cuerpo diplomático y cualquier otro grupo respecto del cual el Consejo Nacional pueda promulgar un decreto" del ámbito de la nueva ley. En opinión del Comité, esto supone la prohibición del derecho de sindicación no sólo de ciertos funcionarios estatales, sino también de "cualquier otro grupo de trabajadores" potencialmente grande que el Consejo Nacional considere apropiado. Ese párrafo es, por consiguiente, incompatible con el principio de que los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen derecho a constituir, sin autorización previa, los sindicatos de su elección (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 215). Asimismo, el párrafo 1 del artículo 9 de la ley, que estipula que el "Ministro de Justicia determinará, basándose en un reglamento y en la recomendación del Registrador, los sectores e industrias en que los trabajadores pueden establecer sindicatos ...", y el párrafo 7 del artículo 9, que indica que "el Registrador puede decidir a qué sindicatos podrán afiliarse las diferentes categorías de trabajadores si no están incluidas en la clasificación promulgada por decreto" restringen la libertad sindical supeditándola al poder discrecional de las autoridades públicas. En consecuencia, tales disposiciones son incompatibles con los principios de la libertad sindical (Recopilación, párrafo 264).
6. 432. Además, el párrafo 3 del artículo 9, que prohíbe el establecimiento de más de un sindicato en cada uno de los sectores o industrias indicados en el párrafo 1, permite la existencia de una sola organización en la rama profesional en que el trabajador desempeña su actividad, como consecuencia de lo cual se deniega a los trabajadores toda posibilidad de elección entre diferentes organizaciones. La situación es similar en lo que se refiere al inciso c) del artículo 36, en virtud del cual el Registrador General debe denegar el registro de un sindicato solicitante, en caso de que haya otro sindicato cuyos fines y objetivos sean los mismos.
7. 433. La situación de monopolio sindical es contraria a los principios de libertad sindical, como sucede con el artículo 15 de la ley que prohíbe que los trabajadores se afilien a más de un sindicato. El Comité ha subrayado la importancia que atribuye a que los trabajadores puedan de manera efectiva constituir con plena libertad organizaciones "de su elección" y afiliarse libremente a ellas (Recopilación, párrafo 222). En consecuencia, el párrafo 1 del artículo 25, que estipula que el empleador está obligado a deducir mensualmente la cotización sindical del salario de los trabajadores que estén afiliados a un sindicato, equivale a la legalización del monopolio sindical.
8. 434. En lo que concierne al párrafo 1 del artículo 12 que fija un período de cuatro años para el mandato de los organismos sindicales, el Comité considera que debería dejarse a los sindicatos la determinación de la duración de los mandatos sindicales. El Comité constata igualmente que el párrafo 2 del mismo artículo, que establece que el Ministro de Justicia deberá determinar, por decreto, la fecha en que comienza y en que termina el período del mandato, está en contradicción con el párrafo 1 y debería revocarse.
9. 435. El párrafo 2 del artículo 14 expresa que el Registrador puede decidir la suspensión de las actividades de los diversos comités de los sindicatos en caso de que hayan infringido las disposiciones de la ley, los reglamentos promulgados en virtud de la misma o los estatutos del sindicato. De igual forma, los párrafos 1 y 2 del artículo 39 establecen que el Registrador puede disolver una federación sindical, un sindicato, una unidad o una sección de un sindicato en determinadas circunstancias enumeradas en este artículo. El Comité ha subrayado la importancia que da al principio según el cual las organizaciones de trabajadores y de empleadores no deberían ser suspendidas o disueltas por vía administrativa (Recopilación, párrafo 488). El párrafo 4 del artículo 32 de esta ley permite interponer recurso ante el Tribunal de Apelación contra las decisiones del Registrador, pero el hecho de que la legislación conceda un derecho de apelación contra dichas decisiones administrativas no es suficiente; esas decisiones no deberían entrar en vigor antes de transcurrido el plazo legal sin que se haya interpuesto el recurso de apelación o de que se hayan confirmado tales decisiones por la autoridad judicial (Recopilación, op. cit., párrafo 499), lo cual no ha sucedido en este caso.
10. 436. El artículo 16 estipula que no puede denegarse a nadie la solicitud de afiliarse a un sindicato ni tampoco la de retirarse del mismo, y que la afiliación produce efecto automáticamente en virtud de la solicitud cuando ésta se presenta por primera vez. Esta disposición también prescribe las condiciones que deben cumplir los miembros que han sido excluidos de un sindicato para poder afiliarse nuevamente. El artículo 17 enumera detalladamente las circunstancias en que un miembro o un funcionario de un sindicato pueden ser excluidos del mismo, en particular el quórum necesario para ello y los órganos sindicales que tienen competencia para adoptar tales decisiones. Las prescripciones de fondo tan detalladas sobre las condiciones que deben cumplirse respecto de la afiliación sindical, de la renuncia a la afiliación y de la exclusión de un sindicato constituyen una grave intromisión en los asuntos internos de los sindicatos y, en consecuencia, violan el principio de que las organizaciones de trabajadores deberían tener derecho a redactar sus estatutos y reglamentos con plena libertad y sin ninguna injerencia de las autoridades públicas.
11. 437. En lo que se refiere a la supervisión de las cuentas de los sindicatos, el párrafo 3 del artículo 18 establece que el Registrador puede controlar periódicamente los fondos sindicales para verificar la legalidad de los procedimientos financieros que se han utilizado y que los comités centrales de los sindicatos tienen que presentar al Registrador todos los documentos e informaciones solicitados por el mismo. El artículo 20 estipula que los comités centrales de los sindicatos tienen que someter al Registrador cualesquiera informaciones que éste solicite en relación con las actividades de los sindicatos y dentro de los plazos que él determine. Las exigencias contenidas en estas disposiciones son desmedidas en vista del principio de que el control de las autoridades públicas sobre los fondos sindicales debería limitarse normalmente a la presentación periódica de balances financieros, y de que si las autoridades tienen la facultad discrecional de inspeccionar o pedir información en cualquier momento, existe un peligro de injerencia en la administración de los sindicatos (Recopilación, op. cit., párrafo 333).
12. 438. De manera general, el artículo 23 prohíbe a los empleadores transferir a los miembros de los comités centrales, provisionales o directivos de los sindicatos de su lugar de trabajo después de haber sido elegidos para desempeñar un cargo sindical si ese traslado supone la renuncia a su cargo en el comité; transferir a los miembros a otra región o a otro puesto de diferente categoría profesional durante su mandato, o imponer sanciones a alguno de esos miembros por razones vinculadas con sus actividades sindicales. Parece que esta disposición exige que los funcionarios sindicales disfruten de una cierta protección contra los actos de discriminación antisindical en relación con su empleo, protección que se refiere no sólo a los traslados, sino también a los despidos, los descensos de categoría y otras medidas perjudiciales. Sin embargo, esta disposición es inadecuada debido a que sólo se aplica a los funcionarios sindicales y no a los trabajadores en general y a que supone que el empleador puede llevar a cabo los actos prohibidos si cuenta con la autorización del sindicato o del Registrador. El artículo 1 del Convenio núm. 98 protege a todos los miembros de un sindicato contra los actos de discriminación antisindical y esta protección no puede quedar menoscabada permitiendo que el empleador realice tales actos con el permiso de la autoridad administrativa. Además, los órganos de supervisión de la OIT han considerado que la existencia en la legislación de normas de fondo que prohíban los actos de discriminación antisindical no es suficiente si las mismas no van acompañadas de procedimientos eficaces para que se cumplan en la práctica, lo cual se ajusta a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio núm. 98, que estipula que deberán crearse organismos adecuados a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para garantizar el respeto al derecho de sindicación definido en los artículos 1 y 2. La ley de que se trata no contiene ninguna disposición de este tipo. En consecuencia, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que dicha ley prevea la creación de un organismo nacional imparcial, de conformidad con el artículo 3 del Convenio núm. 98.
13. 439. El Comité advierte que esta ley guarda silencio respecto del fomento de la negociación voluntaria entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores, con objeto de reglamentar las condiciones de empleo de los trabajadores, como prevé el artículo 4 del Convenio núm. 98. El Comité pide al Gobierno que especifique si los principios de libre negociación colectiva figuran en alguna otra disposición legislativa y, en caso contrario, insta al Gobierno a que asegure la conformidad de esta ley con el artículo 4.
14. 440. Con arreglo a los artículos 37 y 38, durante las elecciones de los representantes para los diversos comités de los sindicatos, el Registrador tiene que establecer un "comité de vigilancia" para controlar las elecciones. El Registrador también tiene que establecer un "comité imparcial" para supervisar las elecciones en los sindicatos que han perdido su legitimidad. El Registrador puede anular las elecciones una vez realizadas si comprueba que sufrieron de irregularidades, y puede asimismo pedir la convocación de nuevas elecciones. El Registrador también puede decidir la suspensión de las elecciones en curso si se le presenta una solicitud en ese sentido o si considera que no están siguiéndose los procedimientos apropiados. El Comité considera que cualquier intervención de las autoridades públicas (en este caso, el Registrador designado por el Presidente del Estado) en las elecciones sindicales corre el riesgo de ser arbitraria y, por consiguiente, constituye una injerencia en el funcionamiento de las organizaciones de trabajadores que es incompatible con su derecho a elegir con total libertad a sus representantes (Recopilación, op. cit., párrafo 455).
15. 441. Por último, el párrafo 1 del artículo 40 estipula que sin perjuicio de las disposiciones que preceden, el Ministro de Justicia se ocupará de varios asuntos, entre los que figuran los siguientes: la determinación del número mínimo de miembros necesario para establecer una unidad o sección sindicales y la determinación del número de representantes sindicales en cada nivel; la elaboración de principios con respecto a los estatutos de sindicatos, a su papel, a sus funciones, a sus fondos y a la manera en que éstos se utilizan; la elaboración de procedimientos relativos a las sesiones de la asamblea general, a la elección de los comités directivos y centrales y a la fijación de las fechas de tales elecciones. Esta disposición da al Ministro un amplio poder discrecional para reglamentar minuciosamente los procedimientos electorales internos de los sindicatos, la composición y la fecha de elección de sus diferentes comités, e incluso la forma en que éstos deberían funcionar. Por consiguiente, dicho párrafo es incompatible con los principios de libertad sindical. De igual modo, el párrafo 2 del artículo 40 estipula que el Ministro puede establecer reglamentos tipo para los sindicatos y federaciones sindicales, que servirán de base para la elaboración por éstos de sus reglamentos respectivos. Esta disposición supone la obligación de los sindicatos de ajustar sus reglamentos al modelo elaborado por el Gobierno y, por consiguiente, infringe el derecho de las organizaciones de trabajadores a redactar sus estatutos y reglamentos en completa libertad (Recopilación, op. cit., párrafo 291).

Recomendación del Comité

1. 442. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité expresa su profunda preocupación frente al carácter extremadamente grave de las violaciones de la libertad sindical que se siguen produciendo en Sudán;
   • b) el Comité toma nota de que el informe de autopsia relativo a la presunta muerte por tortura del Dr. Ali Fadul está todavía en manos de la autoridad judicial, y pide al Gobierno que envíe rápidamente informaciones detalladas sobre el proceso judicial y una copia del informe de la autopsia, así como una copia de la sentencia sobre el proceso. El Comité advierte con preocupación que ese proceso todavía está tramitándose y espera que concluirá rápidamente ya que la demora en impartir justicia equivale a su denegación;
   • c) el Comité observa que el párrafo 1 del artículo 42 de la nueva ley sobre los sindicatos revoca los decretos militares núms. 77 y 80 (que, junto con los decretos militares núms. 2, 78 y 79, de 1989, habían disuelto todas las antiguas organizaciones de trabajadores y de empleadores y las habían sustituido por comités provisionales y directivos);
   • d) el Comité expresa su preocupación por las múltiples y graves incompatibilidades que existen entre esta nueva ley sobre los sindicatos y los principios de libertad sindical en lo que concierne a la denegación de los derechos sindicales a ciertos empleados del Estado; la unidad sindical impuesta por la ley; la injerencia del Gobierno en las actividades sindicales y en la elección de dirigentes sindicales; la suspensión o la disolución de organizaciones sindicales por vía administrativa y la insuficiencia de protección a los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical. Pide por lo tanto al Gobierno que adopte medidas para modificar esta ley de manera que se ajuste a los principios indicados más arriba, y
   • e) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso en lo que se refiere a la aplicación del Convenio núm. 98.