Informe definitivo - Informe núm. 294, Junio 1994

Caso núm. 1730 (Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte) - Fecha de presentación de la queja:: 27-AGO-93 - Cerrado

1. 162. El Congreso de Sindicatos Británicos (TUC) presentó una queja contra el Gobierno del Reino Unido en una comunicación de fecha 27 de agosto de 1993 en la que alega la violación de los Convenios núms. 87 y 98. El Gobierno hizo llegar sus observaciones sobre este caso en una comunicación de fecha 8 de marzo de 1994.
2. 163. El Reino Unido ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 164. En su comunicación de fecha 27 de agosto de 1993, la organización querellante manifiesta que la Ley sobre la reforma sindical y los derechos laborales (Trade Union Reform and Employment Rights Act) de 1993 - en adelante "la Ley" - viola los Convenios núms. 87 y 98. El querellante afirma en particular que el artículo 13 de la Ley supone una discriminación contra los miembros de los sindicatos y hace que éstos se encuentren en situación de desventaja respecto del empleo, y que el Gobierno ha emprendido, al adoptar esta legislación, una acción decidida destinada a socavar la negociación colectiva.
2. 165. El citado artículo 13 modifica el artículo 146 de la ley de 1992 que codifica las disposiciones en materia de sindicatos y relaciones laborales (Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act), ley que declara ilegal cualquier medida distinta del despido que el empleador adopte contra un trabajador con el fin de impedirle o de hacerle renunciar a afiliarse, o a tratar de afiliarse, a un sindicato independiente, o de penalizarle por haberlo conseguido. Los tribunales consideraron que constituían una discriminación ilícita las medidas tales como la denegación de un incremento salarial a los empleados que prefieran acogerse a la negociación colectiva para determinar los salarios y las condiciones de trabajo y rechacen una oferta realizada por el empleador para que acepten un contrato personal a título individual. Recientes sentencias del Tribunal de Apelación dictadas en los casos Wilson v. Associated Newspapers y Palmer v. Associated British Ports han confirmado este extremo. En el caso Wilson, los propietarios del diario Daily Mail decidieron dejar de reconocer al sindicato nacional de periodistas (National Union of Journalists - NUJ) y ofrecer contratos individuales a sus asalariados en lugar de un convenio colectivo. Los empleadores dejaron claro que tendrían acceso a un incremento salarial del 4,5 por ciento sólo los empleados que suscribieran un contrato individual. En el caso de Associated British Ports, el objetivo que se perseguía era similar.
3. 166. En el caso Wilson, el fallo del Tribunal de Apelación se pronunció el 30 de abril. El Gobierno, haciendo caso omiso de la práctica parlamentaria habitual, anunció el 6 de mayo que, con ocasión de la tercera lectura (que constituye el octavo y prácticamente último paso del procedimiento legislativo) del proyecto de ley sobre la reforma sindical y los derechos del empleo, iba a introducir una enmienda en relación con el fallo en cuestión. En el libro blanco que se publicó antes de la presentación del proyecto de ley, no figuraba ninguna indicación de que el Gobierno fuera a legislar en este sentido, y no se celebró a este respecto ninguna consulta con el TUC ni con los sindicatos, consulta que hubiera permitido aportar más información a los debates parlamentarios. Como consecuencia de ello, la enmienda se publicó el jueves 20 de mayo, cuando estaba a punto de cumplirse el plazo para poder hacerlo, y se aprobó el lunes siguiente, 24 de mayo. Así, unas propuestas legislativas de gran alcance escaparon al correspondiente control democrático y se anuló una decisión unánime del Tribunal de Apelación, aun antes de disponer del texto completo de la sentencia, y ello pese a que, ya desde 1979, el Gobierno tuvo oportunidad de formular propuestas para modificar la legislación.
4. 167. El Gobierno ha negado que con esta enmienda se trate de debilitar a los sindicatos, afirmando en cambio que se trata de permitir que los empleadores puedan ofrecer incentivos a sus asalariados con el fin de eludir la negociación colectiva. El tribunal de trabajo que primero se ocupó del caso determinó que el objetivo que perseguían los empleadores era mermar el poder del sindicato hasta anularlo por completo. El Tribunal de Apelación determinó que no cabía duda que el propósito de los empleadores era el de acabar con el proceso de negociación colectiva; por su parte, el magistrado Dillon, un juez de la más alta categoría, señaló que éste era el objetivo evidente que trataban de lograr los empleadores y que no se podía interpretar que el único objeto de la negociación colectiva fueran las cuestiones salariales. En su sentencia, el Tribunal afirmó que los empleadores eran plenamente conscientes de que, al negar cualquier papel al sindicato en el lugar de trabajo (salvo en materia de salud y seguridad), le retiraban todo su poder en la práctica y despojaban de todo sentido la afiliación al mismo.
5. 168. La rápida actuación gubernamental para dejar sin efecto una sentencia dictada en un caso en el que se aplicaba un artículo de la ley de 1992 relativa a la acción disuasoria que se ejerce sobre un individuo con el fin de evitar que se afilie a un sindicato, desmiente la afirmación del Gobierno según la cual se propone seguir considerando ilegal la discriminación ejercida contra los individuos por razón de su afiliación a un sindicato. La enmienda al artículo 13 tiene como único propósito el impedir que los tribunales de trabajo puedan declarar en adelante que un empleador ha actuado ilegalmente cuando consideren que el propósito que animaba al empleador al llevar a cabo su acción era el de disuadir a un trabajador de convertirse en miembro de un sindicato. Por si existiera alguna duda acerca de la intención del Gobierno, su portavoz en la Cámara de los Lores rechazó concretamente varias propuestas de enmienda al artículo 13 que habrían permitido que los trabajadores siguieran gozando de la protección frente a la discriminación antisindical, y en especial una propuesta que declaraba legítima la discriminación en cuestión, siempre que quedara claramente demostrado que el propósito principal del empleador no era el de discriminar a los asalariados afiliados a un sindicato independiente.
6. 169. El Gobierno también afirmó que uno de sus propósitos al introducir esta enmienda era el de aclarar la confusión a la que se prestaba la legislación. El relato de lo anterior no demuestra que la legislación se prestara a confusión, sino que su interpretación era demasiado clara para el gusto del Gobierno: éste último modificó la legislación con el fin de eliminar la protección frente a la discriminación por razón de la afiliación a un sindicato. De esta manera, se autorizará y alentará a los empleadores a ofrecer incrementos salariales a los miembros de los sindicatos con la condición de que éstos renuncien a sus derechos sindicales.
7. 170. El Gobierno niega lo anterior y el Secretario de Estado para el Empleo estableció ante la Cámara de los Comunes una distinción entre la discriminación distinta del despido de la que son objeto quienes tratan de ejercer su derecho de afiliarse a un sindicato, discriminación que, según afirmó, seguiría considerándose ilegal, y la discriminación ejercida contra los asalariados que desean protegerse por medio de la negociación colectiva. El TUC considera que, entre las ventajas que representa para la población trabajadora la afiliación a un sindicato, el acceso a la negociación colectiva constituye un elemento esencial y que, en la práctica, carece por completo de sentido el tratar de establecer una distinción a este respecto. En este sentido se pronunció el fallo del Tribunal de Apelación.
8. 171. Aunque esta distinción tuviera algún sentido, el Gobierno seguiría vulnerando el Convenio núm. 98, cuyo artículo 4 obliga a los Estados a estimular y fomentar entre los empleadores y los sindicatos el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria. Otra muestra de la actitud del Gobierno respecto de la negociación colectiva, y de las obligaciones que se derivan en esta materia del Convenio núm. 98, es la que ofrece el artículo 43 de la Ley, por el que se excluye de entre las funciones asignadas al Servicio de asesoramiento en materia de conciliación y arbitraje (Advisory Conciliation and Arbitration Service - ACAS) la obligación de fomentar la extensión, el desarrollo y la reforma de la negociación colectiva. La legislación se limita en cambio a reflejar el criterio del Gobierno desde 1979. Aconseja claramente a los empleadores que sigan aplicándolo y que hagan todo lo que esté en su mano para debilitar a los sindicatos, evitar la negociación con éstos y poner fin a los acuerdos derivados de la negociación colectiva. El querellante señala que, desde 1984, los órganos de control de la OIT han considerado en muchas ocasiones que la legislación y la práctica británicas eran incompatibles con los convenios de la OIT, y en especial con los Convenios núms. 87 y 98.

B. Respuesta del Gobierno

1. 172. En su comunicación de fecha 8 de marzo de 1994, el Gobierno afirma con carácter general que la legislación en materia de empleo se ajusta plenamente a las exigencias de los convenios de la OIT. Desde hace mucho tiempo, la legislación del Reino Unido protege a los trabajadores frente a la discriminación a la que, por razón de su afiliación sindical, pudieran someterles sus empleadores. Así lo sigue haciendo y, en consecuencia, cumple con la obligación de garantizar una adecuada libertad sindical que se ajuste a los convenios de la OIT que han sido ratificados. En efecto, la Ley de 1993 sobre la reforma sindical y los derechos laborales introdujo una modificación específica en la legislación relativa a los criterios de selección aplicables en caso de reducción de personal, en virtd de la cual este derecho quedaba claramente reforzado. No obstante, al igual que lo hacen los órganos de control de la OIT, y entre éstos el Comité de Libertad Sindical, la legislación del Reino Unido siempre ha establecido una distinción entre dicha protección y el derecho que asiste un sindicato para insistir con el fin de que un empleador negocie (o continúe negociando) con él las condiciones de empleo de los asalariados. La negociación colectiva ha de ser voluntaria y acordada tanto por el empleador o empleadores como por el sindicato o sindicatos interesados. En consecuencia, la respuesta concreta que facilita el Gobierno respecto de la queja formulada se divide en dos apartados: la protección de los trabajadores frente a las medidas perjudiciales adoptadas contra ellos por razón de su afiliación sindical, por una parte, y el fomento del desarrollo y el uso de procedimientos de negociación voluntaria, por otra.
2. 173. En lo que se refiere a la primera cuestión, el Gobierno declara que la legislación del Reino Unido facilita una protección eficaz y de gran alcance contra la discriminación en el empleo por razón de la afiliación a un sindicato. En el marco de esta protección se incluye la que ofrece la ley de 1992 codificadora de las disposiciones en materia de sindicatos y relaciones laborales, tal y como ha sido modificada, tanto frente a las medidas de despido como frente a cualquier medida distinta del despido adoptadas por razón de la afiliación a un sindicato. El artículo 146 de la ley de 1992 reconoce concretamente que "Todo asalariado tiene derecho a que su empleador se abstenga de adoptar contra él a título individual cualquier medida distinta del despido con el propósito de: a) impedirle o disuadirle de afiliarse o tratar de afiliarse a un sindicato independiente, o de penalizarle por ello ; b) impedirle o disuadirle de que tome parte, en el momento apropiado, en las actividades de un sindicato independiente, o penalizarle por ello". Cualquier asalariado que considere que su empleador ha actuado ilícitamente en este sentido puede presentar una demanda ante un tribunal laboral y, en caso de que la demanda se considere justificada, obtener una reparación que podrá incluir "la indemnización que el tribunal considere adecuada".
3. 174. La modificación que introduce el artículo 13 de la Ley de 1993 sobre la reforma sindical y los derechos laborales se formuló con el fin de aclarar la interpretación de la legislación de manera que se pueda garantizar que ésta no se podrá utilizar contra los empleadores que adoptan una medida razonable para promover un cambio en sus acuerdos relativos a la negociación. El Gobierno considera que estas modificaciones son coherentes con la protección que se menciona en el apartado b), párrafo 2 del artículo 1 del Convenio núm. 98 de la OIT.
4. 175. El Gobierno destaca la falta de lógica que lleva implícita la sugerencia según la cuál una medida adoptada con el fin de modificar los acuerdos suscritos con un sindicato en materia de negociación equivale a una medida destinada a evitar que los trabajadores se conviertan en miembros de un sindicato, o a perjudicarles por ello. Tal sugerencia demuestra una confusión fundamental entre el derecho de los trabajadores a pertenecer a un sindicato, por una parte, y los derechos de representación colectiva que el empleador puede o no conceder al sindicato al que éstos pertenecen, por otra.
5. 176. Cuando un trabajador se afilia a un sindicato, su empleador puede haber concedido o no derechos de representación colectiva a dicho sindicato. En caso de que en ese momento no los tenga reconocidos y que, posteriormente, se le reconozcan, el trabajador se beneficiará de la representación colectiva gracias a la decisión del empleador. De ello se deduce necesariamente que la existencia de una representación colectiva procede de esta decisión (es decir, de la decisión del empleador), y no de la afiliación del trabajador al sindicato. Siguiendo con este razonamiento, es fácil deducir que si el empleador retira este reconocimiento al sindicato, o adopta medidas para alentar a los trabajadores a que renuncien a que éste les represente colectivamente, dicha actuación no perjudica al trabajador por razón de su afiliación sindical. La libertad del trabajador para afiliarse al sindicato es la misma de la que gozaría en caso de que nunca se hubieran reconocido derechos de representación colectiva al mismo.
6. 177. Puede ocurrir que algunos trabajadores decidan abandonar un sindicato si éste deja de representarles colectivamente. Sin embargo, el hecho de que algunos trabajadores actúen de esta manera, no permite afirmar que el propósito del empleador al retirar este reconocimiento o al adoptar medidas destinadas a alentar a los trabajadores a que renuncien a la representación colectiva sea necesariamente el de disuadir a los trabajadores de afiliarse a un sindicato o el de causarles un perjuicio por el hecho de estar afiliados. En este sentido, pueden aducirse dos argumentos: en primer lugar, que el propósito inmediato y evidente del empleador en estas circunstancias es el de cambiar los acuerdos en materia de negociación, y no el de perseguir un resultado remoto e incierto como sería el de que los trabajadores pudieran llegar a abandonar el sindicato; en segundo lugar, y más importante, que cada asalariado debe decidir, a título individual, si desea seguir o no afiliado al sindicato. Puesto que esta elección se realiza en total libertad (ya que así lo asegura la legislación del Reino Unido, a través de las garantías que incorpora frente al despido sin causa justificada por motivos relacionados con la afiliación sindical y a través del artículo 146 de la propia ley), no puede decirse que las medidas que adopte el empleador en relación con la existencia o la ausencia de representación colectiva sean disuasorias respecto de la afiliación sindical o perjudiquen de alguna otra manera a los trabajadores por este motivo. El propósito del apartado b), párrafo 2 del artículo 1 del Convenio núm. 98 es el de proteger a los trabajadores a título individual, y no el de impedir que los empleadores puedan adoptar medidas destinadas a modificar sus acuerdos en materia de representación colectiva.
7. 178. Además, el querellante pasa por alto el hecho de que también podrán acogerse a la modificación que introduce en la legislación el artículo 13 de la Ley de 1993 aquellos empleadores que deseen cambiar sus acuerdos en materia de negociación para reconocer la representación colectiva, o lograr que la representación colectiva pase de un sindicato a otro. De esta manera, la modificación tiene un efecto jurídico neutro. No tiene como consecuencia "atentar contra los derechos derivados de la afiliación a un sindicato", ni favorecer exclusivamente a los empleadores que desean poner fin a los acuerdos de representación colectiva, sino que permite garantizar que el artículo 146 de la ley de 1992 no supondrá una traba no deseada respecto de la capacidad de los empleadores para cambiar sus acuerdos en materia de negociación.
8. 179. Volviendo a los puntos y argumentos concretos a los que se refiere el querellante, el Gobierno manifiesta que:
   • a) el artículo 13 de la Ley de 1993 se hizo necesario a raíz de las sentencias dictadas por el Tribunal de Apelación en los casos Wilson v. Associated Newspapers y Palmer v. Associated British Ports, las cuáles contradecían la interpretación generalmente aceptada que antes se hacía del artículo 146 de la ley de 1992, según la cual dicho artículo no imponía ninguna limitación a la acción del empleador, siempre que el propósito de éste al emprenderla no fuera el de impedir a un trabajador afiliarse a un sindicato o disuadirle de hacerlo. Como ya se dijo anteriormente, el Gobierno no ha modificado la legislación con el fin de eliminar la protección frente a la discriminación por razón de la afiliación a un sindicato, sino para garantizar que una disposición que protege frente a la discriminación por este motivo no tenga el efecto colateral indeseado de impedir que los empleadores puedan alterar sus acuerdos en lo que atañe a la representación colectiva;
   • b) la modificación tiene como finalidad permitir que los empleadores puedan ofrecer incentivos, si así lo desean, con el fin de convencer a los trabajadores para que renuncien a la representación colectiva, o para que la acepten, pero no afecta de ninguna manera a los derechos de afiliación sindical;
   • c) si de verdad no pudiera establecerse ninguna distinción entre los derechos de afiliación sindical y el acceso a la negociación colectiva, se desprendería de ello que todo trabajador que se afiliara a un sindicato tendría el "derecho" a la representación colectiva. Ni siquiera el propio TUC hace suya esta postura, ya que resultaría insostenible en la práctica. Significaría que el empleador se vería obligado a negociar con cada sindicato que tuviera un afiliado entre sus asalariados - cosa que nunca ha pretendido el TUC. En contra de la afirmación según la cual "carece por completo de sentido" establecer una distinción entre el acceso a la negociación colectiva y los derechos propios de la afiliación a un sindicato; el propio TUC admite esta diferenciación, al igual que lo hacen todos los comentaristas serios del Reino Unido, cualquiera que sea su filiación política.
9. 180. En lo que se refiere a la interpretación que se hacía del artículo 146 de la ley de 1992 antes de que se dictaran las sentencias del Tribunal de Apelación, debe señalarse que:
   • a) durante el debate parlamentario sobre la presentación de la primera ley en esta materia (en 1975, bajo un gobierno laborista) quedó claro, a raíz de la intervención del entonces portavoz del Gobierno, que esta ley tenía como finalidad ocuparse de "... los derechos individuales de los asalariados, y no de cuestiones que afecten a la negociación colectiva"; y
   • b) el Tribunal Laboral de Apelación, en su sentencia sobre los casos Wilson y Palmer, hizo una interpretación de la legislación que difería bastante de la que hizo el Tribunal de Apelación, al sostener que, en dichos casos, la acción de los empleadores no constituía una infracción a la legislación en materia de medidas distintas del despido.
10. 181. A raíz de las sentencias del Tribunal de Apelación, el Gobierno tenía que aprovechar la primera oportunidad que se le presentara para ocuparse de las modificaciones que habrían de introducirse en la legislación con el fin de que se retornara a la interpretación que se hacía antes de que se dictaran dichas sentencias. Ello obligó a introducir las modificaciones necesarias en una etapa relativamente tardía del proceso de tramitación de la Ley de 1993, pero se aprobaron unos procedimientos parlamentarios especiales con el fin de que éstas pudieran ser objeto de un amplio debate. La oposición presentó varias enmiendas a las modificaciones que proponía el Gobierno, pero éste las juzgó inaceptables por considerar que desvirtuaban el contenido de la enmienda principal. La enmienda concreta a la que se refiere la queja habría tenido como consecuencia que cualquier tribunal que se encontrara ante una actuación de un empleador a la que pudiera atribuirse más de un propósito se vería obligado a decidir antes de proceder cuál de éstos era el "propósito principal". De aprobarse esta enmienda, la confusión para los tribunales habría sido tal que habría impedido solucionar el problema que dio origen a la enmienda del Gobierno, es decir, la necesidad de dejar claro que, cuando un empleador adopta una medida cuyo verdadero propósito es el de tratar de convencer a los trabajadores para que acepten unos acuerdos de representación o de negociación distintos de los existentes, no debería considerarse que se ha adoptado dicha medida con el fin de disuadirles de afiliarse a un sindicato. Los tribunales de trabajo, que son los que, en virtud del artículo 146 de la ley de 1992, se ocupan en primera instancia de las demandas, están perfectamente capacitados para decidir, basándose en los hechos de cualquier caso concreto, cuál fue el propósito que perseguía el empleador. También se desprende de los principios generales del derecho que, cuando existen pruebas sólidas de la existencia de un determinado propósito y pruebas menos sólidas de la existencia de otro, cualquier tribunal apreciará que son las primeras las que determinan el propósito que guiaba al empleador, y no las últimas.
11. 182. En relación con este aspecto del caso, el Gobierno llega a la conclusión de que se demuestra en la querella una confusión fundamental entre el derecho de los sindicatos a obligar a que un empleador acepte o mantenga acuerdos de negociación o de representación colectivas, por una parte, y el derecho de los trabajadores a la protección frente a los actos discriminatorios por razón de su afiliación a un sindicato. En lo que se refiere a la primera cuestión, el Gobierno señala que el propio Comité ha dejado claro en repetidas ocasiones que el Convenio núm. 98 no obliga al Gobierno a imponer la negociación colectiva por medios coercitivos (13.er informe, caso núm. 96; 75o informe, caso núm. 334; 76.o informe, caso núm. 292; 138.o informe, caso núm. 728). Se deduce por lo tanto que el querellante ha de cometer un error a la fuerza cuando afirma que no tiene sentido establecer una distinción entre el acceso a la negociación colectiva y los derechos vinculados a la afiliación sindical. Es evidente que el objeto del apartado b), párrafo 2 del artículo 1 del Convenio núm. 98 es el de garantizar estos últimos, y no el de obligar a los Estados miembros a que fuercen a los empleadores a aceptar o mantener acuerdos particulares relativos a la negociación o a la representación colectivas.
12. 183. Otra prueba de la distinción que puede establecerse entre los derechos vinculados a la afiliación a un sindicato y el acceso a la negociación y a la representación colectivas es el hecho de que se calcula que, en el Reino Unido, cerca de un millón de asalariados han escogido afiliarse a un sindicato a pesar de que su empleador no haya suscrito ningún acuerdo de negociación colectiva con el mismo. Resulta obvio que son otros los motivos que les llevan a afiliarse, como por ejemplo, el deseo de beneficiarse de los servicios financieros, de formación, legales o de representación individual que facilita el sindicato.
13. 184. También es cierto que muchos trabajadores están acogidos a unos acuerdos de negociación o de representación colectivas celebrados entre su empleador y un sindicato al cual no están afiliados. Este es el caso cuando, en la práctica, las condiciones de empleo de todos los que pertenecen a un determinado grado o categoría de trabajadores se determinan a través de la negociación con un sindicato reconocido, sin tener en cuenta el hecho de que las personas que pertenecen a dicha categoría estén o no afiliadas al sindicato. El que esto sea posible (y además, frecuente) demuestra una vez más, y por encima de cualquier otro argumento, que existe una distinción entre los derechos vinculados a la afiliación a un sindicato y el acceso a la representación o a la negociación colectivas. Un trabajador que se encuentre en esta situación goza de libertad para afiliarse al sindicato y adquirir con ello los derechos inherentes a la afiliación sindical, y ello con independencia de que el sindicato siga disfrutando de derechos en materia de negociación o de representación colectivas.
14. 185. En resumen, el Gobierno considera que no debería admitirse este aspecto concreto de la querella por los siguientes motivos: i) ofrece una visión distorsionada de las verdaderas consecuencias que se derivan de las modificaciones introducidas por el artículo 13 de la Ley de 1993 en la legislación; y ii) afirma equivocadamente que no puede establecerse una distinción significativa entre los derechos que tiene el trabajador a título individual a no ser disuadido de afiliarse a un sindicato, o a que no se le perjudique por estar afiliado, y el derecho del sindicato a ser reconocido con miras a la negociación colectiva o a la representación.
15. 186. En lo que se refiere a la supuesta violación del artículo 4 del Convenio núm. 98, el Gobierno recuerda que, desde hace tiempo, la negociación colectiva para determinar las condiciones de empleo ha sido una de las características de las relaciones laborales en el Reino Unido. En virtud de principios del derecho consuetudinario que están profundamente arraigados, las condiciones concertadas a través de la negociación colectiva pueden incorporarse al contrato de empleo individual, el cuál es obligatorio, que suscriben los trabajadores y su empleador, y ello a pesar de que los propios trabajadores no hayan participado directamente en la negociación del acuerdo en cuestión.
16. 187. El Gobierno declara además que, en el Reino Unido, la negociación colectiva ha sido y sigue siendo una opción que se encuentra al alcance de los empleadores y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores que decidan libremente determinar las condiciones de empleo a través de acuerdos alcanzados por medio de una negociación de este tipo. De las opiniones manifestadas por el Comité se desprende claramente que no puede interpretarse en ningún caso que el artículo 4 del Convenio núm. 98 exija la existencia de una legislación que tuviera como consecuencia el imponer a los empleadores, contra su voluntad, una negociación con los sindicatos destinada a determinar las condiciones de empleo de los trabajadores.
17. 188. En cuanto a las disposiciones del artículo 13 de la Ley de 1993, éstas podrían invocarse tanto para estimular la promoción y la extensión de la negociación colectiva como para cualquier otro propósito. Su aplicación garantiza, por ejemplo, la libertad de la que goza cualquier empleador para ofrecer alicientes o incentivos a los asalariados a cambio de que éstos consientan introducir un cambio en la relación que les une con él - en especial respecto del procedimiento que se utilizará para determinar las condiciones de empleo. Estas disposiciones otorgan idéntica libertad al empleador para que recurra a dichos alicientes o incentivos, ya sea para persuadir a los trabajadores de que admitan una negociación individual de las condiciones de empleo, o bien para convencer a los trabajadores que están acogidos a un determinado convenio colectivo de que se acojan a otro distinto, o para que se determinen las condiciones de empleo a través de un acuerdo, en caso de que no existiera ninguno con anterioridad. No hay duda de que, sin las modificaciones que introduce el artículo 13 de la Ley de 1993, la nueva interpretación de la legislación realizada por el Tribunal de Apelación en los casos Wilson y Palmer habría hecho imposible que un empleador tratara de desarrollar o de promover la negociación colectiva por estos medios.
18. 189. En lo que respecta a las disposiciones del artículo 43 de la Ley de 1993, la Ley mantiene el deber genérico del ACAS (Servicio de asesoramiento en materia de conciliación y arbitraje) de promover la mejora de las relaciones laborales, lo cual incluye, como es obvio, la mejora de los mecanismos de negociación colectiva cuando así convenga. En consecuencia, el ACAS sigue gozando de libertad para promover el desarrollo y el uso de mecanismos de negociación colectiva, siempre que las partes deseen voluntariamente seguir ese camino. Además, la propia publicidad del ACAS aparecida tras la aprobación de la Ley sobre la reforma sindical y los derechos laborales confirma su papel permanente en este terreno. En octubre de 1993, el ACAS presentó un folleto titulado "Promoviendo la mejora de las relaciones laborales" en el que se afirmaba que "los recientes cambios introducidos en el mandato del ACAS no afectan a la posibilidad de recurrir a los servicios de asesoramiento y conciliación del ACAS en todas aquellas cuestiones que afecten al empleo y al lugar de trabajo, incluyendo la negociación colectiva y el reconocimiento de los sindicatos". Se adjunta una copia del citado folleto a la respuesta del Gobierno.
19. 190. La negociación colectiva sigue siendo característica, tanto en la administración del Estado como en gran parte del sector público, a la hora de fijar las condiciones de empleo, siendo imposible identificar la fuente a la que se refiere el escrito del TUC cuando afirma que el Gobierno ha aconsejado a los empleadores que continúen aplicando el criterio gubernamental "y hagan todo lo que esté en su mano para debilitar a los sindicatos, evitar la negociación con éstos y poner fin a los acuerdos surgidos de la negociación colectiva".
20. 191. En resumen, el Gobierno considera que el Comité de Libertad Sindical debería ignorar este aspecto concreto de la querella planteada por el TUC ya que: i) no reconoce que las disposiciones del artículo 13 de la Ley de 1993 conceden a los empleadores la libertad necesaria para introducir cambios en los acuerdos de negociación con el fin de implantar o ampliar la negociación colectiva; ii) supone una deformación de las verdaderas consecuencias de los cambios que introduce el artículo 43 de la Ley de 1993 en el mandato del ACAS, y iii) se basa, por lo demás, en afirmaciones no demostradas y engañosas acerca de las actividades y las políticas del Gobierno.

C. Conclusiones del Comité

1. 192. El Comité observa que las quejas se refieren, en este caso, a las consecuencias derivadas del artículo 13 de la Ley de 1993 sobre la reforma sindical y los derechos laborales (capítulo 19), que modifica las disposiciones de la ley de 1992 que codifica las disposiciones sobre los sindicatos y las relaciones laborales (capítulo 52), la cual se ocupa de la protección que se ofrece a los trabajadores frente a las medidas distintas del despido adoptadas por razón de la afiliación a un sindicato o de las actividades sindicales. Se adjunta en anexo I el texto de las disposiciones en cuestión.
2. 193. Puesto que estas enmiendas se introdujeron a raíz de la sentencia unánime del Tribunal de Apelación en los casos Wilson v. Associated Newspapers Ltd y Palmer v. Associated British Ports, el Comité considera necesario hacer una breve descripción de estos casos y de la sentencia del Tribunal, así como de las circunstancias en que se introdujo la modificación.
3. 194. El Comité observa en primer lugar que la modificación en cuestión se introdujo con prisa inusual durante la tercera lectura, apenas transcurridos cinco días desde que se dictara la sentencia del Tribunal de Apelación. A la vez que toma en consideración el deseo que animaba al Gobierno de "aprovechar la primera oportunidad que se le presentara para ocuparse de las modificaciones que habrían de introducirse en la legislación", el Comité llega a la conclusión de que la apresurada introducción de esta enmienda en una etapa tan tardía impediría inevitablemente un examen serio y el debate que corresponderían al proceso legislativo habitual. El Comité recuerda a este respecto que es necesario conceder importancia al principio de consulta y cooperación entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores en los planos sectorial y nacional, en especial cuando las autoridades consideran la posibilidad de adoptar modificaciones legislativas que podrían afectar de manera duradera y profunda al papel que desempeñan dichas organizaciones. Invita al Gobierno a que, en el futuro, tenga presente este principio.
4. 195. En cuanto al fondo del caso, el Comité desea evitar consideraciones teóricas acerca del propósito, presunto o manifiesto, que se esconde tras la enmienda, y concentrarse en cambio en la repercusión de esta última en relación con las circunstancias de los casos Palmer y Wilson.
5. 196. En el caso Palmer, los trabajadores estaban afiliados a un sindicato independiente, reconocido por el empleador a efectos de la negociación colectiva. En febrero de 1991, el empleador, en lugar de seguir con el anterior proceso de negociación colectiva con el sindicato, ofreció al personal operario contratos individuales. Nadie estaba obligado a aceptar la oferta. Los que la aceptaron renunciaron al "derecho" a la representación sindical, que adquirieron en virtud del acuerdo con el sindicato, y se beneficiaron de un importante incremento salarial; aquellos que no aceptaron la oferta siguieron empleados en virtud de los contratos anteriores, y con una negociación colectiva llevada a cabo a través del sindicato, que era hasta entonces lo habitual, pero ni se les ofreció ni se les abonó el incremento salarial. Algunos de los asalariados afectados presentaron una demanda ante el tribunal laboral competente afirmando que, con dicha actuación, se vulneraba lo dispuesto en el apartado a) del párrafo 1 del artículo 23 de la Ley (que se corresponde en la actualidad con el apartado a) del párrafo 1 del artículo 146). Este tribunal sostuvo su demanda; la sentencia fue revocada por el Tribunal Laboral de Apelación y posteriormente confirmada por el Tribunal de Apelación.
6. 197. En el caso Wilson, el sindicato nacional de periodistas (NUJ) contaba, desde 1912, con el reconocimiento del empleador a efectos de la negociación colectiva en materia de salarios y condiciones de trabajo. Existía un acuerdo interno, que se actualizaba mediante un proceso de negociación colectiva y que, como es habitual, no obligaba legalmente a las partes; los contratos en vigor de los periodistas recogían las principales disposiciones del acuerdo interno, incluyendo los salarios y otras condiciones de trabajo. En 1990, el empleador dejó de reconocer al NUJ a todos los efectos (no se discute el derecho legal que asistía al empleador para dejar de reconocer al sindicato y poner fin al acuerdo interno). La anulación del acuerdo interno significaba en la práctica que los empleadores se veían obligados a suscribir nuevos contratos con los asalariados para abarcar las cuestiones que anteriormente resueltas a través de la negociación colectiva. Aparte de los nuevos contratos, el empleador ofreció un incremento salarial del 4,5 por ciento, con efectos retroactivos desde el 1.o de octubre de 1989, a todos los periodistas que los suscribieran antes del 1.o de enero de 1990 (plazo que fue ampliado posteriormente); por el contrario, aquellos que no suscribieran los nuevos contratos no se beneficiarían del incremento salarial. El Sr Wilson presentó una demanda ante el tribunal laboral, el cual la sostuvo; la sentencia fue revocada por el Tribunal Laboral de Apelación, y posteriormente confirmada por el Tribunal de Apelación.
7. 198. De esta manera, el Tribunal de Apelación interpretó efectivamente que, en virtud del apartado a) del párrafo 1 del artículo 146, el empleador no podía ofrecer mejoras de remuneración a los asalariados que aceptaran contratos individuales y renunciaran a las condiciones contractuales concertadas a través de la negociación colectiva. El Gobierno introdujo inmediatamente modificaciones legales que eran, en su opinión, necesarias para aclarar la situación y lograr que la legislación se volviera a interpretar de la misma manera que antes de que se produjera la sentencia del Tribunal. Los querellantes afirman que dicha modificación está claramente encaminada a revocar la sentencia del Tribunal y a modificar la ley de modo que se elimine la protección frente a la discriminación por razón de la afiliación a un sindicato.
8. 199. El Comité toma nota de que, en virtud del artículo 13 de la ley de 1993, cuando un tribunal examine una demanda relativa a una medida distinta del despido adoptada por un empleador con el fin de impedir o disuadir a un asalariado de pertenecer o afiliarse a un sindicato independiente, deberá aplicar ante todo el criterio que se recoge en el apartado a) del párrafo 3 del mismo artículo - es decir, que el propósito que anima al empleador es el de introducir un cambio en la relación que mantiene con sus asalariados - a menos que el tribunal considere que la medida es de tal naturaleza que ningún empleador podría, razonablemente, haberla adoptado con este fin. En opinión del Comité, más allá de la relativa complejidad del razonamiento y de la redacción de la enmienda, este artículo limita de manera considerable el margen de apreciación del que dispone un tribunal para examinar si, en la práctica, la acción de un empleador impide o disuade a un trabajador de pertenecer o de afiliarse a un sindicato. Esto se debe en especial al hecho de que la expresión "en caso de que resulte evidente que el objetivo que perseguía el empleador era el de modificar sus relaciones con el conjunto o una categoría de los asalariados a su servicio" resulta tan vaga y amplia que podría invocarse prácticamente en todos los casos, junto con la evidencia que se menciona en el apartado b) del párrafo 3 del artículo 13; en tal caso, el tribunal se vería obligado en la práctica a rechazar cualquier demanda por represalias, salvo que se dieran las extraordinarias circunstancias a las que se alude en el párrafo 3 del artículo 13.
9. 200. En las circunstancias específicas de los casos Wilson y Palmer, resulta evidente que, al proponer un incremento sustancial de los salarios a los trabajadores que aceptaran contratos individuales y renunciaran a la negociación colectiva, y negárselo a los trabajadores que no se mostraran dispuestos a hacerlo, los empleadores estaban ofreciendo un incentivo que hacía que desapareciera en gran parte el interés por afiliarse a un sindicato. En el caso Palmer, el Tribunal de Apelación llegó a la siguiente conclusión respecto de esta cuestión: "No cabe duda de que el propósito que animaba a Associated British Ports al ofrecer un incremento salarial a los empleados que firmaran los nuevos contratos individuales era el de convencerles para que renunciaran a la representación sindical por medio de contratos individuales tan atractivos que el sindicato no pudiera hacer nada para oponerse" (página 8).
10. 201. En lo que respecta a la distinción entre la afiliación a un sindicato por una parte, y el recurso a los servicios del sindicato para negociar las condiciones de empleo por otra, el Comité toma nota de que incluso el Tribunal Laboral de Apelación (que, conviene recordarlo, no apoyó las demandas de los trabajadores) la rechazó en los siguientes términos:
    • Esta distinción no resulta convincente. A nuestro juicio, las actividades de un representante sindical relativas a la negociación y al esclarecimiento de las condiciones de empleo no son más que ... la manifestación exterior y visible de la pertenencia a un sindicato. Se trata de una cuestión incidental en la relación de afiliación a un sindicato que, aunque no es la principal, si resulta en cualquier caso de gran importancia, y no se alcanza a ver que pueda establecerse una verdadera distinción entre la pertenencia a un sindicato, por un lado, y el recurso a los servicios esenciales que éste presta, por otro.
    • Si esto no fuera así, el alcance del apartado a) del párrafo 1 del artículo 58 ( que se corresponde en la actualidad con el párrafo a) del párrafo 1 del artículo 146) quedaría prácticamente anulado, ya que el sujeto-objeto de la disposición reglamentaria sería el mero hecho de que una persona estuviera afiliada a un sindicato, sin tener en cuenta las consecuencias de dicha afiliación, e interpretar este párrafo con tal estrechez de miras equivaldría, en nuestra opinión, a dejar sin contenido a la disposición en su conjunto (calificada de "indudablemente razonable" en la página 5 de la sentencia del Tribunal de Apelación).
11. 202. Volviendo a la controvertida enmienda, puesto que su efecto es, sin lugar a dudas, evitar que los tribunales corrijan situaciones como las que se plantean en los casos Wilson y Palmer, en los que se privaba de un incremento salarial a aquellos empleados que se negaron a renunciar al derecho a la negociación colectiva, el Comité considera que dicha modificación plantea importantes problemas de compatibilidad respecto de los principios de la libertad sindical, y en especial en lo que se refiere al artículo 1, párrafo 2, apartado b) del Convenio núm. 98. Además, difícilmente puede afirmarse que una disposición como ésta pueda constituir una medida destinada a "estimular y fomentar ... el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo", tal y como se señala en el artículo 4 del Convenio núm. 98. En consecuencia, el Comité invita al Gobierno a que, previa consulta con los interlocutores sociales, reexamine la enmienda que se introduce por medio del artículo 13 de la ley de 1993. Remite los aspectos legislativos de este caso a la consideración de la Comisión de Expertos.

Recomendación del Comité

1. 203. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité invita al Gobierno a que tome en consideración en el futuro el principio de consulta y cooperación entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores en los planos sectorial y nacional, en especial cuando éste considere la posibilidad de adoptar modificaciones legislativas que podrían afectar de manera duradera y profunda al papel que desempeñan dichas organizaciones;
   • b) el Comité invita al Gobierno a que, previa consulta con los interlocutores sociales, reexamine la enmienda introducida por medio del artículo 13 de la ley de 1993, y
   • c) el Comité remite los aspectos legislativos de este caso a la consideración de la Comisión de Expertos.

Z. Anexo I

• Ley de 1992 que codifica las disposiciones sobre los sindicatos
• y las
• relaciones laborales (capítulo 52)
• Medidas distintas del despido
  146. 146 1) Todo asalariado tiene derecho a que su empleador se
• abstenga de
• adoptar contra él a título individual cualquier medida distinta del
• despido
• con el propósito de:
  • a) impedirle o disuadirle de afiliarse o tratar de afiliarse a un
• sindicato
• independiente, o de penalizarle por ello, ...
  148. 148 1) Cuando se trate de una queja presentada en virtud del
• artículo 146,
• corresponderá al empleador demostrar cuál era el propósito
• perseguido al
• adoptar una medida determinada contra el querellante.
  2. 2) Al determinar la cuestión de si el empleador ha adoptado una
• medida o cuál
• era el propósito que perseguía al adoptarla, no se tomará en
• consideración la
• presión que se haya ejercido sobre él, ya sea al convocar,
• organizar, sostener
• o financiar una huelga u otra acción reivindicativa, o al
• amenazar con
• llevarla a cabo; y se decidirá acerca de dicha cuestión como si
• nunca hubiera
• existido tal presión.
• Ley de 1993 sobre la reforma sindical y los derechos laborales
• (capítulo 19)
• Derechos vinculados a la pertenencia a un sindicato
  13. 13 En el artículo 148 de la Ley de 1992 (examen de las
• medidas distintas del
• despido), a continuación del apartado 2) se insertará el siguiente
• texto:
  3. 3) Al determinar cuál era el propósito que animaba al empleador
• cuando adoptó
• la medida contra el querellante en el caso de que:
  • a) resulte evidente que el objetivo que perseguía el empleador
• era el de
• modificar sus relaciones con el conjunto o una categoría de los
• asalariados a
• su servicio, y
  • b) resulte asimismo evidente que su propósito coincide con lo
• previsto en el
• artículo 146,
• el tribunal considerará que es el propósito que se menciona en
• el apartado a),
• y no el citado en el apartado b), el que animó al empleador al
• emprender su
• acción, salvo que considere que se trata de una acción tal que
• ningún
• empleador la emprendería razonablemente en persecución del
• propósito citado en
• el apartado a).
  4. 4) Cuando la medida que el tribunal haya determinado que se ha
• adoptado contra
• el querellante lo haya sido a raíz de otra medida que adoptó
• anteriormente el
• empleador, se considerará que se cumple lo previsto en el
• apartado a) del
• párrafo 3, siempre que el propósito que se menciona en el
• citado apartado se
• corresponda con el que animó al empleador cuando adoptó la
• medida anterior.
  5. 5) La palabra "categoría", que se emplea en el párrafo 3 en
• relación con el
• empleador y los asalariados a su servicio, se refiere al personal
• empleado en
• un lugar de trabajo determinado, o a los asalariados que
• cuentan con un
• determinado grado, categoría o calificación, o a los asalariados
• que cuentan
• con un determinado grado, categoría o calificación y se
• encuentran empleados
• en un lugar de trabajo determinado.