Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 330, Marzo 2003

Caso núm. 2182 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 09-MAR-02 - Cerrado

1. 306. La queja relativa al presente caso figura en una comunicación de la Federación del Trabajo de Ontario y el Congreso del Trabajo del Canadá de 9 de marzo de 2002.
2. 307. En una comunicación de 10 de octubre de 2002, el Gobierno federal transmitió la respuesta del Gobierno de la provincia de Ontario.
3. 308. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado, en cambio, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 309. La Federación del Trabajo de Ontario (OFL), afiliada al Congreso del Trabajo del Canadá (CLC), está integrada por 650.000 trabajadores adscritos a más de 1.500 sindicatos locales afiliados. La presente queja se refiere a ciertas disposiciones de la ley de 2000 de reforma de la ley sobre relaciones de trabajo (ley núm. 139) que, según la OFL, vulnera las garantías de la libertad sindical y, en especial, lo dispuesto en los Convenios de la OIT núms. 87, 98 y 151. En dichas disposiciones se fomenta, en efecto, la desacreditación de las organizaciones de trabajadores, al solicitarse a los empleadores que divulguen en el lugar de trabajo, mediante la fijación de carteles y la distribución de documentos elaborados por el Ministro de Trabajo, el procedimiento de suspensión de los derechos de negociación de los sindicatos.
2. 310. La ley núm. 139 superó la tercera lectura y recibió sanción real en diciembre de 2000. Dichas disposiciones forman hoy parte del artículo 63.1 de la ley sobre relaciones de trabajo (LRA), en el que se prevé que:
3. 63. 1 1) En el plazo de un año a partir del día en que la ley de 2000 por la que se enmienda la ley sobre relaciones de trabajo reciba sanción real, el Ministro ordenará se elabore y publique un documento en el que se describa el procedimiento para solicitar declaración de que un sindicato ha dejado de representar a los trabajadores de una unidad de negociación...
4. 63. 1 3) En el documento se explicará quién puede presentar la solicitud, cuándo y mediante qué procedimiento, tal y como se dispone en la presente ley y en otras normas elaboradas por el presidente del Consejo... que el Consejo cumple al tramitar cada solicitud.
5. 63. 1 4) Todo empleador ante el que un sindicato haya sido legitimado como agente de negociación procurará en la medida de lo razonable:
   • a) fijar y mantener una copia del documento que se publique de conformidad con este artículo en un emplazamiento bien visible de todos los lugares de trabajo del empleador en los que los trabajadores representados por el sindicato desempeñen su trabajo;
   • b) fijar y mantener fijado con esa copia un aviso de que cualquier trabajador representado por el sindicato podrá solicitar copia del mismo documento al empleador;
   • c) una vez al año, proporcionar copia del documento a todos los trabajadores del empleador que estén representados por el sindicato, y
   • d) previa solicitud de un trabajador... proporcionar a éste copia del documento, aunque el empleador ya lo haya hecho o vaya a hacerlo.
6. 63. 1 5) no se considerará que un empleador ha violado la presente ley al cumplir lo dispuesto en el apartado 4).
7. 311. De conformidad con esas disposiciones, el Ministro de Trabajo elaboró y publicó en diciembre de 2001 un documento en el que se expone el procedimiento de desacreditación sindical. Ese mismo mes, se remitió copia del cartel y el folleto correspondientes a todos los empleadores que habían registrado una relación de negociación colectiva ante el Ministerio de Trabajo.
8. 312. Las organizaciones querellantes alegan que el artículo 63.1 de la LRA contraviene el Convenio núm. 87, ratificado por el Canadá, al no coincidir en absoluto con las obligaciones contraídas por el Gobierno en virtud del derecho internacional, consistentes en fomentar, promover y tutelar el derecho de los trabajadores a la negociación colectiva. Dicha disposición es un poderoso mensaje que delata la oposición del Estado a que los trabajadores se sindiquen y una injerencia clara en el ejercicio de ese derecho. En virtud de los principios de la libertad sindical, todos los trabajadores tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a las mismas. Los gobiernos, por su parte, deberían estimular y fomentar entre los empleadores y los sindicatos el desarrollo y la utilización libres del mecanismo de negociación voluntaria entre sindicatos y patronos, amén de permitir a los sindicatos cumplir su cometido sin trabas.
9. 313. Las organizaciones querellantes sostienen que esta disposición potencia una injerencia importante en los derechos de los trabajadores a afiliarse y a participar en las actividades de los sindicatos. Resulta evidente que, en vez de cumplir sus obligaciones de derecho internacional, consistentes en fomentar la negociación colectiva, el gobierno de Ontario pretende debilitar a los sindicatos y animar a los trabajadores a no ejercer el derecho de sindicación o a entablar negociaciones colectivas. En vez de promover el ejercicio del derecho a la negociación colectiva, el gobierno ha optado de forma discriminatoria y unilateral por promover la desacreditación de los sindicatos existentes mediante una campaña que sólo puede considerarse ha sido orquestada para trabar el ejercicio de las libertades sindicales.
10. 314. En los consejos y círculos académicos versados en el estudio de las relaciones laborales, se ha venido señalando sistemáticamente que las comunicaciones presentadas por los empleadores a los trabajadores y relacionadas con decisiones de acreditación o desacreditación sindical reflejan prácticas laborales desleales. Dada la sensibilidad de toda relación laboral, todo mensaje enviado por un empleador puede influir enormemente en los trabajadores a la hora de ejercer éstos su derecho a afiliarse a un sindicato. Si además ese mensaje viene avalado por el Estado, no puede sino incidir en los derechos de los trabajadores a afiliarse a organizaciones de trabajadores y a participar en sus actividades. El hecho de que la distribución de tales documentos por un empleador puede considerarse una práctica laboral desleal y una injerencia ilícita en los derechos de los trabajadores de conformidad con la LRA se desprende con perfecta claridad del apartado 5) del artículo, en cuya virtud se exime legalmente al empleador de toda responsabilidad una vez que ha cumplido los requisitos de fijar carteles y distribuir folletos.
11. 315. Procede destacar que estos carteles y folletos asesoran a los trabajadores únicamente respecto a derechos relacionados con la desacreditación sindical en virtud de la LRA. No alude en modo alguno a los derechos tendentes a tutelar la libertad sindical, como son los derechos a solicitar acreditación, a participar en actividades sindicales legítimas y a no sufrir discriminación ni represalias antisindicales, todos ellos contemplados en la LRA. Sencillamente, no existe precedente alguno que permita destacar con criterio selectivo una disposición legislativa en particular, como tampoco se conoce ningún otro requisito en materia de empleo que obligue a un empleador a distribuir cada año información legislativa a cada uno de los trabajadores. De esta comunicación selectiva de información cabe deducir, junto con el requisito sin precedentes de distribuir la información de forma anual a cada trabajador, que las disposiciones están previstas para influir e incidir en el derecho de los trabajadores a ejercer la libertad sindical.
12. 316. Además, el hecho de que el Gobierno haya optado por no solicitar que se distribuyan en los lugares de trabajo no sindicados carteles o folletos similares en los que se asesore a los trabajadores sobre sus derechos a sindicarse evidencia claramente que las disposiciones legislativas no apuntan a informar con imparcialidad a los trabajadores sobre las leyes pertinentes en materia de relaciones laborales, sino más bien a coartar en el derecho de los trabajadores que han optado por sindicarse. El Gobierno puede aducir que los trabajadores no tenían suficientes conocimientos sobre su derecho a la desacreditación sindical, pero el movimiento sindical no ha recibido prueba fehaciente alguna de que así sea, como tampoco tiene conocimiento de que el gobierno haya realizado tal tipo de estudio. Además, si bien el gobierno puede argüir que los trabajadores reciben de los sindicatos información en materia de sindicación en virtud de la legislación de Ontario, los sindicatos no tienen derecho a entrar en los lugares de trabajo en virtud de las leyes contra el allanamiento de locales. El hecho de que el gobierno no esté dispuesto a imponer a los empleadores obligaciones análogas de informar a los trabajadores sobre sus derechos a organizarse de conformidad con la misma legislación indica que para resolver los conflictos entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores el gobierno prefiere influir en la elección de los trabajadores, erosionar la base sindical existente y oponerse a la negociación colectiva.
13. 317. Las disposiciones por las que se exige a los empleadores que fijen carteles y distribuyan información no hacen sino evidenciar con claridad que tanto el Estado como el empleador prefieren que los trabajadores no se sindiquen. En ninguna parte del folleto se recuerda a los trabajadores que tienen derecho a seguir perteneciendo a un sindicato o a no ser discriminados por su actividad sindical, como tampoco se hace mención de la obligación de los empleadores de reconocer a los sindicatos y de negociar con ellos. De ello cabe deducir que este mensaje sesgado sólo busca y tiene por objeto desanimar la sindicación y coartar los derechos de los trabajadores a afiliarse libremente.

B. Respuesta del Gobierno

1. 318. En su comunicación de fecha 3 de octubre de 2002, el gobierno de Ontario afirma que la obligación que tienen los empleadores de fijar en los lugares de trabajo sindicados un cartel informativo sobre la desacreditación sindical, de conformidad con el proyecto de ley núm. 139, no vulnera las disposiciones de los Convenios de la OIT núms. 87, 98, 151 y 154.
2. 319. La ley de 2000 de reforma de la ley sobre las relaciones de trabajo (ley núm. 139), que recibió sanción real el 21 de diciembre de 2000, enmendó la ley sobre relaciones de trabajo de 1995 (LRA) de manera que, si prescribiese que, en el plazo de un año, se publicase un documento en el que se expusiese el procedimiento de solicitud de declaración según la cual un sindicato ya no representa a los trabajadores de una unidad de negociación. El documento de desacreditación sindical fue publicado el 14 de diciembre de 2001. Del cartel y el folleto se remitieron una copia en inglés y otra en francés, junto con una carta explicativa, a todos los empleadores que habían enviado copia de su convenio colectivo al Ministro de Trabajo, con arreglo a lo preceptuado en la LRA.
3. 320. En el documento se facilita información objetiva sobre la desacreditación de los sindicatos y se explica quién puede presentar una solicitud, cuándo se puede presentar ésta y el procedimiento previsto a estos efectos por la ley y el reglamento del Consejo de Relaciones de Trabajo de Ontario. Todos los empleadores de lugares de trabajo sindicados deben esforzarse en la medida de lo posible por fijar un ejemplar del documento en el lugar de trabajo, proporcionar una vez al año copia del mismo a cada trabajador sindicado y, además, cada vez que así lo soliciten. El cumplimiento de este requisito por parte del empleador no constituirá una práctica laboral desleal de conformidad con la ley.
4. 321. En general, la obligación reglamentaria de esforzarse en la medida de lo posible por publicar y distribuir esta información se aplica a los empleadores que hayan firmado un convenio colectivo regido por la LRA. Tales requisitos no se aplicarán a los empleadores que no tengan trabajadores sindicados ni a los empleadores cuyos trabajadores sindicados se rijan por otras normas, como por ejemplo los bomberos, que están cubiertos por la ley sobre protección y prevención de incendios de 1997; el cuerpo de policía y otros trabajadores conexos, que están cubiertos por la ley sobre servicios de policía o la ley sobre el servicio público, los empleados de universidades, que están cubiertos por la ley sobre la negociación colectiva en las universidades o los docentes, que están cubiertos por la ley sobre la educación y la ley sobre las negociaciones en las escuelas provinciales.
5. 322. La ley dispone que si el Ministro considera que, por una serie de razones, el documento ha perdido vigencia, el Ministro velará por que se elabore y publique un nuevo documento en el plazo de un año contado a partir del momento en que caducó el documento anterior. El Consejo es el órgano encargado de interpretar y de hacer aplicar la LRA. El artículo 63.1 de la LRA no prevé mecanismo de aplicación alguno. No obstante, de presentarse una queja o determinarse que se ha incumplido la LRA, el Consejo dispone de amplios poderes para hacer aplicar la ley.
6. 323. El gobierno de Ontario indica que estas disposiciones refuerzan la democracia en el lugar de trabajo y el derecho individual de los trabajadores a decidir libremente si desean estar representados por un sindicato y continuar dicha representación. Los sindicatos suelen facilitar a los trabajadores información sobre la acreditación sindical en los actos que organizan, pero hasta ahora los trabajadores tenían escasa información sobre la desacreditación. Los sindicatos no solían proporcionarla y, en general, los empleadores tenían prohibido hacerlo. El cartel de desacreditación sólo tiene por objeto informar de forma objetivo y neutral a los trabajadores acerca de sus derechos con arreglo a la LRA, de los que quizás no tengan conocimiento.
7. 324. Las organizaciones querellantes no han demostrado cómo la fijación de carteles informativos sobre los derechos de los trabajadores a elegir si desean seguir estando representados por un sindicato impide a los trabajadores seguir estando representados por un sindicato, si así lo desean. De hecho, con arreglo a la LRA, los trabajadores quedan protegidos contra toda influencia de los empleadores en el proceso de desacreditación. En el documento se dispone claramente que el empleador no puede participar en el proceso de desacreditación, de conformidad con el artículo 63 de la LRA. Se protege a los trabajadores frente a la injerencia de los empleadores en su derecho a la libertad sindical, de conformidad con el apartado 63, 16) de la LRA, en cuya virtud: «No obstante lo dispuesto en los apartados 5) y 14), el Consejo podrá anular la solicitud [de desacreditación], cuando estime que el empleador, o toda persona que actúe en nombre de éste, haya presentado la solicitud o actuado con amenazas, coacción o intimidación en relación con la solicitud».
8. 325. Diversos artículos de la LRA brindan otros mecanismos de protección a los trabajadores en relación con su derecho a sindicarse: el artículo 5 prevé que cualquier persona es libre de afiliarse al sindicato que estime conveniente y de participar en sus actividades lícitas. El artículo 72 prohíbe a los empleadores incidir en los derechos de los trabajadores sobre la base de su afiliación sindical. El artículo 76 prohíbe el recurso a la intimidación o la coacción para impedir que una persona llegue a ser o se abstenga de ser, continúe o deje de ser miembro de un sindicato, o ejerza otros derechos de conformidad con la LRA. Finalmente, el artículo 80 prevé los derechos de los trabajadores a ser reintegrados en sus puestos en caso de violación, y además existen otras disposiciones en materia de aplicación (artículos 96 y 104).
9. 326. Respecto a la argumentación de las organizaciones querellantes según la cual, en virtud de las leyes contra el allanamiento de locales, se impide a los sindicatos penetrar en los lugares de trabajo para distribuir información a los trabajadores no sindicados, por entrañar ello, supuestamente, el riesgo de crear un desequilibrio que favorecería la desacreditación de los sindicatos y perjudicaría los intentos de los trabajadores de afiliarse y de participar en negociaciones colectivas, el Gobierno indica que los sindicatos son libres de distribuir información sobre los derechos de los trabajadores a afiliarse a un sindicato, y que ejercen este derecho en Ontario. A tenor de la LRA, los promotores sindicales que no trabajen para un empleador en particular, no suelen tener derecho a penetrar en los locales de ese empleador a fin de persuadir a los trabajadores para que se afilien a su sindicato. No obstante, cuando los trabajadores viven en un espacio perteneciente al empleador, o controlado por él, como sucede por ejemplo en los campamentos madereros o mineros lejanos, el Consejo puede disponer que un representante sindical tenga acceso a ese espacio con objeto de persuadir a los trabajadores para que se afilien a un sindicato. La ley trata de establecer un equilibrio entre el derecho a la propiedad y el derecho de los trabajadores a afiliarse a un sindicato. Sin embargo, no está prohibido que antes del trabajo o durante los descansos los empleados de cualquier lugar de trabajo exhorten a sus colegas a firmar su carné de afiliado. Tampoco, se prohíbe a los sindicatos que distribuyan folletos a los trabajadores cuando éstos entran o salen del lugar de trabajo. Además, en respuesta al proyecto de ley núm. 139, la organización querellante indicó que distribuiría información «sobre cómo afiliarse» para facilitar los movimientos organizativos en lugares no sindicados.
10. 327. En relación con el alegato de las organizaciones querellantes según el cual el gobierno no consultó a las organizaciones de trabajadores antes de aplicar el proyecto de ley núm. 139, el gobierno afirma su voluntad de consolidar los derechos individuales de los trabajadores. Antes de aplicarse la ley núm. 139, las organizaciones de trabajadores y el público en general tuvieron la oportunidad de expresarse acerca de las reformas, tanto mediante comunicaciones directas con el gobierno como por los cauces legislativos.

C. Conclusiones del Comité

1. 328. El Comité toma nota de que este caso se refiere al artículo 63.1 de la ley sobre relaciones de trabajo de Ontario (la «LRA»), a tenor de la cual los empleadores de establecimientos sindicados deberán fijar carteles y distribuir información, elaborada por el Ministro de Trabajo, sobre las normas y los procedimientos de desacreditación sindical. Las organizaciones querellantes alegan en esencia que tales disposiciones violan los convenios de la OIT y los principios de la libertad sindical relativos a los derechos de sindicación y de negociación colectiva. El gobierno de Ontario niega que estas disposiciones constituyan tal violación y responde que, de conformidad con la ley, la información sobre la desacreditación sindical apunta tan sólo a facilitar a los trabajadores datos objetivos y neutrales sobre sus derechos que, de lo contrario, podrían seguir desconociendo.
2. 329. El Comité recuerda que deberían tomarse medidas para garantizar la libertad sindical cuyo respeto incluye el reconocimiento efectivo de la negociación colectiva. Ello implica necesariamente la adopción de medidas positivas encaminadas a contribuir a garantizar la libertad sindical y reglamentar las condiciones de empleo por medio de convenios colectivos.
3. 330. El Comité considera que las disposiciones cuestionadas en el presente caso no pueden estimular ni fomentar la libertad sindical. Antes bien, al ser el cartel y el aviso anexo una información elaborada por el Ministro de Trabajo y expuesta en lugares de trabajo donde hay afiliación sindical con el apoyo oficial del ministerio, cabe considerarlos, en el mejor de los casos, como un mensaje del gobierno de que toda solicitud de desacreditación sindical será examinada favorablemente y, en el peor de los casos, como una incitación a solicitar la desacreditación de un sindicato, infringiendo así el Convenio núm. 87, ratificado por Canadá.
4. 331. El argumento del gobierno según el cual esta disposición tiene por objeto proporcionar información objetiva y neutral hubiera resultado más convincente si la legislación de enmienda hubiera introducido disposiciones paralelas, con la aprobación oficial del Ministro de Trabajo, en las que se informase a los trabajadores en todos los lugares de trabajo donde no hay afiliación sindical (no sólo en los «campamentos madereros o mineros lejanos») de sus derechos de sindicación y de los procedimientos necesarios para hacerlo, y de las diversas garantías jurídicas existentes para tutelar el libre ejercicio de ese derecho, como por ejemplo la protección contra la discriminación sindical (antes y durante la acreditación, la protección contra la injerencia del empleador, etc.).
5. 332. El Comité toma nota además del tenor del apartado 5), del artículo 63.1, en cuya virtud: «no se considerará que un empleador ha violado la presente ley al cumplir lo dispuesto en el apartado 4)». En el apartado 4) del artículo 63.1, se solicita con cierto detalle a los trabajadores que «procuren en la medida de lo razonable»: fijar y mantener fijada una copia del documento que se publique de conformidad con este artículo en un emplazamiento bien visible de todos los lugares de trabajo... (sindicado) [63.1, 4), a)]; fijar y mantener fijados... un aviso de que cualquier trabajador... (sindicado) podrá solicitar copia del documento... [63.1, 4), b)]; una vez al año, proporcionar copia del documento a todos los trabajadores... (sindicados) [63.1, 4), c)], y previa solicitud de un trabajador (sindicado)..., proporcionarle copia del documento aunque el empleador ya lo haya hecho... [63.1, 4), d)]. El Comité sólo puede concluir que el apartado 5) del artículo 63.1 es una disposición preventiva destinada a evitar que los sindicatos entablen acciones por prácticas laborales desleales. Asimismo, resta bastante peso a la argumentación del gobierno con respecto a los amplios poderes de compensación del Consejo en relación con los actos realizados por los empleadores de conformidad con el artículo 63.1.
6. 333. El Comité considera que el artículo 63.1 de la LRA no estimula la promoción de la libertad sindical, no favorece relaciones laborales armoniosas y, en última instancia, puede resultar un tanto contraproducente al crear un clima de confrontación constante por cuestiones de acreditación sindical. El Comité considera que, en realidad, sería conveniente para el Gobierno evitar este tipo de disposiciones y por lo tanto, el Comité le pide que derogue el artículo 63.1 de la LRA y le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto.

Recomendación del Comité

1. 334. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • El Comité solicita al gobierno de Ontario que derogue el artículo 63.1 de la ley sobre relaciones de trabajo y que le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto.