Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 374, Marzo 2015

Caso núm. 3015 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 13-MAR-13 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega que algunas disposiciones de la Ley de la Lucha contra la Corrupción infringen el derecho a la libertad sindical y de negociación colectiva de los trabajadores de la construcción al impedir que una asociación de asalariados se afilie a determinadas organizaciones sindicales, revocar una acreditación existente, obstaculizar la negociación colectiva y permitir la injerencia del Parlamento en la gestión de las actividades de una asociación de asalariados

1. 142. La queja figura en una comunicación de fecha 13 de marzo de 2013 del Sindicato Canadiense de Empleadas y Empleados Profesionales y de Oficinas (CTC) (en adelante, Sindicato Canadiense) en su nombre y en nombre del Sindicato de Empleadas y Empleados Profesionales y de Oficinas de Quebec (SEPB-Quebec) (en adelante SEPB Quebec) y del Sindicato de Empleadas y Empleados Profesionales y de Oficinas, sección local 573 (SEPB-CTC-FTQ) (en adelante SEPB-573). También está apoyada por la Federación de Trabajadores y Trabajadoras de Quebec (en adelante FTQ).
2. 143. El Gobierno del Canadá ha enviado las observaciones del gobierno de Quebec en una comunicación de fecha 6 de febrero de 2014.
3. 144. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho espero de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 145. En su comunicación de fecha 13 de marzo de 2013, el Sindicato Canadiense denuncia la adopción por el Parlamento de la provincia de Quebec, el 10 de junio de 2011, de la Ley de Lucha contra la Corrupción, L.Q. 2011, c. 17 (en adelante Ley Anticorrupción) y alega que algunas disposiciones de la misma violan los principios de la libertad sindical consagrados en el Convenio núm. 87.
2. 146. La organización querellante señala que las organizaciones sindicales concernidas no han sido verdaderamente consultadas durante el examen del proyecto de Ley Anticorrupción, por lo que no han tenido tiempo suficiente para preparar las consultas ante la Comisión de las Instituciones. Las sesiones empezaron a los seis días de la adopción del principio del proyecto de ley, sin que a continuación tuviese lugar ninguna consulta seria o de negociación con las organizaciones querellantes, si bien el legislador había adoptado la ley sabiendo perfectamente que las organizaciones querellantes se oponían fuertemente a muchas de sus disposiciones. Según el Sindicato Canadiense, una consulta de buena fe hubiera permitido al legislador y a la parte sindical disponer de toda la información necesaria para poder adoptar disposiciones legislativas bien fundamentadas y conformes a la realidad fáctica.
3. 147. A este respecto, el Sindicato Canadiense recuerda el contexto en el que se adoptó la Ley anticorrupción. Tenía por objeto fortalecer las acciones de prevención y de lucha contra la corrupción en materia contractual en el sector público y fue adoptada después de que los medios de comunicación de Quebec sacasen a la luz escándalos en el sector de la construcción que, según el Sindicato Canadiense, en modo alguno implicaban a los asalariados de la Comisión de la Construcción de Quebec (en adelante CCQ). La Ley Anticorrupción modificó la Ley sobre las Relaciones de Trabajo, la Formación Profesional y la Gestión de la Mano de Obra en la Industria de la Construcción (en adelante Ley R-20), que rige las relaciones de trabajo en el sector de la construcción constituyendo en el seno de la CCQ una unidad autónoma de verificación con el cometido de efectuar verificaciones en la industria de la construcción y disponiendo que sus miembros dejen de pertenecer a la misma unidad de negociación general que los demás asalariados de la CCQ. La organización querellante se refiere a extractos de los debates celebrados en la Asamblea Nacional y en la Comisión de Instituciones y señala que el legislador de Quebec deseaba asegurarse de que los asalariados de la CCQ asignados a la nueva unidad no pudiesen afiliarse a una asociación representativa o a una organización a la que estuviese afiliada una asociación representativa. A este respecto, la organización querellante recuerda las declaraciones del Ministro de Seguridad Pública de Quebec, según las cuales era importante entender que, por cuestiones de independencia, los que supervisaban no podían formar parte de la misma unidad sindical que los supervisados. Según el Sindicato Canadiense, al adoptar las disposiciones impugnadas, el legislador se basó en premisas equivocadas, puesto que el personal con funciones de investigación no supervisa a las organizaciones sindicales y el SEPB-573 que representa a los asalariados de la CCQ no está afiliado a ninguna asociación representativa o grupo de asalariados de la construcción. La única función relacionada con las organizaciones sindicales que desempeñan los asalariados de la CCQ es organizar y supervisar las elecciones, así como comprobar la representatividad de las asociaciones representativas. Además, el Sindicato Canadiense señala que, en principio, las disposiciones impugnadas deberían aplicarse únicamente a los miembros de la unidad autónoma de verificación, a la que se había destinado a cinco asalariados de la CCQ. Sin embargo, dichas disposiciones no afectan únicamente a los cinco asalariados, sino que se aplican también al conjunto del personal con funciones de investigación, es decir, a unas 300 personas, y afectan a los derechos de otros 600 asalariados de la CCQ.
4. 148. La organización querellante sostiene principalmente que las disposiciones de la Ley Anticorrupción infringen la libertad sindical y de negociación colectiva. Afirma que dichas disposiciones tienen por objeto impedir la afiliación de una asociación de asalariados a determinadas organizaciones sindicales, revocar una acreditación sindical existente, obstaculizar la negociación colectiva y permitir la injerencia del Parlamento en la gestión de las actividades de una asociación de asalariados, violando los convenios internacionales.
5. 149. La organización querellante se opone en particular a los siguientes artículos de la Ley Anticorrupción:
   • — El artículo 61, que modifica el artículo 85 de la Ley R-20. Antes de ser enmendado, el artículo 85 establecía que, a los efectos de la acreditación que puede otorgarse de conformidad con el Código del Trabajo, el conjunto de los asalariados de la CCQ constituía una única unidad de negociación, representada por el SEPB-573 desde 1972. Tras su modificación el 11 de junio de 2011 por el artículo 61 y de nuevo en diciembre de 2011 por la Ley por la que se Elimina la Colocación Sindical con Miras a Mejorar el Funcionamiento de la Industria de la Construcción, el artículo 85 estipula que los asalariados de la CCQ autorizados a ejercer funciones de investigación constituyen una unidad de negociación autónoma a efectos de la acreditación que puede otorgarse de conformidad con el Código del Trabajo y que la asociación acreditada para representarlos no puede estar afiliada a una asociación representativa o a una organización a la que esté afiliada o vinculada una asociación tal u otra agrupación de asalariados de la construcción, ni suscribir un acuerdo de servicios con alguna de las mismas.
   • — Los artículos 68 y 69, apartado 1, que disponen que el SEPB-573 sigue representando al conjunto de los asalariados de la CCQ, pero que, a partir del 1.º de septiembre de 2011, ya no podrá representar al personal con funciones de investigación en la negociación de un convenio colectivo.
   • — El artículo 70, que prevé el cese de la aplicación del convenio colectivo al personal con funciones de investigación, seis meses después del 1.º de septiembre de 2011, fecha de entrada en vigor del artículo 61, a menos que una nueva asociación de asalariados obtenga la acreditación para representar al personal con funciones de investigación, en cuyo caso, el convenio colectivo existente seguirá aplicándose hasta que se concluya un nuevo convenio colectivo. Si no hay convenio colectivo aplicable, los logros de los asalariados no podrán transferirse.
   • — El artículo 71, que obliga a la transferencia de los activos del SEPB-573 a una asociación acreditada para representar al personal con funciones de investigación, cuando proceda, en la proporción de los asalariados que el SEPB-573 deje de representar, sin tomar en consideración las disposiciones previstas en los estatutos y reglamentos del SEPB-573.
6. 150. Por otro lado, el Sindicato Canadiense afirma que al adoptar esta ley, el gobierno de Quebec ha faltado a sus obligaciones derivadas de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades, y de la Carta Quebequense de Derechos y Libertades, así como a otros convenios internacionales: 1) al impedir la representación del personal con funciones de investigación por la asociación de asalariados de su elección (artículos 68 y 69); 2) al impedir la afiliación de la asociación de trabajadores que representa al personal con funciones de investigación a la organización de su elección (artículo 61); 3) al imponer la escisión de la unidad de negociación de manera discriminatoria, a pesar de las graves repercusiones que ello conlleva para el poder de negociación del personal con funciones de investigación (artículos 60, 68 y 69); 4) al prever que el convenio colectivo debidamente negociado dejará de ser aplicable al personal con funciones de investigación a menos que una nueva asociación obtenga la acreditación para representarlos (artículo 70), y 5) al imponer la distribución de los fondos pertenecientes al sindicato (artículo 71).
7. 151. La organización querellante sostiene que el derecho a negociar libremente con el empleador sobre las condiciones de trabajo es un elemento fundamental de la libertad sindical. El empleador debe reconocer, a efectos de la negociación colectiva, a las organizaciones que representan a los trabajadores. En el caso que nos ocupa, los artículos 68 y 69 no sólo escinden la unidad de negociación colectiva, sino que impiden que la asociación elegida por los asalariados (en este caso, el SEPB-573) represente a una parte de los asalariados de la CCQ a efectos de la negociación colectiva. Además, un proceso de negociación colectiva en el que los asalariados no pueden escoger el agente negociador es contrario a los principios de la libertad sindical.
8. 152. El Sindicato Canadiense explica que esta ley perjudica la libertad sindical de los asalariados, revocando los derechos vigentes de acreditación del SEPB-573. Ahora bien, el Sindicato Canadiense señala que la obtención de una acreditación forma parte de la esencia misma de la libertad que consagran los instrumentos internacionales. La asociación acreditada se ve repentina y arbitrariamente privada de su condición de agente negociador al tiempo que los asalariados se ven privados de su fuerza organizativa. En la práctica, esto equivale a la anulación por vía legislativa de una acreditación existente, lo que es contrario a los principios de la libertad sindical.
9. 153. Por otro lado, el Sindicato Canadiense alega que a tenor de lo dispuesto en el artículo 61, la ley priva a los asalariados de su derecho a constituir una organización y a afiliarse a la organización de su elección, dado que impide que el sindicato acreditado para representar al personal con funciones de investigación se afilie a la FTQ. Este tipo de afiliación es esencial para que los trabajadores puedan, por intermediación de la organización a la que se afilian, promover los intereses profesionales de los afiliados y trabajar en aras de la promoción social, económica y política de los trabajadores y las trabajadoras de Quebec, además de luchar contra las distintas formas de discriminación. La organización querellante recuerda que la FTQ, habida cuenta de su función de representante ante el gobierno derivada de su importante grado de representatividad (550 000 miembros distribuidos en los sindicatos afiliados) en el sector de la construcción, disfruta de una relación de fuerza esencial en las negociaciones colectivas. Si la asociación que representa al personal con funciones de investigación no puede afiliarse a la FTQ o a otra central sindical de su elección, los asalariados se ven privados del derecho a afiliarse a una asociación con un alto grado de representatividad en el sector y de una relación de fuerza esencial en las negociaciones colectivas con un organismo del estado de Quebec. La organización querellante señala asimismo que la asociación del personal con funciones de investigación también podría beneficiarse de los recursos financieros más importantes de que dispone la FTQ. Así pues, al prohibir la afiliación de la asociación de asalariados que representa al personal con funciones de investigación a la organización de su elección, el gobierno de Quebec infringe el Convenio núm. 87.
10. 154. La organización querellante sostiene asimismo que la escisión de la unidad de negociación constituye un trato discriminatorio según el artículo 2 del Convenio núm. 87, ya que a los otros asalariados procedentes de ministerios u organismos invitados a formar parte de los equipos de verificación o de investigación por el gobierno no se les impide formar parte de las unidades de acreditación general o afiliarse, a excepción de los asalariados que ejercen funciones de agentes de paz. Así, por ejemplo, el Sindicato Canadiense indica que los asalariados del Ministerio de Hacienda o de la Régie du Travail que colaboran con el Comisario en la lucha contra la corrupción, del mismo modo que el personal con funciones de investigación de la CCQ, no están sujetos a restricción alguna. De igual modo, algunos asalariados del estado con competencias para realizar investigaciones forman parte de unidades de acreditación con otros asalariados que no tienen dichas competencias y pueden afiliarse a organizaciones sindicales de su elección sin que se lo prohíba ninguna disposición legislativa. Así, por ejemplo, los inspectores de la Comisión de la Salud y Seguridad en el Trabajo (CSST) también pueden formar parte de la misma unidad que el conjunto del personal de dicha organización. Según el Sindicato Canadiense se trata de una incoherencia notable que demuestra que los asalariados llamados trabajar en la lucha contra la corrupción no deben necesaria y urgentemente formar parte de unidades de negociación independientes o estar limitados en su elección de afiliación.
11. 155. Además, la organización querellante afirma que, al prever el artículo 70 de la Ley Anticorrupción que el convenio colectivo debidamente negociado podría dejar de ser aplicable al personal con funciones de investigación a menos que dicho personal designe a otra asociación para representarlo, el legislador se otorga potencialmente el poder de anular unilateralmente las condiciones de trabajo negociadas por el SEPB-573 desde 1972. Esto atenta grave e irreparablemente contra el derecho a un proceso de negociación colectiva.
12. 156. La organización querellante señala asimismo que, al imponer la distribución de los fondos pertenecientes al SEPB-573 a tenor de lo dispuesto en el artículo 71, el legislador se injiere indebidamente en la gestión y el funcionamiento de la asociación de asalariados violando los principios de la libertad sindical que exigen la no injerencia de las autoridades públicas en la gestión de las organizaciones de trabajadores. Una injerencia de estas características no es en modo alguno necesaria, puesto que los estatutos del SEPB-573 prevén las disposiciones necesarias en relación con las sumas pertenecientes al sindicato en estas situaciones.
13. 157. Por último, la organización querellante argumenta que el único motivo que puede justificar la aplicación de las disposiciones impugnadas es el estado de emergencia. Ahora bien, señala que no había estado de emergencia alguno que justificase la adopción de dichas disposiciones. De hecho, el propio legislador demoró varios meses la entrada en vigor de las mismas, demostrando con ello que su aplicación no era urgente en modo alguno. Recuerda que ya se habían adoptado medidas en el seno de la CCQ para garantizar la independencia de los asalariados, en particular a través de políticas estrictas para asegurar un tratamiento imparcial de la información y la obligación de presentar un formulario de declaración de intereses.
14. 158. Habida cuenta de lo que antecede, las organizaciones querellantes piden al Comité que constate que las disposiciones 61, 68, 69, 70 y 71 de la Ley Anticorrupción son contrarias a los convenios aplicables y a los principios de la libertad sindical y que recomiende su abrogación o modificación para ajustarlas a dichos convenios y principios.

B. Respuesta del Gobierno

1. 159. En su comunicación de fecha 6 de febrero de 2014, el Gobierno del Canadá transmite una respuesta del gobierno de Quebec en la que este último sostiene que las disposiciones impugnadas de la Ley Anticorrupción no han afectado a los derechos sindicales de los trabajadores ni los han perjudicado, en particular los derechos consagrados en el Convenio núm. 87. Señala, básicamente, que la Ley Anticorrupción tiene por objeto fortalecer las acciones de prevención y de lucha contra la corrupción en materia contractual en el sector público. El gobierno de Quebec afirma que, con este fin, la ley modifica, entre otras, la Ley R-20 para constituir, en el seno de la CCQ, una unidad de verificación autónoma con el cometido de realizar verificaciones en la industria de la construcción, y a la que se han unido los aproximadamente 300 investigadores de la CCQ. La ley prevé asimismo que los miembros del personal de la Comisión destinados a dicha unidad ejerzan sus funciones de manera exclusiva y formen parte de una unidad de negociación sindical autónoma, con el objetivo de garantizar su total independencia.
2. 160. El gobierno de Quebec recuerda el origen y la justificación de la Ley Anticorrupción. Fue adoptada en un contexto de presuntos fraudes e irregularidades que implicaban, entre otros, a altas instancias de la ciudad de Montreal y de varios municipios de Quebec, en el marco de licitaciones y de concesión de contratos en el sector de la construcción, potencialmente en relación con el crimen organizado. El gobierno de Quebec explica que la medida que prohíbe que el personal con funciones de investigación forme parte de la misma unidad de negociación que los demás asalariados de la construcción pretendía principalmente asegurar la integridad y la transparencia y evitar cualquier apariencia de conflicto de intereses, ya que hubiese sido paradójico y contrario al interés público el permitir que los investigadores que formasen parte de la nueva unidad autónoma de verificación estuviesen afiliados al mismo sindicato que asalariados susceptibles de ser objeto de una investigación. El gobierno de Quebec subraya que una práctica de este tipo no es nueva, puesto que en materia de verificación contable, la Ley del Auditor General, por ejemplo, prevé que el auditor general de Quebec, cuya misión es principalmente asegurar el control parlamentario de los fondos y otros bienes públicos, no depende del gobierno de Quebec sino de la Asamblea Legislativa. Además, esta medida es parte de un conjunto de medidas más amplias que el gobierno de Quebec ha interrumpido para arrojar luz sobre esta situación y corregirla. En este contexto se ha creado una comisión de investigación para la concesión y la gestión de contratos públicos en la industria de la construcción con el cometido de investigar las presuntas actividades de colusión y corrupción en las que puedan estar implicados organismos y empresas públicos, y la Unidad Permanente Anticorrupción, una unidad de élite encargada de coordinar las fuerzas y experiencia del gobierno en la lucha anticorrupción.
3. 161. Además, el gobierno de Quebec sostiene que la creación de una unidad de negociación sindical autónoma para los asalariados con competencias de investigación es conforme a los objetivos de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, que ha sido ratificada por el Canadá. Recuerda asimismo que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 6 de la Convención, cada Estado Parte garantizará la existencia de un órgano u órganos, según proceda, encargados de prevenir la corrupción a los que otorgará la independencia necesaria para que puedan desempeñar sus funciones sin ninguna influencia indebida. De igual modo, en virtud del artículo 7 de dicha Convención, cada Estado Parte procurará adoptar sistemas destinados a promover la transparencia y a prevenir conflictos de intereses, o a mantener y fortalecer dichos sistemas. De este modo, al establecer una unidad de negociación sindical autónoma para los asalariados de la Comisión de la Construcción de Quebec con competencias de investigación, el gobierno de Quebec perseguía precisamente los objetivos establecidos por la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.
4. 162. El gobierno de Quebec se refiere a las siguientes sentencias emitidas por los tribunales de Quebec. En una sentencia de fecha 25 de agosto de 2011 sobre un caso de petición de nulidad de los seis artículos impugnados de la Ley Anticorrupción presentada por el SEPB 573 por los mismos motivos que los sometidos al Comité, la Corte Superior de Quebec ha reconocido que la aplicación de la ley tendría inconvenientes para el sindicato y algunos de sus miembros. Con todo, tras la revisión del historial y de los objetivos de dicha ley y tras sopesar los inconvenientes, la Corte ha considerado prioritario el objetivo más amplio de la ley, a saber, la protección del público resguardando al personal con funciones de investigación de influencias indebidas que puedan proceder de elementos nocivos susceptibles de inmiscuirse en el mundo sindical de la construcción. Para la Corte Superior, el interés público debe primar sobre el derecho de afiliación sindical de los investigadores de la Comisión de la Construcción de Quebec.
5. 163. El gobierno de Quebec añade que esta misma postura ha sido reiterada por la Comisión de las Relaciones de Trabajo (en adelante CRT), un organismo judicial independiente constituido por el Código del Trabajo con el cometido de regular las relaciones de trabajo colectivas en Quebec. De hecho, en una sentencia de fecha 24 de septiembre de 2012 sobre dos peticiones de acreditación presentadas simultáneamente el 1.º de septiembre de 2012 por el SEPB-573 y por la sección local 611 del Sindicato de Empleadas y Empleados Profesionales y de Oficinas para representar a todos los asalariados (incluido el personal investigador) de la CCQ, la CRT ha reconocido que la condición y la función de los investigadores a los que se aplica la ley son susceptibles de provocar situaciones de conflicto de intereses en las que podría cuestionarse la independencia de estos últimos si se permite su integración en una unidad de negociación que también agrupe a asalariados que puedan ser objeto de una investigación.
6. 164. Esta sentencia de la CRT ha sido objeto de una petición de revisión judicial ante la Corte Superior de Quebec. En una sentencia de fecha 9 de enero de 2013, ésta falló que la Ley de Lucha contra la Corrupción no perjudica el derecho de asociación consagrado en las Cartas Canadiense y Quebequense de Derechos y Libertades sino que lo modula según la función de los empleados a los que se aplica: «Para que una medida atente contra el derecho de libertad sindical no basta con que limite el acceso de un sindicato en particular, sino que debe demostrarse que tiene repercusiones importantes para el proceso de negociación colectiva al comprometer el derecho de los trabajadores a asociarse con miras a alcanzar objetivos comunes.». En este contexto, los asalariados afectados no eran objeto de ninguna restricción a este respecto, y su libertad para reagruparse con objeto de establecer una relación de fuerza en la negociación colectiva no resultaba perjudicada en modo alguno.
7. 165. El gobierno de Quebec señala que ha sido aceptada una petición de apelación de dicha decisión de la Corte Superior y que los procedimientos judiciales prosiguen ante la Cámara de Apelaciones de Quebec.
8. 166. Para apoyar sus argumentos, el gobierno de Quebec también se refiere a un principio del Comité de Libertad Sindical que reconoce la posibilidad de negar a un grupo de trabajadores el derecho a afiliarse a los mismos sindicatos que los demás trabajadores, siempre y cuando se cumplan dos condiciones: 1) que tengan derecho a constituir sus propias organizaciones, y 2) que se trate de una categoría de trabajadores que no esté definida en términos demasiado generales.
9. 167. El gobierno de Quebec sostiene que estas dos condiciones se cumplen por completo en el caso objeto de examen. Por una parte, el personal con funciones de investigación tenía derecho a constituir su propia organización que, de hecho, se creó, ya que el 29 de mayo de 2013 la CRT otorgó la acreditación correspondiente al Sindicato de Personal con Funciones de Investigación de la CCQ. Por otra parte, al estar reservada únicamente al personal con funciones de investigación, y por consiguiente, ser una unidad de negociación limitada, se cumple también la segunda condición, según la cual la categoría de personal no debe estar definida en términos demasiado generales.
10. 168. En cuanto al alegato de que la Ley Anticorrupción se adoptó sin consultar verdaderamente a los sindicatos interesados, el gobierno de Quebec señala que las organizaciones querellantes pudieron participar, entregar y presentar su memoria ante la Comisión Parlamentaria constituida para examinar el proyecto de ley.
11. 169. En conclusión, el gobierno de Quebec alega que las medidas aplicadas a tenor de lo dispuesto en la Ley Anticorrupción no violan las disposiciones del Convenio núm. 87 en la medida en que tienen especialmente por objeto preservar el interés público, protegiendo al personal con funciones de investigación de toda influencia indebida y garantizando al mismo tiempo un mínimo de transparencia, de neutralidad, de rigor y de independencia del sistema de investigación.

C. Conclusiones del Comité

1. 170. El Comité observa que, según la organización querellante, algunas disposiciones de la Ley Anticorrupción promulgada por el gobierno de Quebec violan el derecho de libertad sindical y de negociación colectiva de los trabajadores de la construcción. El Comité observa asimismo que, en respuesta, el gobierno de Quebec sostiene que la Ley Anticorrupción fue adoptada en un contexto de presuntos casos de corrupción y fraude en el ámbito de la construcción con la implicación de las más altas autoridades de la ciudad de Montreal y potencialmente en relación con el crimen organizado, con objeto de preservar el interés público, protegiendo al personal con funciones de investigación encargado de realizar las verificaciones en el sector de la construcción de toda influencia indebida.
2. 171. El Comité observa que, según la organización querellante, desde un principio las organizaciones sindicales concernidas no fueron realmente consultadas por el gobierno de Quebec, por lo que no tuvieron más que seis días para prepararse para las consultas ante la Comisión de las Instituciones a cargo del examen del proyecto de Ley Anticorrupción. A este respecto, el Comité señala que el gobierno de Quebec sostiene que las organizaciones querellantes pudieron participar, entregar y presentar su memoria ante la Comisión Parlamentaria constituida para examinar el proyecto de ley en cuestión.
3. 172. El Comité observa que, según la organización querellante, los artículos 68 y 69 de la Ley Anticorrupción tienen por objeto escindir la unidad de negociación colectiva, impidiendo con ello que la asociación elegida por los asalariados (SEPB-573) represente a una parte de los asalariados de la CCQ en la negociación colectiva. A este respecto, el Comité toma nota de la respuesta del gobierno de Quebec que indica que, en sus esfuerzos por fortalecer las acciones de prevención y de lucha contra la corrupción en materia contractual en el sector público, ha decidido, entre otras cosas, constituir, en el seno de la Comisión de la Construcción de Quebec, una unidad autónoma de verificación a la que se designarán algunos miembros de la CCQ que ejercerán sus funciones de manera exclusiva, de ahí la necesidad de crear una unidad de negociación sindical autónoma con objeto de asegurar su total independencia. Según el gobierno de Quebec, hubiese sido paradójico y contrario al interés público el permitir a los investigadores integrantes de dicha unidad estar afiliados al mismo sindicato que los trabajadores susceptibles de ser objeto de una investigación.
4. 173. El Comité toma nota de las distintas sentencias emitidas por los tribunales e invocadas por el gobierno de Quebec en su respuesta. El Comité toma nota asimismo de la sentencia de la Corte Superior de Quebec de fecha 25 de agosto de 2011 que, a cargo de una petición de nulidad de las disposiciones impugnadas de la Ley Anticorrupción, «consideró prioritario el objetivo más amplio de la ley, a saber, la protección del público resguardando al personal con funciones de investigación de influencias indebidas de elementos corruptos del mundo sindical de la construcción» (párrafo 85 de la sentencia). Aunque reconoce que de la aplicación pueden derivarse inconvenientes, la Corte sostiene que el interés público debe primar sobre el derecho de afiliación sindical de los investigadores de la CCQ y concluye por consiguiente que «la preponderancia de los inconvenientes favorece el mantenimiento de la aplicación de las disposiciones impugnadas» (párrafo 86 de la sentencia).
5. 174. El Comité toma nota también de la decisión de la CRT de fecha 24 de septiembre de 2012 que rechaza una petición de acreditación del SEPB-573 por la que este último pretendía representar a todos los asalariados de la CCQ, incluido el personal con funciones de investigación. La CRT reconoce que la condición y la función de los investigadores a los que se refiere la ley son susceptibles de provocar conflictos de intereses que podrían hacer cuestionar su independencia si formasen parte de la misma unidad de negociación que los demás asalariados. Así pues, «incluso en perjuicio de la libertad sindical de estos últimos» (párrafos 78 y 218 de la decisión), este perjuicio queda justificado a tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades y en el artículo 9.1 de la Carta Quebequense de Derechos y Libertades de la persona, que permiten limitar los derechos enunciados de manera razonable.
6. 175. El Comité observa que esta decisión de la CRT ha sido sometida a revisión ante la Corte Superior de Quebec. A diferencia de la CRT, la Corte Superior se ha pronunciado únicamente sobre el apartado 2 del artículo 85 de la Ley R-20, en su versión modificada. En una sentencia de fecha 9 de enero de 2013 dicta que esta disposición no perjudica el derecho de asociación reconocido en la Carta Canadiense y la Carta Quebequense sino que más bien lo modula según las funciones de los empleados concernidos; éstos siguen siendo libres de reagruparse entre ellos para establecer una relación de fuerza en la negociación colectiva de sus condiciones de trabajo. Además, la Corte dictó que «incluso en el supuesto de perjuicio contra la libertad sindical, este perjuicio está justificado en virtud del artículo 1 de la Carta Canadiense y del artículo 9.1 de la Carta Quebequense» (párrafo 179 de la sentencia).
7. 176. A este respecto, la Corte recuerda que cuando se establece que existe perjuicio a un derecho o a una libertad garantizados por la Carta, dicho perjuicio se considerará justificado si se demuestra: 1) que el objetivo de la ley es urgente y real; b) que existe un vínculo racional entre dicho objetivo y los medios elegidos por el legislador para alcanzarlo; c) que la ley impugnada sólo perjudica mínimamente el derecho o la libertad garantizados, y d) que hay proporcionalidad entre el objetivo de la ley y las medidas que prevé. Según la Corte «está claro que el objetivo general de la ley es la lucha contra la corrupción, que mina la democracia al atacar su mismo funcionamiento. El objetivo del legislador, que es adoptar medios para atajarla, prevenirla y no únicamente para castigar a los culpables, constituye un objetivo real y urgente» (párrafos 127 y 158 de la sentencia). En segundo lugar, a la espera de determinar si existe un vínculo racional entre dicho objetivo y los medios elegidos por el legislador para alcanzarlo, la Corte estima que «la existencia de un vínculo racional resultaba evidente: si se cortan los lazos pueden impedirse los conflictos de interés» (párrafo 161 de la sentencia).
8. 177. Seguidamente, la Corte examina si se ha demostrado que los medios elegidos por el legislador sólo perjudican mínimamente el derecho en cuestión y si dichos medios se han adaptado cuidadosamente al objetivo fijado. A este respecto, la Corte recuerda que «tal como afirma el Tribunal Supremo, el ejercicio que debe llevar a cabo el Tribunal no es elegir la intervención menos perjudicial en términos absolutos, sino asegurar que la intervención elegida por el legislador forma parte de las distintas soluciones razonables que se ofrecían. En este caso, la intervención elegida por el legislador, a saber, la creación de una unidad de negociación autónoma y la prohibición de afiliarse a una asociación que represente a los trabajadores de la construcción, son posiblemente las únicas intervenciones, de entre las propuestas, susceptibles de establecer la distancia necesaria entre los miembros del personal con funciones de investigación y su investigación. Así, por ejemplo, está claro que el establecimiento de un código deontológico no incitará a un inspector, por ejemplo, a rendirse a una presión indebida de un representante de la misma familia sindical, al igual que no lo hará la aplicación de medidas disciplinarias si esto ocurriese. Además, el método escogido por el legislador se aplica únicamente a los miembros del personal con funciones de investigación y no a todo el personal de la CCQ. Con todo, es menos perjudicial que esta alternativa. La parte demandante SEPB-573 hubiese preferido otras medidas de aplicación más limitadas, aplicables, por ejemplo, únicamente a los empleados de la unidad autónoma. Ahora bien, según la Corte, con esta solución no se hubiesen logrado los objetivos de la ley, mucho más amplios de lo que deseaba la parte demandante. Así pues, la medida elegida por el legislador forma parte de las diversas soluciones razonables posibles, por lo que se cumple el criterio de perjuicio mínimo» (párrafos 170-174 de la sentencia).
9. 178. En relación con el último criterio relacionado con la proporcionalidad entre el objetivo de la ley y las medidas previstas por la misma, la Corte señala que «en esta etapa es cuando el logro del objetivo puede sopesarse en función de su repercusión para el derecho en cuestión» (párrafo 175 de la sentencia). Tras haber demostrado, por un lado, los efectos beneficiosos del artículo 85 suscritos en el marco de la lucha contra la corrupción al aislar a algunas personas de entre las que más posibilidades tienen de verse enfrentadas a situaciones relacionadas con la corrupción y, por otro lado, la ventaja de la afiliación, la Corte ha dictado que «la balanza se inclina a favor de la ley» (párrafo 178 de la sentencia) habida cuenta de que los miembros de la parte demandante SEPB-573 conservan los mismos derechos que los demás trabajadores y pueden incluso afiliarse a la asociación de su elección, salvo las cinco organizaciones que representan a los trabajadores del sector en el que actúan como supervisores o investigadores. Así pues, para la Corte Superior, en caso de perjuicio, éste estaría justificado a tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Carta Canadiense y del artículo 9.1 de la Carta Quebequense.
10. 179. El Comité observa que esta sentencia de la Corte Superior ha sido objeto de apelación por el SEPB-573 ante la Cámara de Apelaciones de Quebec, que la ha desestimado en una sentencia de fecha 25 de febrero de 2014. En un primer momento, la Cámara de Apelaciones procede a un análisis de la jurisprudencia canadiense pertinente y, refiriéndose a varios convenios internacionales ratificados por el Canadá, como el Convenio núm. 87, concluye que «el apartado 85(2) de la Ley R-20 (en su versión modificada) perjudica la libertad sindical» (párrafo 76 de la sentencia). Seguidamente, al aplicar el criterio desarrollado por el Tribunal Supremo en la sentencia R contra Oakes, la Cámara de Apelaciones determina que el perjuicio a dicho derecho está justificado. Concluye, al igual que la Corte Superior, que en el presente caso, «las violaciones de la Carta Canadiense son razonables y justificables en una sociedad libre y democrática» (párrafo 79 de la sentencia). La Cámara de Apelaciones recuerda, en línea con la Corte Superior, que «a los asalariados no se les impide afiliarse a cualquier sindicato, pueden hacerlo a organizaciones distintas de las cinco organizaciones representativas del medio en el que ejercen sus competencias de supervisores y de investigadores» (párrafo 108 de la sentencia).
11. 180. El Comité considera que, en el presente caso y teniendo en cuenta el objetivo de preservar la independencia del personal con funciones de investigación, el haber creado una unidad de negociación especial con una restricción en la elección de los sindicatos a los que puede afiliarse, a condición de que pueda constituir su propia organización, no es necesariamente incompatible con las disposiciones del artículo 2 del Convenio núm. 87 y del artículo 4 del Convenio núm. 98. El Comité observa que, en el presente caso, el personal con funciones de investigación ha podido efectivamente crear su propia organización, puesto que la CRT aprobó, el 29 de mayo de 2013, una petición de acreditación presentada por el Sindicato del Personal con Funciones de Investigación de la CCQ.
12. 181. El Comité también toma nota del alegato de la organización querellante según el cual el gobierno de Quebec se habría injerido en la gestión y en el funcionamiento del SEPB-573, imponiendo, en virtud del artículo 71 de la Ley Anticorrupción, la distribución de los fondos pertenecientes al sindicato. El Comité señala que, según la organización querellante, los estatutos incluyen disposiciones que prevén el destino de los fondos del sindicato en tales circunstancias. El Comité toma nota de que el gobierno de Quebec no ha remitido respuesta alguna a dicho alegato, y habida cuenta de lo que antecede, considera que la redistribución del patrimonio sindical prevista en el apartado 3 del artículo 71 es equitativa.
13. 182. El Comité toma nota asimismo de los alegatos de la organización querellante según los cuales, el artículo 61 de la Ley Anticorrupción infringe el derecho de una organización de trabajadores a afiliarse a una federación de su elección, en la medida en que impide que el sindicato acreditado para representar al personal con funciones de investigación se afilie a la FTQ. Según la organización querellante, la FTQ, habida cuenta de su peso (550 000 miembros repartidos entre los sindicatos afiliados) y su condición de representante ante el gobierno de Quebec, es una interlocutora de talla con una relación de fuerza significativa en las negociaciones colectivas, y de afiliarse a la misma, la asociación que representa al personal con funciones de investigación saldría beneficiada en lo que respecta a la promoción social, económica y política de sus trabajadores y trabajadoras afiliados. El Comité toma nota de la respuesta del gobierno de Quebec, que señala que debe existir una perfecta «impermeabilidad» entre los empleados con competencia para realizar investigaciones y los demás trabajadores de la construcción a fin de asegurar la integridad de dichos investigadores, la transparencia, la neutralidad y la independencia del sistema de investigación y evitar así toda apariencia de conflicto de intereses. El Comité recuerda el principio general según el cual toda organización de trabajadores debe tener el derecho a ingresar en la federación o confederación de su preferencia, sin perjuicio de los estatutos de la organización interesada y sin autorización previa. Incumbe a las federaciones y a las confederaciones decidir si aceptan o no la afiliación de la organización interesada, de conformidad con sus propios reglamentos y estatutos [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 722]. Al tiempo que toma nota de las decisiones judiciales antes mencionadas, el Comité toma nota con preocupación de que el artículo 85 de la Ley R-20, tal como fue enmendado por el artículo 61 de la Ley Anticorrupción, restringe los derechos del Sindicato del Personal con Funciones de Investigación de afiliarse a la federación de su elección y de ver garantizada su representación efectiva a un nivel superior. Considerando que el interés por garantizar la independencia a través de la creación de una unidad de negociación autónoma con su propia unidad de representación no debería obstaculizar el derecho de los investigadores a afiliarse a un nivel superior, el Comité pide al Gobierno que obtenga del gobierno de Quebec informaciones sobre la manera con la cual se garantiza en la práctica el derecho del Sindicato del Personal con Funciones de Investigación a afiliarse a la federación de su elección.

Recomendación del Comité

1. 183. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • El Comité pide al Gobierno que obtenga del gobierno de Quebec informaciones sobre la manera con la cual se garantiza en la práctica el derecho del Sindicato del Personal con Funciones de Investigación a afiliarse a la federación de su elección y que le mantenga informado al respecto.