Informe definitivo - Informe núm. 378, Junio 2016

Caso núm. 3111 (Polonia) - Fecha de presentación de la queja:: 14-ENE-15 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega que la definición de «partes en un conflicto laboral» que figura en la legislación nacional limita los derechos de negociación colectiva y el derecho de huelga de algunos trabajadores, y denuncia una exclusión excesiva del derecho de huelga de algunos trabajadores de la administración pública. La organización querellante denuncia asimismo que la legislación nacional no prevé la celebración de huelgas generales o huelgas por cuestiones socioeconómicas

1. 674. La queja figura en una comunicación del Sindicato Autónomo Independiente «Solidarnosc» (NSZZ «Solidarnosc») de fecha 14 de enero de 2015.
2. 675. El Gobierno envió su respuesta a los alegatos en una comunicación de fecha 3 de junio de 2015.
3. 676. Polonia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 677. En una comunicación de fecha 14 de enero de 2015, la organización querellante NSZZ «Solidarnosc» denuncia la falta de una aplicación adecuada por el Gobierno de Polonia de los Convenios núms. 87 y 151 en la legislación polaca (Ley sobre Sindicatos de 23 de mayo de 1991 y Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos de 23 de mayo de 1991). La organización querellante alega que el Gobierno: i) viola el Convenio núm. 87 al limitar la parte empleadora de un conflicto laboral colectivo o de una huelga al empleador según el significado de éste que figura en el Código del Trabajo, y el Convenio núm. 151 por la falta de disposiciones que reconocen a las «autoridades públicas» como parte en un conflicto con los funcionarios de la administración pública; ii) viola el Convenio núm. 87 debido a la inexistencia de regulaciones que permitan a los sindicatos organizar huelgas por cuestiones socioeconómicas y huelgas generales, y iii) viola el Convenio núm. 151 por privar a algunos de los trabajadores de los órganos del Gobierno estatal y de los gobiernos locales, de los tribunales y de las oficinas del fiscal del derecho de huelga.
2. 678. La organización querellante proporciona un panorama legislativo que muestra que, de conformidad con el artículo 59, 3) de la Constitución de Polonia, los sindicatos tienen derecho a organizar huelgas y otras formas de protesta dentro de los límites especificados en la Ley sobre Sindicatos, y pueden participar en conflictos colectivos conformes a las disposiciones de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos. Un conflicto laboral colectivo entre trabajadores y un empleador o empleadores puede deberse a las condiciones de trabajo, los salarios o las prestaciones sociales, así como a los derechos y libertades de los trabajadores o de otros grupos que tienen derecho a organizarse en sindicatos (artículo 1 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos). Un empleador, según la definición que figura en dicha ley, es una entidad a la que se hace referencia en el artículo 3 del Código del Trabajo (artículo 5 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos). Si las partes no consiguen alcanzar un acuerdo, la etapa final del conflicto laboral es una huelga. Una huelga es una interrupción colectiva del trabajo por los trabajadores y es el último recurso (artículo 17, 1) y 2)). Puede organizarse una huelga de advertencia, pero sólo una y por un período máximo de dos horas (artículo 12). En defensa de los derechos e intereses de trabajadores que no tienen derecho a huelga, un sindicato de otro establecimiento puede organizar una huelga solidaria que no exceda media jornada de trabajo (artículo 22). Toda interrupción del trabajo por causa de huelga que afecte a puestos, equipos y maquinaria, y que pueda representar un peligro para la vida o la salud de las personas o la seguridad del Estado está prohibida (artículo 19, 1)): es inaceptable organizar una huelga en la Agencia de Seguridad Interna, la Agencia de Inteligencia, el Servicio Militar de Contra Inteligencia, el Servicio Militar de Inteligencia, la Oficina Central de Anticorrupción, en las unidades de las fuerzas de seguridad o las fuerzas armadas de Polonia, los servicios de prisiones, la policía fronteriza, los servicios de aduanas o las unidades de lucha contra incendios (artículo 19, 2)); los trabajadores de los órganos del Gobierno estatal y de los gobiernos locales no disponen del derecho de huelga (artículo 19, 3)). Una huelga que afecte a un establecimiento debe anunciarla la organización sindical con el consentimiento de la mayoría de los trabajadores con derecho a voto si en la votación ha participado como mínimo el 50 por ciento de los trabajadores del lugar del trabajo (artículo 20, 1)); una huelga que afecte a más de un establecimiento puede declararla la organización sindical que indiquen los estatutos tras haber sido aprobada por la mayoría de los trabajadores con derecho a voto de los establecimientos en los que se haya previsto celebrar la huelga, siempre y cuando un mínimo del 50 por ciento de los trabajadores de cada uno de dichos establecimientos haya participado en la votación (artículo 20, 2)), y la huelga debe notificarse con un mínimo de cinco días de antelación (artículo 20, 3)).
3. 679. Respecto del apartado i), la organización querellante declara que, si se remite la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos a la definición que figura en el artículo 3 del Código del Trabajo, en Polonia, una parte empleadora en un conflicto laboral colectivo sólo puede ser una unidad organizativa o una persona física, que emplee a trabajadores. La organización querellante denuncia que, debido a lo limitado de la definición de parte empleadora en un conflicto laboral colectivo o en una huelga que establece el Código del Trabajo, a menudo ocurre que los sindicatos no pueden iniciar un conflicto (por ejemplo, para un aumento de los salarios) con la entidad a la que realmente competen las decisiones de tipo financiero de la profesión. Así, por ejemplo, la propia universidad o escuela se considera empleadora de las personas contratadas en dicha universidad o escuela, aunque las cuestiones de tipo financiero relacionadas con dichas instituciones públicas las decida, en función del tema de que se trate, el Ministerio de Ciencia y Educación Superior, el Ministerio de Educación o el Ministerio de Finanzas. Hasta hace poco tiempo, el Ministerio de Ciencia y Educación Superior podía ser parte en un acuerdo colectivo con varias universidades públicas, pero la disposición pertinente de la legislación nacional fue revocada a finales de 2014. La organización querellante indica que en la actualidad no es posible entablar un conflicto colectivo o negociar siquiera un convenio colectivo con el ministro correspondiente, puesto que la legislación establece que la toma de decisiones en todas las cuestiones laborales, incluidas las de tipo financiero, compete a la universidad (a saber, el empleador, según el Código del Trabajo). En cuanto a las cuestiones relacionadas con la legislación laboral, el representante de la universidad en calidad de empleador es el rector de la universidad, y el representante de la escuela en calidad de empleador es el director, aunque ambos trabajan dentro de los límites financieros establecidos por el Ministerio de Ciencia y Educación Superior y el Ministerio de Finanzas (o, en el caso de un colegio público, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Finanzas). La organización querellante considera que no tiene sentido dirigir las demandas económicas de los trabajadores al rector de la universidad o al director de la escuela ya que no tienen capacidad real de decisión en cuestiones financieras.
4. 680. Además, la organización querellante denuncia que a menudo resulta imposible entrar en un conflicto colectivo en el sector privado contra la entidad económicamente responsable en la práctica, como, por ejemplo, el verdadero empleador o empresa matriz. En Polonia, muchas compañías se fusionan para concentrar capital. Así pues, el empleador, según la definición que figura en el Código del Trabajo (entidad empleadora), no siempre es el verdadero empleador o el empleador que decide en cuestiones financieras que afectan a las personas que trabajan en una filial específica de una empresa. La organización querellante añade que la solución legal adoptada en la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos se concibió para atender las necesidades de la relación de trabajo individual y no responde a la naturaleza específica de las relaciones de trabajo colectivas; cabe señalar asimismo que ha sido objeto de críticas en la doctrina del derecho laboral nacional puesto que da lugar a que las solicitudes relativas a los intereses de los trabajadores se dirijan a empleadores que no tienen poder de decisión.
5. 681. La organización querellante reitera que las objeciones son, por un lado, que las autoridades públicas no pueden constituirse en parte en un conflicto laboral colectivo o una huelga en Polonia (ni el Gobierno, ni el ministerio, ni el gobierno local) y, por otro lado, que las partes en un conflicto laboral colectivo o una huelga no pueden ser otras entidades económicamente responsables de otorgar derechos a algunas profesiones, o a las que competa hacerlo. Según la organización querellante, una parte en un conflicto laboral o una huelga siempre debe ser una entidad financieramente responsable o la entidad que confiera poderes a determinadas profesiones, por ejemplo, una autoridad pública como un Gobierno estatal, un ministerio competente o un gobierno local o provincial, entre otros, u otra entidad responsable, por ejemplo, la empresa matriz.
6. 682. Respecto del apartado ii), la organización querellante señala que el problema antes mencionado relativo a las partes competentes en un conflicto colectivo o huelga reviste gran importancia puesto que el reconocimiento del empleador únicamente según la definición que aparece en el Código del Trabajo como parte en un conflicto colectivo, limita los temas objeto de los conflictos laborales a cuestiones a nivel empresarial. El artículo 1 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos establece que un conflicto colectivo entre trabajadores y un empleador o empleadores puede deberse a las condiciones de trabajo, los salarios o las prestaciones sociales, así como a los derechos y libertades de los trabajadores o de otros grupos que tienen derecho a organizarse en sindicatos. Con arreglo a dicha disposición legislativa, los sindicatos no pueden, dentro de los límites establecidos para un conflicto colectivo, expresar su desacuerdo con cuestiones socioeconómicas a la entidad realmente responsable de la situación profesional, social y económica de los trabajadores. El empleador en el sentido limitado de «entidad empleadora» no determina la situación socioeconómica que repercute en las condiciones de trabajo y las condiciones sociales de los trabajadores. La legislación nacional no prevé situaciones en las que los sindicatos puedan iniciar disputas o celebrar huelgas por cuestiones socioeconómicas. La organización querellante concluye que la falta de regulaciones adecuadas relacionadas con la organización de huelgas por motivos socioeconómicos es de hecho una prohibición de las huelgas contra la política económica del Estado y constituye una violación grave de la libertad sindical.
7. 683. Además, la organización querellante sostiene que, si bien con arreglo a la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, los sindicatos pueden celebrar huelgas, incluidas huelgas de advertencia, huelgas solidarias, huelgas en empresas y huelgas de varias empresas, la legislación nacional no utiliza el término «huelga general». La organización querellante entiende el término «huelga general» en el sentido de huelga que afecta, en particular, a distintos empleadores de un sector o región determinado o incluso de un país, organizada a fin de apoyar o defender soluciones legislativas favorables, o de protestar contra planes y decisiones adoptados por las autoridades públicas, que tengan consecuencias sociales adversas o repercusiones negativas para determinadas profesiones.
8. 684. En relación con el apartado iii), la organización querellante se refiere al artículo 19, 1) de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos que prohíbe toda interrupción del trabajo por causa de huelga que afecte a puestos, equipos y maquinaria, y que pueda representar un peligro para la vida o la salud de las personas o la seguridad del Estado. La organización querellante subraya que, al mismo tiempo, la legislación nacional no especifica un puesto en particular o un procedimiento que pueda ayudar a determinar la lista de puestos para los que la interrupción del trabajo pueda representar una amenaza para la vida o la salud de las personas o la seguridad del Estado. El artículo 19, 2) prohíbe las huelgas en la Agencia de Seguridad Interna, la Agencia de Inteligencia, el Servicio Militar de Contra Inteligencia, el Servicio Militar de Inteligencia, la Oficina Central de Anticorrupción, en las unidades de las fuerzas de seguridad o las fuerzas armadas de Polonia, los servicios de prisiones, la policía fronteriza, los servicios de aduanas o las unidades de lucha contra incendios. Por último, el artículo 19, 3) establece que los trabajadores de los órganos del Gobierno estatal y de los gobiernos locales, así como de los tribunales y las oficinas del fiscal no tienen derecho de huelga. La organización querellante cuestiona que las restricciones al derecho de huelga de algunos trabajadores de la administración pública cumplan las normas de la OIT al respecto, puesto que la legislación nacional niega el derecho de huelga a muchas personas con condición de trabajador, incluidas personas que no han sido contratadas como funcionarios públicos, sino con contratos de trabajo para desempeñar actividades auxiliares y prestar servicios en órganos del Gobierno estatal, los gobiernos locales, los tribunales y las oficinas del fiscal.
9. 685. A juicio de la organización querellante, las prohibiciones que establece el artículo 19, 1) y 3), de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos deben considerarse excesivas. A tenor de lo dispuesto en el artículo 59, 4) de la Constitución de Polonia, el alcance de la libertad sindical y de asociación para los sindicatos y las organizaciones de empleadores, así como de otros derechos sindicales, sólo puede ser objeto de este tipo de limitaciones legales en la medida en que así lo dispongan los acuerdos internacionales vinculantes suscritos por Polonia. La organización querellante considera que el derecho de huelga debería garantizarse a un amplio grupo de trabajadores y que las limitaciones a dicho derecho sólo pueden ser excepcionales, a saber, en el caso de los funcionarios públicos que ejerzan funciones de autoridad en nombre del Estado o de los trabajadores en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, mientras que el artículo 19, 3) de la ley niega el derecho de huelga a todos los trabajadores en los órganos del Gobierno estatal y de los gobiernos locales, los tribunales y las oficinas del fiscal.
10. 686. En consecuencia, la organización querellante denuncia que la legislación nacional no aplica las normas fundamentales de la OIT relativas a la libertad sindical y de asociación, especialmente en relación con el derecho de huelga, puesto que no prevé conflictos laborales colectivos y huelgas contra el Gobierno, los ministerios, los gobiernos locales o la entidad responsable de las cuestiones económicas, sociales o profesionales, a menos que se trate del empleador directo; no prevé huelgas por cuestiones socioeconómicas y huelgas generales, ni tampoco el derecho de huelga para algunos trabajadores de los órganos del Gobierno estatal y los gobiernos locales, los tribunales y las oficinas del fiscal. A este respecto, la organización querellante denuncia que aún no se ha procedido a aplicar las enmiendas legislativas necesarias y que el Gobierno aún no ha aplicado las recomendaciones formuladas por el Comité en 2012 en el marco del caso núm. 2888 relacionado con el derecho de sindicación de las personas que desempeñan su trabajo de conformidad con contratos civiles y en régimen de trabajadores autónomos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 687. En una comunicación de fecha 3 de junio de 2015, el Gobierno se refiere, en primer lugar, a las fuentes constitucionales del derecho de huelga y del derecho de sindicación y organización. El artículo 59, 1) y 2), de la Constitución de Polonia estipula que el derecho de sindicación y de organización de los sindicatos, las organizaciones socio ocupacionales de agricultores y los empleadores y sus organizaciones está garantizado, y que los trabajadores y empleadores y sus organizaciones gozan del derecho de negociar colectivamente, en particular a efectos de resolver conflictos laborales colectivos y de suscribir convenios colectivos y otros acuerdos. Por otro lado, según el artículo 59, 3) los sindicatos gozan del derecho a organizar huelgas de trabajadores u otras formas de protesta a reserva de las limitaciones especificadas en la legislación. En aras de proteger el interés público, la legislación puede prohibir o limitar la organización de huelgas para categorías específicas de trabajadores o en ámbitos determinados. El alcance de la libertad de asociación y la libertad sindical para las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como de otras libertades de asociación, sólo podrá ser objeto de limitaciones legales si éstas son conformes a los acuerdos internacionales suscritos por Polonia (artículo 59, 4)). El Gobierno insiste en que el derecho de huelga difiere del derecho de sindicación y del derecho de negociación colectiva: si bien el alcance del derecho de sindicación y del derecho de negociación colectiva son derechos amplios, el derecho de huelga está sujeto a limitaciones que establece la ley, tomando en consideración las particularidades de las huelgas.

i) Partes en un conflicto laboral

1. 688. En relación con la definición de «parte en un conflicto laboral», el Gobierno señala que la solución de los conflictos laborales está regulada por la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos. A través de dicha ley, el legislador ha cumplido la obligación de conformidad con el artículo 59, 3) de la Constitución de Polonia de definir los límites aplicables a la libertad de protesta. Estos criterios determinan la admisibilidad en una situación en la cual, con arreglo a la fuerza de la ley, se renuncia a un interés protegido (el derecho de un emprendedor a llevar a cabo una actividad para obtener un beneficio y la protección de sus derechos de propiedad) con objeto de proteger otro interés (el derecho de los trabajadores a luchar para mejorar su situación en el empleo).
2. 689. El Gobierno señala que, a la luz del artículo 1 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, un conflicto puede versar sobre las condiciones de empleo, las condiciones salariales, las prestaciones sociales o los derechos y las libertades de asociación. Se entiende por «conflicto laboral» un conflicto entre trabajadores y un empleador o empleadores. Una parte en un conflicto laboral, además de los trabajadores representados por un sindicato, no puede ser más que un empleador o empleadores. Con arreglo al artículo 5 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos se adoptó una definición de «empleador» idéntica a la que figura en el artículo 3 del Código del Trabajo. Esta estructura legal se basa en un modelo de gobernanza en gran medida universal, y la capacidad, en su propio nombre, para emplear a trabajadores constituye el criterio fundamental por el que una persona jurídica o física se considera un empleador. La peculiaridad del sentido del término utilizado en el artículo 3 del Código del Trabajo es que la dirección, la junta directiva u otro órgano que desempeñe tareas regidas por las disposiciones de la legislación del trabajo por el empleador podrá, en beneficio de los trabajadores, cumplir las obligaciones asumidas por dichos órganos determinando condiciones laborales y salariales específicas en sus contratos de trabajo.
3. 690. El Gobierno considera que, según la definición antes expuesta de «parte en un conflicto laboral», no hay duda alguna de que los empleadores de los trabajadores empleados en unidades organizativas que sean parte de una administración del Gobierno central o de los gobiernos locales, son dichas unidades, representadas por sus directores, que toman las decisiones relacionadas con las condiciones laborales y salariales específicas ofrecidas a las personas que emplean, lo que implica que el ministerio competente u otro órgano de la administración del Gobierno central o de los gobiernos locales quedan excluidos de la definición que figura en el artículo 3 del Código del Trabajo y, por consiguiente, en el artículo 5 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos. El Gobierno destaca que la exclusión de las autoridades públicas de la participación directa en los conflictos laborales constituye una elección consciente y deliberada de los legisladores nacionales tomada en 1991 con motivo de la promulgación de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, y que sigue siendo prerrogativa legislativa del Parlamento optar, del modo más pertinente, por soluciones jurídicas que puedan tener efectos sociales y económicos previstos. La Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos fue objeto de una evaluación por el Tribunal Constitucional de Polonia que, en su fallo de 24 de febrero de 1995, sentenció que el artículo 5 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, a tenor del cual la definición de «empleador» no prevé la participación de un ministro o de un presidente de una división territorial (gmina) como parte en un conflicto laboral — distinto del empleador directo — en conflictos que afecten a trabajadores de unidades presupuestarias estatales administradas por autoridades del Gobierno central o de gobiernos locales, es conforme a los artículos 1 y 85 de las normas constitucionales en vigor en el artículo 77 de la Ley Constitucional de 17 de octubre de 1992 sobre las relaciones mutuas entre las instituciones legislativas y ejecutivas de Polonia y sobre el autogobierno local. Aunque en el ínterin se adoptó una nueva Constitución, la tesis que fundamenta este fallo sigue siendo válida.
4. 691. Según el Gobierno, el ejemplo facilitado por la organización querellante de un ministro responsable de la educación superior que no puede ser parte en un conflicto relacionado con un aumento de los salarios, a pesar de que entre sus competencias se encuentre la toma de decisiones relacionadas con las finanzas de la institución de educación superior, no se ajusta exactamente con la realidad legal. La rescisión de la competencia del ministro responsable de la educación superior para suscribir un convenio laboral colectivo con varias empresas (artículo 152 de la Ley de 27 de julio de 2005 sobre Educación Superior) está relacionada con la modificación de los principios de gestión financiera aplicados por las instituciones públicas de educación superior. De conformidad con el artículo 100 de dicha ley, las instituciones públicas de educación superior gestionan sus asuntos financieros de manera independiente basándose en un plan de finanzas y operaciones, y sus costos de explotación, la rescisión de sus responsabilidades, la financiación para su desarrollo y cualquier otra necesidad están cubiertos por los ingresos a los que se hace referencia en el artículo 98, 1) de la ley. La responsabilidad al respecto recae en el rector de la institución de educación superior, y es él o ella quien — a través de la habilitación de poderes reales relativos a las finanzas de los empleadores — representa al empleador en las relaciones de trabajo con los trabajadores de la institución. El rector de una institución pública de educación superior es el responsable de gestionar sus asuntos financieros y de administrar — en calidad de empleador — los fondos asignados a los salarios de los trabajadores. Por consiguiente, el rector es una parte procedente en cualquier conflicto laboral potencial relacionado con cuestiones salariales. Por lo demás, cabe añadir que sigue existiendo la posibilidad de suscribir un convenio colectivo con varias empresas para los trabajadores de dichas instituciones de educación superior, aunque en la actualidad las competencias al respecto recaen en una organización de empleadores que incluya a las instituciones de educación superior que emplean a trabajadores para quienes se prevea suscribir un convenio de ese tipo.
5. 692. Respecto a la imposibilidad, alegada para los sindicatos, de expresar su disconformidad con cuestiones socioeconómicas a través de un conflicto laboral, el Gobierno recuerda que el 29 de mayo de 1992 se suscribió un acuerdo entre el Consejo de Ministros y la organización querellante relativo a las normas de procedimiento relacionadas con la solución de conflictos entre la administración estatal y NSZZ «Solidarnosc». A tenor de lo expuesto en su preámbulo, la razón para la suscripción de dicho acuerdo era que las normas que figuraban en la legislación sindical no permitían la solución de muchas de las cuestiones que preocupaban a grandes colectivos de trabajadores. Además, la recientemente adoptada Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos no se aplicaba a los conflictos con la administración estatal, y no existían fundamentos legales para poder entablar un diálogo social con el Gobierno con miras a resolver conflictos sociales generados por las reformas emprendidas en Polonia. Con arreglo a dicho acuerdo, en caso de conflicto intersectorial a escala nacional, los órganos principales o centrales de la administración pública (Consejo de Ministros, ministros o directores de oficinas centrales) y la comisión nacional de NSZZ «Solidarnosc» podrían haber sido partes en el mismo. Sin embargo, en caso de conflicto que afectase a la totalidad sector o profesión, las partes en el mismo podrían haber sido ministros o directores de oficinas centrales con competencias en la cuestión objeto del conflicto y — por parte del sindicato — secretarías nacionales sectoriales autorizadas para representar a las autoridades nacionales del sindicato. El tema objeto del conflicto podía abarcar exclusivamente temas del ámbito de las competencias de los sindicatos previstos por la legislación, siempre y cuando las normas de procedimiento no hubiesen sido especificadas en la legislación. El acuerdo preveía normas de procedimiento para la solución amistosa de los conflictos — negociaciones, mediación y arbitraje — sin otorgar al sindicato pertinente el derecho a organizar una huelga que, por motivo del alcance del conflicto hubiese debido adoptar la forma de una huelga general. La entrada en vigor de la Ley de 6 de julio de 2001 sobre la Comisión Tripartita para Asuntos Sociales y Económicos y sobre las Comisiones de Diálogo Social de los voivodatos proporcionaba una base jurídica para el logro de los objetivos con los que se había suscrito el acuerdo. De conformidad con las disposiciones de la ley, la Comisión Tripartita constituyó un foro para el diálogo social con miras a conciliar los intereses de los trabajadores, de los empleadores y el interés público. La Comisión tenía por objeto lograr y mantener la paz social y fue capacitada para recurrir al diálogo social en materia de salarios, prestaciones sociales y otras cuestiones sociales y económicas. Cada parte en la Comisión tenía derecho a presentar cuestiones con elevado impacto económico y social para su posterior tratamiento por la Comisión, si dicha parte tenía el convencimiento de que la solución de una cuestión en particular revestía importancia para mantener la paz social. El Gobierno señala que, en la actualidad, la Comisión está trabajando en el borrador de la ley sobre el Consejo de Diálogo Social y en las otras instituciones de diálogo social, que servirá de base para la sustitución de la Comisión Tripartita por el Consejo de Diálogo Social como foro para la cooperación tripartita entre trabajadores, empleadores y Gobierno. Se prevé que el diálogo social prosiga en el seno del Consejo con miras a conciliar los intereses mencionados.
6. 693. Respecto del alegato de falta de capacidad formal de las autoridades públicas como parte en un conflicto laboral, el Gobierno señala que la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos ni protege a dichas autoridades frente a la participación en conflictos ni constituye una declaración de neutralidad del Estado en las relaciones colectivas. Hasta la fecha, la práctica en las relaciones colectivas en Polonia no excluye la participación de las autoridades gubernamentales en dichas cuestiones. Los trabajadores y sus representantes, tras articular sus demandas explícita y públicamente, dirigen sus quejas a las autoridades públicas en forma, por ejemplo, de cartas abiertas o peticiones. A su vez, los empleadores en las unidades presupuestarias estatales en el sentido amplio tienen por objeto salvaguardar tantos recursos presupuestarios como sea posible para atender las demandas de los representantes de los trabajadores.
7. 694. En relación con la presunta violación al limitar las partes empleadoras en un conflicto laboral a los empleadores de conformidad con lo dispuesto en el Código del Trabajo y la sugerencia de la organización querellante de prever la posibilidad de entrar en un conflicto laboral con el empleador real (en las empresas fusionadas con objeto de concentrar capital o en empresas con filiales independientes), el Gobierno insiste en que la diversidad de los negocios, incluidas las estructuras de las organizaciones, justifica la cautela de los legisladores nacionales en la regulación de esta cuestión. La posibilidad de establecer personas jurídicas que sean responsables únicamente de cumplir sus obligaciones constituye un elemento importante de la libertad de la actividad económica. No obstante, según dispone el artículo 20 de la Constitución, la base del sistema económico de Polonia incluye solidaridad, diálogo y cooperación entre los interlocutores sociales, lo que significa que los legisladores nacionales deben, por un lado, consagrar el principio de libertad económica y, por otro, garantizar la protección de los trabajadores y establecer un marco legal apropiado para el diálogo y la cooperación entre los interlocutores sociales a todos los niveles de la vida social y económica, inclusive a nivel de establecimiento. La adopción de un concepto según el cual la parte empleadora en un conflicto laboral y en una huelga siempre deba ser una entidad a la que competa la responsabilidad financiera o sea en realidad, por ejemplo, la empresa matriz, conlleva el riesgo de que en el curso del conflicto se soslaye al empleador al que se hace referencia en el artículo 3 del Código del Trabajo y en el artículo 5 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos. Esta situación socavaría la legitimidad de la utilización por los emprendedores de instrumentos de derecho comercial o civil que regulen la cuestión de la subjetividad y atribuyan responsabilidades. Además, el Gobierno se refiere a la posibilidad, con arreglo a la legislación en vigor, de entrar en un conflicto con varios establecimientos que vaya más allá del ámbito de las actividades desempeñadas por un empleador. Además, también debería tomarse en consideración la jurisprudencia que, en caso de abuso del concepto del modelo de dirección basado en el empleador, garantiza la interpretación adecuada de la legislación existente.

ii) Huelgas generales

1. 695. Según el Gobierno, nada impide que la organización de una huelga implique a distintos empleadores de un sector, región o país en concreto. De conformidad con el artículo 20 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, una huelga por varios establecimientos podrá ser declarada por un órgano sindical que figure en los estatutos tras la aprobación por la mayoría de los trabajadores con derecho a voto de cada establecimiento en el que se vaya a celebrar la huelga, siempre y cuando haya participado en la votación como mínimo el 50 por ciento de los trabajadores de cada uno de dichos establecimientos. Por consiguiente, es posible declarar una huelga que implique a los empleadores de un sector, región o país en particular, siempre y cuando las demandas formuladas en el conflicto estén relacionadas directamente con las actividades desempeñadas por los empleadores implicados en el conflicto.
2. 696. En relación con la petición de la organización querellante de recurrir a una «huelga general», a saber, «una huelga que implique a distintos empleadores de un sector, región o país en particular, con miras a apoyar o defender soluciones legislativas más favorables, o contra las consecuencias profesionales o sociales negativas de planes y decisiones aplicadas por las autoridades públicas», el Gobierno considera que sólo sería posible atender dichas demandas a través de medidas legislativas, que irían más allá del ámbito de la competencia de los empleadores implicados en el conflicto. El Gobierno concluye que la introducción de una huelga general en la forma solicitada por la organización querellante podría tener efectos negativos en los empleadores, que tendrían que correr con los costos relacionados con los períodos de interrupción de la actividad, y no tener repercusión alguna en la postura del receptor de las demandas (las autoridades públicas). Los empleadores individuales no pueden influir en la acción legislativa de un gobierno o en los planes y decisiones adoptados por las autoridades públicas, y por consiguiente no pueden cargar con las consecuencias negativas de la política económica del Estado. A juicio del Gobierno, el apoyar o defender la acción legislativa debería llevarse a cabo en el foro establecido específicamente a tal efecto (la Comisión Tripartita, o el Consejo de Diálogo Social, que sustituirá a la Comisión Tripartita). Si los sindicatos desean expresar su descontento general con las consecuencias profesionales o sociales desfavorables de medidas públicas, pueden ejercer su derecho a organizar una asamblea con objeto de expresar conjuntamente su posición sobre la cuestión (Ley de 5 de julio de 1990 sobre Asambleas). En cuanto a la posibilidad de organizar una huelga por motivos socioeconómicos, el Gobierno pone de relieve que los trabajadores tienen el derecho a expresar su descontento con cuestiones de ese tipo. Con este fin, cuentan con la posibilidad de recurrir a la opción que establece la legislación polaca de organizar asambleas que pueden adoptar distintas formas (manifestaciones, piquetes o protestas).

iii) Derecho de huelga en la administración pública

1. 697. Respecto de la limitación del derecho de huelga, el Gobierno recuerda que, de conformidad con el artículo 59, 3) de la Constitución de Polonia, el interés público es el criterio que faculta a los legisladores a limitar o excluir el derecho de huelga para determinadas categorías de trabajadores. El alcance de la libertad de asociación y la libertad sindical para las organizaciones de empleadores y de trabajadores sólo podrá ser objeto de limitaciones legales si éstas son conformes a los acuerdos internacionales suscritos por Polonia. El Gobierno señala que, si bien los convenios de la OIT no regulan explícitamente el derecho de huelga, los órganos de control de la OIT reconocen su existencia en las disposiciones del Convenio núm. 87, subrayando al mismo tiempo que el derecho de huelga no es un derecho absoluto y que la legislación nacional puede excluir la posibilidad de ejercerlo en circunstancias excepcionales o establecer condiciones o límites a su ejercicio por los funcionarios públicos que actúen como representantes de las autoridades públicas o que estén empleados en servicios esenciales (a saber, cuando su interrupción pueda poner en peligro la vida, la salud o la seguridad personal de la totalidad de la población o de parte de ella); los órganos de control de la OIT señalan asimismo que la limitación o exclusión del derecho de huelga para categorías específicas de trabajadores debe ir acompañada de medidas apropiadas para defender sus intereses en forma de procedimiento de conciliación, acuerdo amistoso, o procedimiento de arbitraje.
2. 698. El Gobierno indica que la prohibición legal del derecho de huelga la introduce el artículo 19 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos y tiene una doble vertiente: la determina el tema objeto del conflicto (artículo 19, 1) y 2)) o el asunto (artículo 19, 3)). El artículo 19, 1) no establece directamente la prohibición de las huelgas en una unidad organizativa específica, sino que prohíbe las interrupciones del trabajo por la celebración de huelgas que afecten a puestos, equipos e instalaciones en las que dicha interrupción suponga un peligro para la vida o la salud de las personas o la seguridad del Estado. Esto significa la división de los trabajadores entre los que pueden interrumpir su trabajo y los que no tienen derecho a hacerlo. El factor que determina la existencia de la prohibición en este caso es el resultado final de la interrupción del trabajo. Esta regulación no depende ni del sector o actividad a la que pertenezca el establecimiento, ni a su tipo de dirección o propiedad. El artículo 19, 2) prevé la prohibición de las huelgas según el ámbito de la actividad. La disposición correspondiente enumera exhaustivamente las unidades de servicios uniformados en los que las huelgas están prohibidas, y dicha disposición debe interpretarse literalmente. Por consiguiente, los trabajadores de establecimientos en la estructura organizativa de las autoridades militarizadas enumeradas no recibirán el mismo trato que los trabajadores de establecimientos que realicen operaciones auxiliares y presten servicios para dichas unidades.
3. 699. El Gobierno añade que, con arreglo al artículo 19, 3) de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, todos los trabajadores de las autoridades públicas, la administración del Gobierno central y de los gobiernos locales, los tribunales y las oficinas del fiscal no tienen derecho de huelga. Una de las categorías de trabajadores que no gozan de derecho de huelga es, a tenor de lo dispuesto en las mencionadas disposiciones, la categoría de miembros de los cuerpos del servicio civil, que constituye una modalidad específica de servicio público. A diferencia de lo que ocurre en algunos países, en los que los cuerpos del servicio civil abarcan la mayor parte del sector público, incluyendo, entre otros, al personal docente, y los trabajadores del sector de la salud y de los gobiernos locales, en Polonia éstos son bastante limitados y abarcan únicamente a unas 121 400 personas que trabajan en oficinas de la administración pública (unas 2 300 oficinas). De conformidad con el artículo 79, 3) de la Ley sobre el Servicio Civil, los miembros de los cuerpos del servicio civil no tienen derecho a participar en huelgas o acciones de protesta que puedan interferir en el funcionamiento habitual de una oficina, aunque están autorizados a participar en otras acciones de protesta determinadas. Por otro lado, a tenor de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, un sindicato de otro establecimiento puede declarar una huelga solidaria para defender los derechos e intereses de trabajadores que no tienen derecho a hacerlo. El Gobierno subraya que los cuerpos del servicio civil están compuestos por funcionarios empleados en unidades organizativas que revisten gran importancia para el desempeño de las actividades del Estado. Asimismo, algunas personas que trabajan en el servicio civil prestan servicios importantes para la sociedad, cuya continuidad debe estar garantizada. El Gobierno concluye que la exclusión del derecho de huelga para los miembros de los cuerpos del servicio civil con arreglo al artículo 19, 3) parece justificarse por el interés público y se incluye en el catálogo de excepciones autorizadas formuladas por los órganos de control de la OIT.
4. 700. Los trabajadores empleados en los tribunales y las oficinas del fiscal forman otra categoría de trabajadores desprovistos del derecho de huelga de conformidad con el artículo 19, 3) de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos. Debido a los principios legislativos de la división y el equilibrio de los poderes, incluido el Poder Judicial que ejercen los tribunales, los trabajadores empleados en los mismos están sujetos a reglamentaciones especiales. Muchos casos que abordan los tribunales son de naturaleza tal que el no pronunciamiento de un fallo o su retraso puede provocar notables perturbaciones en el funcionamiento de las unidades del Gobierno estatal, las unidades de los gobiernos locales, las entidades jurídicas individuales y las personas físicas. Habida cuenta de lo que antecede, el interés público tiene prioridad sobre los intereses de las personas que trabajan en el mencionado servicio público. A este respecto, el Gobierno pone de relieve que, según el texto del artículo 19, 3), el funcionamiento de un tribunal precisa del funcionamiento de toda la institución, tanto de los jueces como de los funcionarios de justicia y los trabajadores de los tribunales.
5. 701. El Gobierno subraya asimismo que el que los trabajadores enumerados en el artículo 19, 3) de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos no gocen del derecho de huelga no significa que no puedan entablar un conflicto laboral. Las organizaciones sindicales que representan los intereses de estas categorías de trabajadores pueden iniciar un conflicto laboral y dirigirlo, siempre y cuando no conduzca a una huelga. Según dispone el artículo 16, la parte en el conflicto laboral que representa los intereses de los trabajadores puede, en lugar de ejercer el derecho a organizar una huelga, intentar resolver el conflicto presentándolo a un comité de arbitraje social. El artículo 17 estipula que la huelga es el último recurso y sólo puede declararse una vez agotadas todas las posibilidades de solución de conflictos que prevé la ley (presentación de demandas, negociaciones y mediaciones). La ley también confiere a los sindicatos medios, distintos de las huelgas, para ejercer presión sobre los empleadores en el curso de los conflictos laborales legales: con arreglo al artículo 25, tras el agotamiento del procedimiento dispuesto en el capítulo 2 (negociaciones), se autorizan formas de protesta distintas de las huelgas a fin de defender los derechos y los intereses que se enumeran en el artículo 1 (condiciones de trabajo, salarios o prestaciones sociales, así como derechos sindicales y libertades de los trabajadores u otros grupos de personas), siempre y cuando no pongan en peligro la vida y la salud de las personas, no conlleven una interrupción del trabajo y se respete el orden jurídico; se estipula explícitamente que los trabajadores que no tienen derecho de huelga sí tienen derecho a dichas forma de protesta distintas, al igual que los miembros de los cuerpos del servicio civil.
6. 702. El Gobierno reitera que los sindicatos que representan a los trabajadores sin derecho de huelga pueden recurrir a los mismos procedimientos establecidos en la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, a saber, negociaciones, mediación y arbitraje, que los sindicatos que representan a los trabajadores que gozan de dicho derecho. Según el Gobierno, el Convenio núm. 151 no incluye una lista de las obligaciones de los trabajadores públicos o de las funciones que desempeñan que justifique la restricción del derecho de libertad de asociación (incluido el derecho de huelga). Esta lista deberían elaborarla legisladores nacionales, cuando se decida en qué medida está justificado restringir los derechos colectivos de los funcionarios con objeto de asegurar que el ejercicio de dichos derechos no es incompatible con la protección del interés público. Por consiguiente, el Gobierno considera que los legisladores polacos tienen derecho a considerar que, para el interés público, es necesario excluir el derecho de huelga para todos los miembros de los cuerpos del servicio civil, y no sólo para los trabajadores de alto nivel. Debe tomarse en consideración que los cuerpos del servicio civil están compuestos por funcionarios empleados en unidades organizativas que revisten gran importancia para el desempeño de las actividades del Estado. Parece imposible garantizar el desempeño de dichas actividades cuando se suprime el derecho de huelga sólo para determinados grupos de trabajadores de oficina, puesto que para ello es necesaria la disponibilidad plena no sólo de los empleados de alto nivel (directivos), sino también de la totalidad de los funcionarios y de los trabajadores que garantizan el funcionamiento de una oficina.
7. 703. Con respecto a la declaración de la organización querellante de que, hasta la fecha, el Gobierno no ha ampliado el derecho de asociación de los sindicatos a las personas que desempeñan tareas con arreglo a modalidades laborales distintas de la relación de trabajo, el Gobierno proporciona una visión general de las medidas adoptadas y de las acciones emprendidas con objeto de preparar los cambios legislativos necesarios en relación con el derecho de sindicación de las personas que trabajan con contratos de derecho civil y las personas en régimen de trabajadores autónomos.

C. Conclusiones del Comité

1. 704. El Comité observa que, en el presente caso, la organización querellante alega que la definición de «partes en un conflicto laboral» que figura en la legislación nacional limita los derechos de negociación colectiva y el derecho de huelga de algunos trabajadores, y denuncia una exclusión excesiva del derecho de huelga para algunos trabajadores de la administración pública. La organización querellante denuncia asimismo que la legislación nacional no prevé la celebración de huelgas generales o huelgas por cuestiones socioeconómicas. El Comité observa también la declaración general del Gobierno de que el derecho de huelga difiere del derecho de sindicación y del derecho de negociación colectiva por estar sujeto a limitaciones que establece la ley, considerando el carácter específico de las huelgas.

Definición de «parte en un conflicto laboral colectivo»

1. 705. Con respecto a la definición de «parte en un conflicto laboral colectivo», el Comité observa los alegatos de la organización querellante, de que: i) la referencia en el artículo 5 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos a la definición de «empleador» que figura en el artículo 3 del Código del Trabajo indica que la parte empleadora en un conflicto colectivo y en una huelga sólo puede ser un empleador, a saber, una unidad organizativa o persona física que emplea a trabajadores; ii) en relación con esta limitada definición de «parte en un conflicto», los sindicatos del sector público a menudo no pueden iniciar un conflicto (por ejemplo para pedir aumentos salariales) con la entidad a la que en realidad compete tomar las decisiones relacionadas con las cuestiones financieras en la profesión, puesto que las autoridades públicas no pueden ser parte en un conflicto colectivo en Polonia; iii) puede parecer que en las instituciones de educación superior el rector es el empleador de las personas que allí trabajan, si bien las decisiones sobre cuestiones financieras en dicha institución competen al ministro correspondiente; iv) a menudo es imposible entablar un conflicto colectivo en el sector privado con la entidad económicamente responsable en la práctica, y v) se violan los derechos de negociación colectiva y el derecho de huelga al limitarlos al empleador directo, según dispone el Código del Trabajo, dado que la parte en el conflicto laboral colectivo o la huelga siempre debería ser la entidad financieramente responsable o la entidad que realmente confiere competencias en relación con determinadas profesiones, por ejemplo, la autoridad pública pertinente (Gobierno central, ministerio competente, gobiernos locales o provinciales, entre otros), o la entidad responsable de las cuestiones económicas, sociales o profesionales como, por ejemplo, la empresa matriz.
2. 706. Asimismo, el Comité toma nota de las siguientes indicaciones del Gobierno: i) la definición de «empleador» que contiene el artículo 3 del Código del Trabajo corresponde a un modelo de gobernanza, en gran medida universal, que incluye la capacidad para emplear a trabajadores, lo que constituye el criterio fundamental por el que una persona jurídica o física se considera un empleador, con la peculiaridad de que la dirección, junta directiva u otro órgano similar puede cumplir las obligaciones asumidas por el empleador determinando las condiciones laborales y salariales de los trabajadores; ii) los empleadores de trabajadores empleados en unidades organizativas del Gobierno central o de los gobiernos locales son estas unidades, representadas por sus directores, a los que compete tomar las decisiones relacionadas con las condiciones laborales y salariales, lo que significa que las autoridades públicas (por ejemplo, el ministerio competente, el órgano de administración del Gobierno central o de los gobiernos locales) están excluidas de la definición; iii) el Tribunal Constitucional falló que el artículo 5 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, en virtud del cual, la definición de «empleador» no incluye la participación de un ministro o de un presidente de una división territorial como parte en un conflicto laboral relacionado con los trabajadores de una unidad presupuestaria estatal administrada por autoridades del Gobierno central o de los gobiernos locales, se ajusta a la Constitución; iv) en cuanto al ejemplo facilitado por la organización querellante, el rector de una institución pública de educación superior, responsable de los asuntos financieros, incluidos los fondos asignados a los salarios de los trabajadores, es parte procedente en un conflicto laboral relacionado con cuestiones salariales; v) las autoridades gubernamentales participan indirectamente en los conflictos colectivos: después de formular públicamente sus peticiones, los trabajadores y sus representantes dirigen sus quejas a las autoridades públicas en forma de, por ejemplo, cartas abiertas o peticiones; y los empleadores de las unidades presupuestarias estatales actúan para salvaguardar los recursos presupuestarios necesarios para atender las demandas de los representantes de los trabajadores; vi) la diversidad de las empresas del sector privado, incluidas las estructuras organizativas, justifica la cautela de los legisladores nacionales, puesto que la adopción de un concepto según el cual la parte empleadora en un conflicto laboral siempre deba ser una entidad a la que competa la responsabilidad financiera conlleva el riesgo de que se soslaye a la entidad empleadora en el conflicto; vii) además, la jurisprudencia garantiza, en casos de abuso del concepto del modelo de dirección basado en el empleador, la interpretación adecuada de la legislación existente, y viii) de conformidad con la legislación en vigor, existe la posibilidad de entrar en un conflicto con varios establecimientos que vaya más allá del ámbito de las actividades desempeñadas por un empleador.
3. 707. El Comité toma nota de que la definición de «empleador» que contiene el artículo 3 del Código del Trabajo, según la cual un empleador es una unidad organizativa o una persona que emplea a trabajadores, se aplica tanto al sector público como al sector privado y es conforme a la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos.
4. 708. El Comité considera que, en el marco de un conflicto laboral colectivo, no es realista ni necesario que la parte empleadora en el conflicto siempre sea la entidad a la que compete la responsabilidad financiera o económica última o el representante de nivel superior del empleador, ya sea en el sector público (por ejemplo, el ministerio competente) o en el sector privado (por ejemplo, la empresa matriz). Al mismo tiempo, el Comité recuerda que, según figura en el párrafo 13 de la Recomendación sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 143), los representantes de los trabajadores deberían tener la posibilidad de entrar en comunicación, sin dilación indebida, con la dirección de la empresa y con los representantes de ésta autorizados para tomar decisiones, en la medida necesaria para el desempeño eficaz de sus funciones. Teniendo presente asimismo la obligación tanto del empleador como del sindicato de negociar de buena fe y hacer todo lo posible para llegar a un acuerdo, así como la importancia del derecho de huelga como uno de los medios fundamentales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para defender sus intereses económicos y sociales, el Comité considera que debería garantizarse que la parte empleadora en un conflicto laboral colectivo tenga la competencia para hacer concesiones y tomar decisiones en relación con los salarios y las condiciones de trabajo, a fin de que la presión durante las distintas etapas del conflicto laboral se canalice hacia la entidad apropiada.
5. 709. El Comité toma nota de la referencia del Gobierno a la capacidad del Poder Judicial para corregir cualquier caso de abuso en relación con el concepto de «empleador» y de la posibilidad de entablar un conflicto en el que participen múltiples establecimientos e incluya a entidades distintas del empleador directo. El Comité, refiriéndose asimismo a sus comentarios en relación con el artículo 19, 3) de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que la parte empleadora en un conflicto laboral colectivo pueda identificarse claramente y tenga la competencia necesaria para hacer concesiones y tomar decisiones en relación con los salarios y las condiciones de trabajo.

Huelgas generales y huelgas por cuestiones socioeconómicas

1. 710. En relación con las huelgas generales y las huelgas por cuestiones socioeconómicas, el Comité toma nota de los alegatos de la organización querellante según los cuales: i) el reconocimiento del empleador como parte en un conflicto colectivo únicamente según la definición que aparece en el Código del Trabajo y según el artículo 1 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos tiene consecuencias que limitan las cuestiones que pueden ser objeto de conflictos colectivos a cuestiones a nivel empresarial; ii) habida cuenta de los límites de los conflictos colectivos, los sindicatos no pueden expresar su descontento en relación a asuntos socioeconómicos a las entidades realmente responsables de la situación profesional, social y económica de los trabajadores, ni organizar huelgas contra una autoridad pública por motivos socioeconómicos; iii) la legislación nacional no se ajusta a los principios de libertad sindical y de asociación puesto que no autoriza las «huelgas generales», a saber, huelgas en las que participan en particular distintos empleadores de un sector, región o incluso un país, con objeto de apoyar o defender soluciones legislativas favorables, o para protestar contra planes y decisiones adoptados por las autoridades públicas que tengan consecuencias sociales adversas o repercusiones negativas para profesiones determinadas.
2. 711. Asimismo, el Comité toma nota de las siguientes indicaciones del Gobierno: i) el artículo 20 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos prevé las huelgas de varios establecimientos; ii) la introducción de las huelgas generales puede tener un efecto negativo en los empleadores, que tendrían que correr con los costos relacionados con los períodos de interrupción de la actividad, y no tener repercusión alguna en la postura del receptor de las demandas (autoridades públicas); iii) el apoyo o la denuncia de medidas legislativas debería llevarse a cabo en el marco del foro establecido especialmente para lograr la paz social y mantenerla a través del diálogo social sobre cuestiones sociales o económicas que sean motivo de preocupación y la conciliación de los intereses de los trabajadores, los empleadores y el Gobierno (el Consejo de Diálogo Social que sustituirá a la Comisión Tripartita); iv) si los sindicatos quieren expresar el descontento público por las consecuencias profesionales o sociales desfavorables de las medidas públicas, pueden ejercer su derecho a organizar una asamblea para expresar conjuntamente su postura al respecto, y v) de igual modo, en relación con la posibilidad de organizar una huelga por motivos socioeconómicos, los trabajadores pueden recurrir a las posibilidades que otorga la legislación nacional relativas a las asambleas (manifestaciones, piquetes o protestas).
3. 712. El Comité observa que un conflicto colectivo entre trabajadores y un empleador o empleadores puede versar únicamente sobre las condiciones de trabajo, los salarios, las prestaciones sociales, los derechos y las libertades sindicales de los trabajadores u otros grupos de personas que gocen del derecho de sindicación, y que una huelga es una interrupción colectiva del trabajo por los trabajadores con objeto de resolver un conflicto relacionado con las cuestiones antes mencionadas (artículos 1 y 17 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos). Observando que las huelgas de varios establecimientos se regulan en el artículo 20, leído conjuntamente con el artículo 1, el Comité recuerda que, a este respecto, los intereses profesionales y económicos que los trabajadores defienden mediante el derecho de huelga abarcan no sólo la obtención de mejores condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas de orden profesional, sino que engloban también la búsqueda de soluciones a las cuestiones de política económica y social y a los problemas que se plantean en la empresa y que interesan directamente a los trabajadores. Además, las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían en principio poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafos 526 y 527]. Al tiempo que toma nota con interés de la constitución del Consejo de Diálogo Social, un nuevo foro institucional tripartito que sustituye a la Comisión Tripartita para Asuntos Sociales y Económicos, el Comité observa que la garantía de la libertad de asamblea y el diálogo social tripartito es importante si bien no basta para garantizar el respeto de los principios antes enunciados. El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que las organizaciones de trabajadores puedan expresar, de ser necesario, a través de acciones de protesta de forma más amplia sus puntos de vista en relación con asuntos económicos y sociales que afectan a los intereses de sus miembros.

Restricciones al derecho de huelga según el artículo 19 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos

1. 713. En relación con el derecho de huelga en el servicio civil y en determinados puestos, el Comité toma nota de los alegatos de la organización querellante de que: i) las restricciones al derecho de huelga que figuran en el artículo 19, 1) de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos son excesivas, habida cuenta de que la legislación nacional no enumera puestos específicos ni establece un procedimiento para determinar la lista de puestos que tienen prohibido celebrar huelgas debido a que la interrupción del trabajo que se desempeña en el marco de dichos puestos supondría una amenaza para la vida y la salud de las personas y la seguridad del Estado, y ii) las restricciones al derecho de huelga para determinados trabajadores de la administración pública que figuran en el artículo 19, 3) son excesivas, puesto que la legislación nacional niega dicho derecho a una amplia gama de personas, incluidas las que no han sido contratadas como funcionarios públicos, sino con contratos de trabajo para actividades auxiliares y de servicios en órganos del Gobierno estatal y de los gobiernos locales, los tribunales y las oficinas del fiscal. El Comité toma nota asimismo del punto de vista de la organización querellante, según el cual, con arreglo al artículo 59, 4) de la Constitución de Polonia, el alcance de la libertad de asociación y la libertad sindical para las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como de otras libertades de asociación, sólo puede ser objeto de limitaciones legales en la medida en que éstas sean conformes a los acuerdos internacionales suscritos por Polonia; el derecho de huelga debería garantizarse a un amplio grupo de trabajadores y las limitaciones sólo deberían ser excepcionales (a saber, en el caso de los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o de los trabajadores en los servicios esenciales en el sentido estricto del término).
2. 714. Asimismo, el Comité toma nota de las indicaciones del Gobierno según las cuales: i) el factor que determina la existencia de una prohibición del derecho de huelga con arreglo al artículo 19, 1) de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, independientemente del sector, es la consecuencia final de la interrupción del trabajo (peligro para la vida y la salud de las personas y para la seguridad del Estado), lo que implica la división de los trabajadores entre los que tienen derecho a interrumpir su actividad laboral y los que no; ii) una de las categorías de trabajadores sin derecho de huelga de conformidad con el artículo 19, 3) es la de los miembros de los cuerpos del servicio civil, un tipo específico de servicio público; a diferencia de otros países, donde los cuerpos del servicio civil abarcan prácticamente la totalidad del sector público, incluido el personal docente, el personal de atención sanitaria y los trabajadores de la administración de los gobiernos locales, en Polonia, donde suman sólo alrededor de 121 400 personas empleadas en oficinas de administración gubernamentales (alrededor de 2 300 oficinas), su alcance es más bien limitado; iii) los cuerpos del servicio civil están formados por funcionarios que trabajan en unidades organizativas que revisten gran importancia para el desempeño de las actividades del Estado, incluidos servicios importantes para la sociedad, que no pueden garantizarse con una prohibición del derecho de huelga limitada a determinados grupos de empleados de oficina, puesto que requieren la disponibilidad plena de la totalidad de los funcionarios, así como de los trabajadores que garantizan el funcionamiento de una oficina; iv) la exclusión del derecho de huelga para los miembros de los cuerpos del servicio civil parece justificarse por el interés público y entra en la categoría de exclusiones autorizadas formuladas por los órganos de control de la OIT; v) en cuanto a las personas que trabajan en los tribunales o las oficinas del fiscal, muchos casos tramitados por los tribunales revisten tal importancia que si el tribunal no puede pronunciarse al respecto o lo hace con retraso pueden plantearse perturbaciones considerables en el funcionamiento del Estado, las unidades de los gobiernos locales y en las personas jurídicas y físicas, así pues, el interés público prevalece ante los intereses de las personas que trabajan en los tribunales o en las oficinas del fiscal (jueces, funcionarios de justicia y trabajadores de los tribunales incluidos); vi) los sindicatos que representan a los trabajadores que no tienen derecho a huelga tienen derecho a recurrir a los mismos procedimientos que figuran en la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, a saber, negociaciones, mediación y arbitraje, que los demás sindicatos; vii) a tenor de lo dispuesto en el artículo 78, 3) de la Ley sobre el Servicio Civil, los miembros de los cuerpos del servicio civil no están autorizados a participar en acciones de protesta que puedan interferir en el funcionamiento regular de una oficina, si bien lo están a participar en determinadas acciones de protesta; viii) con arreglo al artículo 25 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, tras unas negociaciones fallidas los trabajadores pueden recurrir a formas de protesta distintas de la huelga para ejercer presión sobre los empleadores durante un conflicto laboral, inclusive los trabajadores que no gozan del derecho de huelga, y ix) de conformidad con el artículo 22, el sindicato de otro establecimiento puede declarar una huelga solidaria para defender los derechos e intereses de trabajadores privados de dicho derecho.
3. 715. El Comité observa que el artículo 19, 3) de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos niega el derecho de huelga a los miembros de los cuerpos del servicio civil y a los trabajadores de los tribunales y las oficinas del fiscal, y que el artículo 19, 1) prohíbe toda interrupción del trabajo por causa de una huelga que afecte a puestos, equipos y maquinaria, y que pueda constituir un peligro para la vida o la salud de las personas o la seguridad del Estado. El Comité recuerda que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población). El Comité destaca asimismo que una definición demasiado detallada del concepto de «funcionario público» podría tener como resultado una restricción muy amplia, e incluso una prohibición del derecho de huelga de esos trabajadores. La prohibición del derecho de huelga en la función pública debería limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Recopilación, op. cit., párrafos 575 y 576]. El Comité invita al Gobierno a considerar la posibilidad de establecer un procedimiento para determinar qué funcionarios públicos enumerados en el artículo 19, 3) de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos y en el artículo 2 de la Ley sobre el Servicio Civil ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y para los que, por consiguiente, podría restringirse el derecho de huelga, así como para el establecimiento de servicios mínimos cuando proceda. Un procedimiento tal también podría utilizarse en relación con el artículo 19, 1), con objeto de determinar los casos en que una interrupción del trabajo podría considerarse un peligro a tenor de lo dispuesto en el artículo 19, 1) y en los que el derecho de huelga se prohibiría o restringiría en consecuencia, así como para el establecimiento de unos servicios mínimos cuando proceda.
4. 716. Por último, en relación con la indicación de la organización querellante según la cual la recomendación formulada por el Comité en 2012 en el marco del caso núm. 2888 para garantizar el derecho de sindicación a las personas que desempeñan su trabajo con contratos de derecho civil y en régimen de trabajadores autónomos, aún no ha sido aplicada, el Comité observa con satisfacción que: i) el Gobierno ha tomado medidas con miras a preparar las enmiendas legislativas necesarias; ii) el Tribunal Constitucional emitió un fallo en junio de 2015 por el cual sentenciaba que el artículo 22, 1) de la Ley sobre Sindicatos es contrario a la Constitución de Polonia y que el legislador debía ampliar el derecho de sindicación a todas las personas que desempeñaban trabajos remunerados basados en una relación de trabajo legal, y iii) se presentará para consulta al recién constituido Consejo de Diálogo Social un proyecto de ley que introduce importantes cambios sistémicos.
5. 717. El Comité remite los aspectos legislativos del presente caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Recomendaciones del Comité

1. 718. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) en relación con la definición de «parte en un conflicto laboral colectivo», el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que la parte empleadora en un conflicto laboral colectivo pueda identificarse claramente y tenga la competencia necesaria para hacer concesiones y tomar decisiones respecto de los salarios y las condiciones de trabajo;
   • b) en relación con las huelgas generales o las huelgas por motivos socioeconómicos, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que las organizaciones de trabajadores puedan expresar, en caso de que proceda, a través de acciones de protesta de forma más amplia sus puntos de vista respecto de asuntos económicos y sociales que afectan a los intereses de sus miembros;
   • c) en relación con las restricciones al derecho de huelga que figuran en el artículo 19 de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos, el Comité invita al Gobierno a considerar la posibilidad de establecer un procedimiento para: i) determinar qué funcionarios públicos enumerados en el artículo 19, 3) de la Ley sobre Conflictos Laborales Colectivos y en el artículo 2 de la Ley sobre el Servicio Civil ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y para los que, por consiguiente, podría restringirse el derecho de huelga; ii) determinar los casos en que una interrupción del trabajo puede considerarse un peligro a tenor de lo dispuesto en el artículo 19, 1), con lo cual el derecho de huelga se prohibiría o restringiría, así como para iii) el establecimiento de unos servicios mínimos cuando proceda, y
   • d) el Comité remite los aspectos legislativos del presente caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.