Informe definitivo - Informe núm. 395, Junio 2021

Caso núm. 3381 (Hungría) - Fecha de presentación de la queja:: 07-MAY-20 - Cerrado

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que, con arreglo a la Ley Fundamental de Hungría y al orden jurídico especial vigente durante la pandemia de COVID-19, el Gobierno de Hungría adoptó diversas medidas contrarias al derecho de negociación colectiva

1. 204. La queja figura en dos comunicaciones de fechas 7 de mayo y 29 de junio de 2020 remitidas por la Liga Democrática de Sindicatos Independientes (LIGA), la Confederación de Sindicatos de Hungría (MASZSZ) y la Federación Nacional de Consejos de los Trabajadores (MOSZ).
2. 205. El Gobierno de Hungría envió sus observaciones sobre los alegatos en una comunicación de fecha 15 de julio de 2020.
3. 206. Hungría ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 207. En su primera comunicación de fecha 7 de mayo de 2020, la LIGA, la MASZSZ y la MOSZ alegan que, debido a la pandemia de COVID-19, el Gobierno ha adoptado diversas medidas que afectan a los empleados en el marco de la situación de emergencia declarada en Hungría con arreglo al artículo 53 de la Ley Fundamental de Hungría (en adelante, la Ley Fundamental) y al orden jurídico especial vigente durante este periodo, haciendo hincapié en que dichas medidas tenían por objeto la conservación de los puestos de trabajo.
2. 208. Las organizaciones querellantes indican que los diversos textos legislativos introducidos al amparo del orden jurídico especial han menoscabado considerablemente el derecho de negociación colectiva y los convenios colectivos previamente suscritos. Según las organizaciones querellantes, los decretos gubernamentales establecen que, en caso de emergencia, no se podrán aplicar aquellos convenios colectivos que se aparten de las disposiciones de dichos decretos en materia de relaciones de trabajo.
3. 209. Las organizaciones querellantes declaran que, si bien son conscientes de que ante una emergencia se podrán restringir de forma justificada y proporcionada las posibilidades de negociación colectiva o la aplicación de los convenios colectivos previamente suscritos, a fin de superar dicha situación de emergencia y hacer frente a sus consecuencias adversas, consideran que algunas de las disposiciones de emergencia imposibilitan en la práctica el ejercicio de la negociación colectiva voluntaria durante un periodo de tiempo considerablemente superior al justificado en casi todos los ámbitos del empleo, pese a no figurar su prohibición expresa en los decretos.
4. 210. Las organizaciones querellantes ponen de relieve que, con arreglo al artículo 6, 4) del Decreto Gubernamental núm. 47/2020 sobre las medidas urgentes necesarias para mitigar el impacto de la pandemia de COVID-19 sobre la economía nacional, el trabajador y el empleador pueden apartarse de las disposiciones del Código del Trabajo en un acuerdo separado. Esta disposición permite por tanto la introducción ilimitada de excepciones a las disposiciones que garantizan un nivel mínimo de protección a los trabajadores (por ejemplo, el salario mínimo; las normas de protección ante la terminación de la relación de trabajo a iniciativa del empleador; las normas de protección de los trabajadores con características especiales, como los padres y madres solteros con niños pequeños; etc.). En opinión de las organizaciones querellantes, esta norma implica de manera indirecta que los empleadores pueden soslayar la negociación colectiva y los convenios colectivos previamente suscritos a fin de aplicar, mediante acuerdos individuales, las medidas que consideren necesarias para hacer frente a una emergencia. Las organizaciones querellantes sugieren que, ante una situación tan precaria, resulta más fácil persuadir a los trabajadores de que suscriban acuerdos que reducen su nivel de protección a cambio de la esperanza de conservar sus puestos de trabajo.
5. 211. Las organizaciones querellantes también indican que, de conformidad con el artículo 54, 2) de la Ley Fundamental, Hungría acepta las normas de derecho internacional generalmente reconocidas, de las cuales no es posible apartarse ni siquiera ante una emergencia, a menos que así lo autorice el propio derecho internacional. Las organizaciones querellantes recuerdan que el artículo 4 del Convenio núm. 98 impone a los Estados Miembros la obligación de promover los procedimientos voluntarios de negociación colectiva entre empleadores y trabajadores, y sostienen que el artículo 6, 4) del Decreto Gubernamental núm. 47/2020 infringe dicha obligación.
6. 212. Las organizaciones querellantes manifiestan que, según la interpretación del Comité de Libertad Sindical, existe la posibilidad de limitar el alcance del derecho de negociación colectiva y de los convenios colectivos, pero solo de manera excepcional, en la medida necesaria y razonable, y con las garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. A juicio de las organizaciones querellantes, hacer que los trabajadores y los empleadores accedan a suspender plenamente la aplicación del Código del Trabajo no solo restringe en la práctica la negociación colectiva y la aplicación de los convenios colectivos previamente suscritos, sino que las vuelve completamente imposibles, lo cual excede lo necesario. Además, las organizaciones querellantes ponen en entredicho la naturaleza transitoria de la restricción, puesto que su duración dependerá en definitiva del tiempo que se prolongue la situación de emergencia, lo cual aún no se puede prever.
7. 213. Las organizaciones querellantes también denuncian la restricción del derecho de negociación colectiva que supone la fijación de un marco de tiempo de trabajo (en el cual se estipula el número de horas de trabajo que debe realizar cada trabajador) de hasta veinticuatro meses de duración. Las organizaciones querellantes destacan que el artículo 4 del Decreto Gubernamental núm. 104/2020 establece que la fijación unilateral por parte del empleador de un marco de tiempo de trabajo de hasta veinticuatro meses de duración, o la suscripción de contratos de trabajo con arreglo al marco de tiempo de trabajo pactado en virtud de lo dispuesto en el artículo 6, 4) del Decreto Gubernamental núm. 47/2020, no se ve afectada por el fin de la situación de emergencia. Las organizaciones querellantes subrayan que, en virtud de esta disposición, el marco de tiempo de trabajo fijado durante el periodo de emergencia y vigente al término de este se mantendrá en vigor hasta la conclusión de su duración original, con independencia del final de la situación de emergencia.
8. 214. Las organizaciones querellantes indican que, según los artículos 94, 3) y 99, 7) del Código del Trabajo, el empleador puede fijar unilateralmente un marco de tiempo de trabajo de cuatro meses de duración o, en algunos casos, de seis meses, y que solo se puede fijar un marco de hasta treinta y seis meses de duración en virtud de un convenio colectivo consensuado con los sindicatos. Estas disposiciones también estipulan que los mencionados periodos legales de referencia de cuatro y seis meses únicamente se pueden ampliar en virtud de un convenio colectivo y hasta un máximo de doce meses.
9. 215. Las organizaciones querellantes indican asimismo que, en caso de emergencia, la fijación unilateral por parte del empleador de un marco de tiempo de trabajo de hasta veinticuatro meses de duración o la ampliación unilateral del marco previamente fijado hasta un máximo de veinticuatro meses de duración también implican una restricción del derecho exclusivo preexistente de negociación colectiva. Consideran que esa restricción no debería ir más allá de lo necesario y proporcionado, y que un marco de tiempo de trabajo de hasta veinticuatro meses de duración durante una emergencia, o incluso más allá, ya no se puede considerar como una restricción de carácter transitorio. Por esa razón, creen que se trata de una infracción de la obligación de derecho internacional contenida en el artículo 4 del Convenio núm. 98 por la cual se debe promover la negociación colectiva libre y voluntaria.
10. 216. En su comunicación de fecha 29 de junio de 2020, las organizaciones querellantes proporcionan argumentos adicionales contra la posibilidad de imposición unilateral por parte del empleador de un marco de tiempo de trabajo de hasta veinticuatro meses de duración. Alegan que el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 se adoptó de manera poco transparente, en ausencia de todo diálogo social tripartito y sin mediar ningún tipo de consulta previa, lo cual ha recibido por igual las críticas de las confederaciones sindicales nacionales y las asociaciones de empleadores nacionales.
11. 217. Las organizaciones querellantes indican además que el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 plantea inquietudes en materia de cumplimiento y presenta ambigüedades a la luz de la legislación laboral de la Unión Europea. Manifiestan que, de conformidad con el artículo 19 de la Directiva núm. 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, «los Estados miembros, siempre que respeten los principios generales de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, tendrán la facultad de permitir que, por razones objetivas, técnicas o de organización del trabajo, los convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores sociales establezcan periodos de referencia que en ningún caso excederán de doce meses». Por consiguiente, las organizaciones querellantes defienden que, conforme al espíritu de la Directiva, el «periodo de referencia» no debería exceder en ningún caso los doce meses, y que esa cifra solo podría alcanzarse con sujeción a ciertas condiciones.
12. 218. Según las organizaciones querellantes, el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 también suscita preocupación en materia de derecho público. Indican que las medidas jurídicas adoptadas para abordar el estado de emergencia y la pandemia de COVID-19 tienen carácter transitorio, y que el artículo 6, 2) del Decreto Gubernamental núm. 47/2020 autoriza la aplicación del Código del Trabajo, con determinadas excepciones, hasta la expiración de un plazo de treinta días contados desde el final del estado de peligro. Señalan asimismo que el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 tiene el propósito de enmendar y complementar el Decreto Gubernamental núm. 47/2020. A juicio de las organizaciones querellantes, solo se podrá fijar y aplicar un marco de tiempo de trabajo de hasta veinticuatro meses mientras esté vigente el Decreto Gubernamental núm. 104/2020, es decir, durante el estado de emergencia.
13. 219. Además, las organizaciones querellantes aducen que, básicamente, se ha eliminado la posición de negociación de los sindicatos, puesto que ya no es necesario su consentimiento para la introducción de un marco de tiempo de trabajo más largo. Las organizaciones querellantes sostienen que, en consecuencia, el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 es contrario a sus propios objetivos en materia de política jurídica, a saber, la protección de los empleos y la economía, así como a la obligación jurídica internacional del Estado húngaro de promover la negociación colectiva, que es primordial y reviste una importancia creciente en las situaciones de crisis. Las organizaciones querellantes indican que el artículo 1, 3) del Decreto Gubernamental núm. 104/2020 hace obligatorios diversos artículos del Código del Trabajo relacionados, entre otras cosas, con la programación mínima y máxima del tiempo de trabajo diario, los periodos de descanso diarios y semanales y los días de descanso, e incluso invalida las disposiciones más favorables de los convenios colectivos, con lo cual se restringe de forma injustificada el ámbito de la negociación colectiva. Indican además que, en el artículo 1, 4) del Decreto Gubernamental núm. 104/2020, se señala que aquellos convenios colectivos que se aparten de las normas previstas en el decreto en cuestión no deben aplicarse durante la vigencia de este. Por tanto, las organizaciones querellantes concluyen que el decreto remplaza y anula convenios colectivos que regulan la misma materia.
14. 220. Las organizaciones querellantes sostienen que, a su juicio, el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 no está adecuadamente orientado, ya que su alcance universal afecta al conjunto de la economía y a cualquier empleador. Consideran que esto quizás no esté justificado en la práctica y que puede dar lugar a graves abusos, ya que en varios sectores económicos no existen motivos de peso razonables para la adopción de tal norma a raíz de una pandemia (por ejemplo, el sector minorista, determinados servicios públicos, etc.).
15. 221. Además, las organizaciones querellantes indican que el 16 de junio de 2020 el Parlamento de Hungría adoptó la Ley LVII de 2020 sobre la Eliminación de la Ley de Emergencias y, con base en ella, se promulgó el Decreto Gubernamental núm. 282/2020, con efecto a partir del 18 de junio de 2020, y se abolieron los decretos emitidos previamente a causa de la emergencia. Como resultado, también dejaron de surtir efecto las disposiciones litigiosas de los decretos que se mencionaban en la queja inicial, dado que el límite máximo de veinticuatro meses establecido para la fijación del tiempo de trabajo en aplicación del artículo 4 del Decreto Gubernamental núm. 104/2020 solo estaba vigente hasta la expiración de dicho decreto.
16. 222. Sin embargo, las organizaciones querellantes informan que, desde la presentación de la queja inicial, el Parlamento ha adoptado la Ley LVIII de 2020 sobre las normas transitorias relativas a la finalización de la situación de emergencia y la preparación epidemiológica, que afectó a los elementos planteados en la queja inicial.
17. 223. Según las organizaciones querellantes, el artículo 56, 3) de la Ley LVIII de 2020 permitió establecer excepciones a las disposiciones del Código del Trabajo en virtud de acuerdos entre el empleador y el trabajador hasta el 1.º de julio de 2020, lo cual significa que se pondría fin a esta situación el 1.º de julio de 2020 pero sus efectos negativos permanecerían (por ejemplo, la reducción de la jornada laboral; los recortes salariales o la concesión de las vacaciones anuales en periodos de emergencia sin necesidad de cumplir el plazo de quince días de preaviso legal, según lo acordado por las partes, y la concesión de licencia no remunerada mediante acuerdo entre las partes, en cuyo caso los trabajadores desempleados debían sufragar por su cuenta las cotizaciones al seguro de salud para recibir tratamiento médico gratuito ante una enfermedad). Las organizaciones querellantes explican que los ejemplos citados corresponden a los casos más comunes de conservación del empleo durante una emergencia, y que en tales situaciones los convenios colectivos podrían haber desempeñado una función importante a la hora de celebrar acuerdos que proporcionen un futuro no discriminatorio y más favorable para los trabajadores. Las organizaciones querellantes señalan que actualmente no existen estadísticas precisas sobre los acuerdos suscritos entre los empleadores y los trabajadores con arreglo a las disposiciones de emergencia ni sobre el número de trabajadores afectados por dichos acuerdos, pero, según la información facilitada a los interlocutores sociales por el Gobierno el 22 de junio de 2020, 14 000 empresas han solicitado la remuneración de trabajadores a tiempo parcial, lo cual es indicativo de un gran número de afectados.
18. 224. Señalan también las organizaciones querellantes que en el artículo 56, 4) y 5) de la Ley LVIII de 2020 se introdujo otra disposición perjudicial para los intereses de los trabajadores. Explican que dicha disposición faculta a un organismo gubernamental para autorizar, a petición del empleador, la aplicación de un marco de tiempo de trabajo máximo de veinticuatro meses o un periodo de ajuste para inversiones generadoras de empleo una vez que se haya puesto fin a la situación de emergencia (durante el nuevo periodo de preparación epidemiológica), siempre que dichas inversiones revistan interés nacional. Por consiguiente, las organizaciones querellantes consideran que en esencia la nueva disposición prorroga de forma indefinida la situación objeto de queja, e incluso la agrava, puesto que durante el nuevo periodo de preparación epidemiológica (cuya duración es incierta) únicamente un organismo gubernamental tiene la facultad de decidir, y exclusivamente a petición del empleador, sobre una ampliación significativa del periodo máximo de tiempo de trabajo especificado en el Código del Trabajo, excluyéndose de este modo por completo la posibilidad de la negociación colectiva. Las organizaciones querellantes indican que no se han detallado los requisitos para la concesión de la licencia (inversión generadora de empleo, interés económico nacional), lo cual implica que la decisión puede adoptarse exclusivamente según la facultad discrecional del organismo gubernamental. Sostienen que el hecho de que este marco de tiempo de trabajo no se base en las disposiciones del Código del Trabajo, sino en un texto legislativo independiente que no está sujeto a las garantías del Código del Trabajo, también imposibilita la negociación colectiva en este ámbito.

B. Respuesta del Gobierno

1. 225. En su comunicación de fecha 15 de julio de 2020, el Gobierno declara que un orden jurídico especial había estado vigente en Hungría en virtud del Decreto Gubernamental núm. 40/2020 de 11 de marzo sobre la Declaración del Estado de Peligro, con arreglo al cual el propósito y los límites de la legislación quedaban determinados por la Ley XII de 2020 sobre la Contención del Coronavirus, que permaneció en vigor entre el 31 de marzo de 2020 y el 17 de junio de 2020.
2. 226. El Gobierno indica que el artículo 2, 1) de la Ley XII de 2020 estipula que durante el periodo de vigencia del estado de peligro, además de las medidas y normas extraordinarias contempladas en la Ley CXXVIII de 2011 sobre la gestión de desastres y de la enmienda de ciertas leyes conexas, el Gobierno puede, a fin de garantizar la protección de la vida, la salud, la persona, las propiedades y los derechos de los ciudadanos, así como la estabilidad de la economía nacional, mediante un decreto, suspender la aplicación de determinadas leyes, introducir excepciones a las disposiciones de las leyes y adoptar otras medidas extraordinarias. Indica asimismo que el artículo 2, 2) de la Ley XII de 2020 estipula que el Gobierno puede ejercer sus facultades en virtud del párrafo 1 de la Ley a los efectos de prevenir, controlar y eliminar la epidemia humana a la que se refiere el Decreto Gubernamental núm. 40/2020, así como prevenir y evitar sus efectos adversos, en la medida en que sea necesario y proporcional al objetivo perseguido.
3. 227. El Gobierno manifiesta además que en el artículo 3, 1) de la Ley XII de 2020 se estipula que, de conformidad con el artículo 53, 3) de la Ley Fundamental, la Asamblea Nacional autoriza al Gobierno a ampliar hasta la conclusión del periodo de peligro la vigencia de los decretos gubernamentales adoptados durante el estado de peligro con arreglo al artículo 53, 1) y 2) de la Ley Fundamental. Además, en virtud del artículo 3, 2) de la Ley XII de 2020, dicha autorización puede ser retirada antes de que finalice el estado de peligro.
4. 228. El Gobierno indica que la Ley LVII de 2020 sobre la Finalización del Estado de Peligro entró en vigor el 18 de junio de 2020. Dicha Ley estipula la derogación de la Ley XII de 2020 una vez declarado el final del estado de peligro. El Gobierno declara que la emergencia se levantó de conformidad con el Decreto Gubernamental núm. 282/2020, por el cual se derogó el Decreto Gubernamental núm. 40/2020.
5. 229. El Gobierno explica que, al promulgar el Decreto Gubernamental núm. 47/2020 de 18 de marzo de 2020 sobre medidas urgentes necesarias para aliviar los efectos de la pandemia de coronavirus sobre la economía nacional y el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 de 10 de abril de 2020 sobre medidas complementarias de las normas de derecho laboral contenidas en el Decreto Gubernamental núm. 47/2020, en el marco del Plan de Acción para la Protección de la Economía, su intención era velar por la salud y seguridad en el trabajo al máximo nivel posible habida cuenta de los cambios producidos en las condiciones laborales y, al mismo tiempo, proteger los puestos de trabajo y evitar los despidos masivos. El Gobierno manifiesta que estos decretos tenían por objeto minimizar los efectos de la pandemia de COVID-19 y las medidas adoptadas como resultado en materia de empleo, y atenuar así las consecuencias negativas para los trabajadores y sus familias. El Gobierno subraya que en el momento de la promulgación de los decretos no era posible prever la magnitud del riesgo (es decir, la duración de la pandemia) ni sus efectos económicos, pero que la conservación del empleo era una de las prioridades con miras a la futura reactivación de la economía, a fin de garantizar que las fábricas pudiesen iniciar sus actividades una vez superada la pandemia.
6. 230. En relación con las alegaciones de las organizaciones querellantes sobre la posibilidad de establecer excepciones a las disposiciones del Código del Trabajo, el Gobierno indica que en el artículo 6, 2) del Decreto Gubernamental núm. 47/2020 se establece que, hasta la expiración de un plazo de treinta días contados desde el fin del estado de peligro, se deberá aplicar lo dispuesto en el Código del Trabajo con las siguientes excepciones: a) el empleador puede modificar un horario de trabajo previamente comunicado incluso de manera diferente a la que estipulen las normas de comunicación de horarios de trabajo previstas en el artículo 97, 5) del Código del Trabajo; b) de manera unilateral, el empleador puede solicitar a los trabajadores que trabajen desde sus domicilios o teletrabajen, y c) el empleador puede adoptar las medidas necesarias para controlar el estado de salud de los trabajadores. El artículo 6, 3) del Decreto Gubernamental núm. 47/2020 también estipula que, mientras el Decreto permanezca en vigor, no serán de aplicación las disposiciones de los convenios colectivos que se aparten de estas normas. Además, según el artículo 6, 4) del Decreto Gubernamental núm. 47/2020, el trabajador y el empleador pueden establecer excepciones a las disposiciones incluidas en el Código del Trabajo en un acuerdo separado.
7. 231. El Gobierno subraya que el Decreto Gubernamental núm. 47/2020 expiró al término del estado de peligro, con su derogación el 18 de junio de 2020. Destaca que la prohibición de aplicar las disposiciones de los convenios colectivos fue solo una medida transitoria vigente entre el 19 de marzo de 2020 y el 17 de junio de 2020, y exclusivamente en relación con las cuestiones legislativas mencionadas, a fin de velar por el cumplimiento de las prohibiciones y restricciones impuestas durante el estado de peligro.
8. 232. El Gobierno indica que el artículo 2 de la Ley LVIII de 2020, que entró en vigor el 18 de junio de 2020, dispone que la Ley establece normas transitorias con relación a las medidas extraordinarias adoptadas durante el estado de peligro, cuya aplicación es posible de forma transitoria tras la finalización del estado de peligro a fin de garantizar la protección de la vida, la salud, la seguridad personal, las propiedades y los derechos de los ciudadanos, así como la estabilidad de la economía nacional. El Gobierno señala que en el artículo 56, 2) de la Ley LVIII de 2020 se estipula expresamente que el establecimiento de excepciones a las disposiciones del Código del Trabajo con relación a las tres cuestiones legislativas mencionadas, y a las normas del Código del Trabajo en general, mediante la suscripción de un acuerdo especial entre el trabajador y el empleador se autorizó solo hasta el 1.º de julio de 2020, para garantizar la transición normativa con respecto a las medidas extraordinarias aplicadas durante el estado de peligro y a fin de garantizar la seguridad jurídica.
9. 233. El Gobierno subraya que el establecimiento de excepciones a las disposiciones del Código del Trabajo en virtud del artículo 6, 4), del Decreto Gubernamental núm. 47/2020 consistió en una medida transitoria destinada a gestionar los problemas surgidos durante el estado de peligro, y destaca que la suscripción de acuerdos entre las partes no puede conllevar la elusión de las garantías jurídicas incluidas en la legislación húngara.
10. 234. El Gobierno indica que la aplicación del Convenio núm. 98 se garantiza en primera instancia a través de las disposiciones incluidas en el Código del Trabajo y que, en virtud del artículo Q, 2) de la Ley Fundamental y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, toda normativa legal aplicable debe interpretarse teniendo en cuenta el derecho internacional y con arreglo a este. Por consiguiente, los tribunales deben garantizar la coherencia entre el artículo 4 del Convenio núm. 98 y las disposiciones del ordenamiento jurídico húngaro adoptadas para su puesta en práctica.
11. 235. Según el Gobierno, este requisito de interpretación en consonancia con el derecho internacional era aplicable al artículo 6, 4) del Decreto Gubernamental núm. 47/2020 y a las disposiciones del Código del Trabajo relacionadas con la negociación colectiva, los convenios colectivos y la regulación de convenios colectivos que permiten la aplicación de normas jurídicas internacionales. El Gobierno sostiene que, en consecuencia, los acuerdos especiales por los cuales se establecen excepciones a las disposiciones del Código del Trabajo no habrían podido tener como resultado la elusión de las garantías jurídicas incluidas en la legislación húngara sobre la base del artículo 4 del Convenio.
12. 236. En relación con el alegato de las organizaciones querellantes según el cual se restringiría el derecho de negociación colectiva al imponerse un marco de tiempo de trabajo de hasta veinticuatro meses de duración, el Gobierno manifiesta que el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 estuvo vigente entre el 11 de abril de 2020 y el 17 de junio de 2020. El Gobierno indica que el artículo 1, 1) y 2) del Decreto estipula que, a fin de velar por el cumplimiento de las prohibiciones y restricciones impuestas durante el estado de peligro, además de las disposiciones establecidas en el artículo 6), 2) del Decreto núm. 47/2020 debe establecerse una excepción al Código del Trabajo en virtud de la cual el empleador puede fijar un marco de tiempo de trabajo de hasta veinticuatro meses de duración, así como ampliar el marco de tiempo de trabajo fijado antes de la entrada en vigor del presente decreto hasta un periodo máximo de veinticuatro meses. En el artículo 1, 4), del Decreto Gubernamental núm. 104/2020 también se estipula que las disposiciones de los convenios colectivos que se aparten de las normas previstas en el Decreto en cuestión no pueden ser de aplicación durante el periodo de vigencia de este. Además, el artículo 4 del Decreto Gubernamental núm. 104/2020 establece que la finalización del estado de peligro no afecta a los contratos de trabajo basados en marcos de tiempo de trabajo fijados con arreglo a acuerdos y suscritos de conformidad con el artículo 1, 1) y 2), del presente decreto y el artículo 6, 4) del Decreto Gubernamental núm. 47/2020.
13. 237. El Gobierno indica que el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 fue derogado el 18 de junio de 2020, pero que la Ley LVIII de 2020 establece disposiciones adicionales con relación al marco de tiempo de trabajo. El Gobierno declara que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56, 3) de la Ley LVIII, la finalización del estado de peligro no afecta a los empleos basados en marcos de tiempo de trabajo fijados durante la emergencia, unilateralmente o por mutuo acuerdo de las partes, hasta la finalización de los respectivos marcos temporales.
14. 238. El Gobierno explica que la Ley LVIII de 2020 tiene por propósito habilitar a la Asamblea Nacional de Hungría para que regule, con posterioridad a la emergencia, las relaciones jurídicas establecidas durante la emergencia con relación a cuestiones comprendidas en el ámbito de aplicación de la legislación de emergencia, velando por una transición normativa clara y predecible, teniendo en cuenta asimismo el principio de protección de las expectativas legítimas y proporcionando la garantía jurídica de un entorno normativo inalterado por la adopción de una ley.

C. Conclusiones del Comité

1. 239. El Comité toma nota de que, en el presente caso, las organizaciones querellantes alegan que, en el marco del estado de emergencia declarado en Hungría como consecuencia de la pandemia de COVID-19, el Gobierno introdujo diversos textos legislativos que afectaron significativamente al derecho de negociación colectiva y a la aplicación de los convenios colectivos previamente suscritos.
2. 240. El Comité toma nota de la cronología de los acontecimientos proporcionada tanto por el Gobierno como por las organizaciones querellantes, a saber: a partir del 11 de marzo de 2020 y con arreglo al artículo 53 de la Ley Fundamental, estuvo vigente en Hungría un orden jurídico especial debido a la pandemia de COVID-19. En virtud del Decreto Gubernamental núm. 40/2020 sobre la Declaración del Estado de Peligro, el propósito y los límites de la legislación quedaron determinados por la Ley XII de 2020 sobre la Contención del Coronavirus, que permitía al Gobierno suspender la aplicación de determinadas leyes, introducir excepciones a las disposiciones de las leyes y adoptar otras medidas extraordinarias destinadas a prevenir, controlar y eliminar la pandemia, así como a prevenir y evitar sus efectos adversos, en la medida en que fuese necesario y proporcional al objetivo perseguido. El 18 de marzo de 2020, el Gobierno promulgó el Decreto Gubernamental núm. 47/2020 sobre medidas urgentes necesarias para aliviar los efectos de la pandemia de coronavirus sobre la economía nacional. El 10 de abril de 2020, el Gobierno promulgó el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 sobre medidas complementarias de las normas de derecho laboral contenidas en el Decreto Gubernamental núm. 47/2020, en el marco del Plan de Acción para la Protección de la Economía. El 18 de junio de 2020, se levantó la emergencia mediante el Decreto Gubernamental núm. 282/2020, por el cual se derogó el Decreto Gubernamental núm. 40/2020, y entró en vigor la Ley LVII de 2020 sobre la Finalización del Estado de Peligro, por la cual se derogaron la Ley XII de 2020 y los decretos gubernamentales núms. 47/2020 y 104/2020. Ese mismo día, entró en vigor la Ley LVIII de 2020 sobre las normas transitorias relativas a la finalización de la situación de emergencia y la preparación epidemiológica.
3. 241. En relación con las alegaciones de las organizaciones querellantes relativas al posible establecimiento de excepciones a las disposiciones del Código del Trabajo mediante la suscripción de acuerdos individuales, el Comité toma nota de que las partes se refieren a las disposiciones del Decreto Gubernamental núm. 47/2020, en el que se estipula que: i) hasta la expiración de un plazo de treinta días contados desde el fin del estado de peligro, el empleador puede modificar un horario de trabajo previamente comunicado incluso de manera diferente a la que estipulen las normas de comunicación de horarios de trabajo previstas en el Código del Trabajo, ordenar de manera unilateral a los trabajadores que trabajen desde sus domicilios o teletrabajen, y adoptar las medidas necesarias para controlar el estado de salud de los trabajadores (artículo 6, 2)); ii) mientras el Decreto permanezca en vigor, no deben ser de aplicación las disposiciones de los convenios colectivos que se aparten de estas normas (artículo 6, 3)), y iii) el trabajador y el empleador pueden establecer excepciones a las disposiciones incluidas en el Código del Trabajo en un acuerdo separado (artículo 6, 4)).
4. 242. El Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, los acuerdos individuales autorizados por el artículo 6, 4) del Decreto Gubernamental núm. 47/2020 podrían conducir al establecimiento de excepciones a las disposiciones del Código del Trabajo que garantizan un nivel mínimo de protección a los trabajadores (por ejemplo, el salario mínimo; las normas de protección ante la terminación de la relación de trabajo a iniciativa del empleador; las normas de protección de los trabajadores con características especiales; etc.), a la elusión de la negociación colectiva y a la no aplicación de los convenios colectivos previamente suscritos. Además, el Comité toma nota de la indicación de las organizaciones querellantes según la cual esta restricción imposibilita el ejercicio de la negociación colectiva voluntaria durante un periodo de tiempo considerablemente superior al justificado en prácticamente todos los ámbitos del empleo y, ante una situación de emergencia, resulta más fácil persuadir a los trabajadores de que suscriban acuerdos que reducen su nivel de protección a cambio de la esperanza de conservar sus puestos de trabajo. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes declaran que el artículo 6, 4), del Decreto Gubernamental núm. 47/2020 vulnera lo dispuesto en el artículo 4 del Convenio núm. 98, a pesar de que en el artículo 54, 2) de la Ley Fundamental se establece que Hungría acepta las normas de derecho internacional generalmente reconocidas, de las cuales no es posible apartarse ni siquiera ante una emergencia, a menos que así lo autorice el propio derecho internacional. Además, el Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, la Ley LVIII de 2020 posibilitó la suscripción de los acuerdos individuales mencionados hasta el 1.º de julio de 2020, pero sus efectos negativos se mantendrán con posterioridad a esa fecha, y el hecho de que 14 000 empresas hayan solicitado la remuneración de trabajadores a tiempo parcial indica de por sí que existe un gran número de afectados.
5. 243. El Comité toma nota de que el Gobierno declara que su intención al promulgar los Decretos Gubernamentales núms. 47/2020 y 104/2020 era velar por la salud y seguridad en el trabajo al máximo nivel posible y, al mismo tiempo, proteger los puestos de trabajo y evitar los despidos masivos, atenuando así las consecuencias negativas de la pandemia de COVID-19 para los trabajadores y sus familias. Además, el Comité toma nota de la indicación del Gobierno según la cual, en el momento de la promulgación de los decretos, no era posible prever la magnitud del riesgo ni sus efectos económicos. El Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que el Decreto Gubernamental núm. 47/2020 solo estuvo vigente entre el 19 de marzo de 2020 y el 17 de junio de 2020, y que en el artículo 56, 2) de la Ley LVIII de 2020 se estipula expresamente que el establecimiento de excepciones a las disposiciones del Código del Trabajo estaba autorizado únicamente hasta el 1.º de julio de 2020, para asegurar la transición normativa con respecto a las medidas extraordinarias aplicadas durante el estado de peligro y a fin de garantizar la seguridad jurídica. El Comité toma nota asimismo de que el Gobierno indica que, en virtud del artículo Q, 2) de la Ley Fundamental y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, toda normativa jurídica aplicable debe interpretarse teniendo en cuenta el derecho internacional y con arreglo a este, de tal manera que los acuerdos especiales autorizados por el artículo 6, 4) del Decreto Gubernamental núm. 47/2020 no habrían podido tener como resultado la elusión de las garantías jurídicas incluidas en la legislación húngara sobre la base del artículo 4 del Convenio núm. 98.
6. 244. En lo referente a los alegatos de las organizaciones querellantes sobre la restricción del derecho de negociación colectiva que tendría lugar al imponerse un marco de tiempo de trabajo de hasta veinticuatro meses de duración, el Comité toma nota de que las partes se refieren a las disposiciones del Decreto Gubernamental núm. 104/2020, en el que se estipula que: i) a fin de velar por el cumplimiento de las prohibiciones y restricciones impuestas durante el estado de peligro, debe establecerse una excepción al Código del Trabajo en virtud de la cual el empleador puede fijar un marco de tiempo de trabajo de hasta veinticuatro meses de duración, así como ampliar el marco de tiempo de trabajo fijado antes de la entrada en vigor del presente decreto hasta un periodo máximo de veinticuatro meses (artículo 1, 1) y 2)); ii) las disposiciones de los convenios colectivos que se aparten de las normas previstas en el presente decreto no pueden ser de aplicación durante la vigencia de este (artículo 1, 4)), y iii) la finalización del estado de peligro no afecta a los contratos de trabajo basados en marcos de tiempo de trabajo fijados con arreglo a acuerdos y suscritos de conformidad con el artículo 1, 1) y 2) del presente decreto y el artículo 6, 4), del Decreto Gubernamental núm. 47/2020 (artículo 4).
7. 245. El Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, con arreglo a lo dispuesto en el Código del Trabajo, el empleador tiene derecho a fijar unilateralmente un marco de tiempo de trabajo de cuatro meses de duración o, en algunos casos, de seis meses, y solo en virtud de un convenio colectivo puede prorrogarse un determinado marco de tiempo de trabajo durante un plazo de hasta doce meses o fijarse con una duración de hasta treinta y seis meses. Además, el Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, la restricción mencionada no debería ir más allá de lo necesario y proporcionado, y que la aplicación con motivo de una emergencia de un marco de tiempo de trabajo de hasta veinticuatro meses de duración, o incluso más allá, ya no se puede considerar como una restricción transitoria. El Comité también toma nota de que las organizaciones querellantes consideran que: i) el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 se adoptó de manera poco transparente, en ausencia de todo diálogo social tripartito y sin mediar ningún tipo de consulta previa, lo cual ha recibido por igual las críticas de las confederaciones sindicales nacionales y las asociaciones de empleadores nacionales; ii) el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 plantea inquietudes en materia de cumplimiento y presenta ambigüedades con respecto a la Directiva núm. 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, en la cual se establece que los periodos de referencia no deben exceder los doce meses de duración; iii) dado que las medidas jurídicas adoptadas para abordar el estado de emergencia y la pandemia tienen carácter transitorio, solo se debería fijar y aplicar un marco de tiempo de trabajo de hasta veinticuatro meses durante el estado de emergencia; iv) dado que el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 esencialmente eliminó la posición de negociación de los sindicatos, puesto que ya no se requiere su consentimiento para la introducción de un marco de tiempo de trabajo más largo, dicho decreto es contrario a sus propios objetivos en materia de política jurídica, a saber, la protección de los empleos y la economía, así como a la obligación jurídica internacional que tiene el Gobierno de promover la negociación colectiva, y v) el alcance universal del Decreto Gubernamental núm. 104/2020 no está adecuadamente orientado, ya que afecta al conjunto de la economía y a cualquier empleador. Además, el Comité toma nota de la indicación de las organizaciones querellantes según la cual se habría introducido otra disposición perjudicial que excluiría por completo la posibilidad de la negociación colectiva en el artículo 56, 4) y 5) de la Ley LVIII de 2020, en virtud del cual un organismo gubernamental puede autorizar, discrecionalmente y a petición del empleador, un marco de tiempo de trabajo máximo de veinticuatro meses o un periodo de ajuste para inversiones generadoras de empleo tras el final de la emergencia.
8. 246. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 estuvo vigente entre el 11 de abril de 2020 y el 17 de junio de 2020, pero que en el artículo 56, 3) de la Ley LVIII se estipula que la finalización del estado de peligro no afecta a los empleos basados en marcos de tiempo de trabajo fijados durante la emergencia, unilateralmente o por mutuo acuerdo de las partes, hasta la finalización de los respectivos marcos temporales. Además, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que la Ley LVIII de 2020 tiene por propósito regular las relaciones jurídicas establecidas durante la situación de emergencia, teniendo en cuenta el principio de protección de las expectativas legítimas, y proporcionar la garantía jurídica de un entorno normativo inalterado.
9. 247. El Comité toma debida nota de la información proporcionada por las organizaciones querellantes y el Gobierno. En lo que respecta al cumplimiento por los decretos gubernamentales de lo dispuesto en los artículos 54, 2) y Q, 2) de la Ley Fundamental y en la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, el Comité recuerda que su mandato consiste en determinar si una situación concreta se ajusta, desde el punto de vista legislativo o de la práctica, a los principios de libertad sindical y de negociación colectiva derivados de los convenios sobre estas materias [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 9]. Es con este espíritu que el Comité proseguirá su examen del presente caso.
10. 248. El Comité reconoce plenamente las circunstancias excepcionales que se han experimentado en el país a causa de la pandemia de COVID-19, así como la imperiosa necesidad de adopción de medidas urgentes por parte del Gobierno a fin de mitigar los efectos económicos y sociales de la crisis resultante. El Comité recuerda que, cuando ha revisado otras situaciones de restricción temporal de la negociación colectiva, ha recordado que las medidas que podrían tomarse para enfrentar una situación excepcional tendrían que ser de naturaleza temporal habida cuenta de las graves consecuencias negativas que tienen en las condiciones de empleo de los trabajadores y su incidencia particular en los trabajadores vulnerables [véase, por ejemplo, Recopilación, párrafo 1434]. Análogamente, en las circunstancias del presente caso, el Comité considera que las medidas adoptadas durante una crisis aguda que dejan de lado la aplicación de los convenios colectivos en vigor y excluyen la negociación colectiva, deben ser de carácter excepcional, estar limitadas en el tiempo e incluir garantías para los trabajadores más afectados.
11. 249. El Comité observa que el artículo 6 del Decreto Gubernamental núm. 47/2020 facultaba al empleador a adoptar un cierto número de decisiones unilaterales con independencia de los convenios colectivos que estuviesen en vigor y establecía de forma transitoria la primacía de los acuerdos individuales sobre las disposiciones del Código del Trabajo, con miras a garantizar la salud y seguridad en el trabajo y salvaguardar el empleo. El Comité entiende de la respuesta del Gobierno que, al introducir estas medidas en el marco de la situación de emergencia causada por la pandemia, no pretendía dejar sin efecto la aplicación de los convenios colectivos o las disposiciones del Código del Trabajo que garantizan un nivel mínimo de protección a los trabajadores, sino establecer un sistema temporal de reducción de la actividad que se pudiese poner en marcha mediante acuerdos individuales. Aunque el Comité observa que el Decreto Gubernamental núm. 47/2020 ya no se encuentra en vigor y que la suscripción de acuerdos individuales solo fue posible hasta el 1.º de julio de 2020, el Comité también toma nota de la indicación de las organizaciones querellantes según la cual un gran número de personas se vieron afectadas por estas medidas y su impacto se siguió sintiendo con posterioridad a la fecha mencionada. Preocupado por las alegaciones de que las medidas objeto de este caso se adoptaron sin consulta previa, el Comité confía en que la promoción por parte del Gobierno del pleno desarrollo y utilización de los mecanismos de negociación colectiva garantizará una transición mutuamente acordada de las medidas extraordinarias aplicadas durante el estado de peligro, incluidas las excepciones a las disposiciones del Código del Trabajo permitidas por el artículo 6 del Decreto Gubernamental núm. 47/2020.
12. 250. Además, el Comité observa que, en virtud de los dispuesto en el Decreto Gubernamental núm. 104/2020, el empleador podía fijar un marco de tiempo de trabajo de hasta veinticuatro meses de duración o ampliar el marco vigente hasta ese periodo máximo, que es considerablemente superior a los periodos de cuatro o seis meses que se pueden imponer unilateralmente con arreglo al Código del Trabajo. El Comité toma nota de que la finalización del estado de peligro no afectó a los contratos de trabajo basados en esos marcos de tiempo de trabajo, y que el artículo 56 de la Ley LVIII de 2020 faculta a un organismo gubernamental para autorizar, a petición del empleador, la aplicación de un marco de tiempo de trabajo o un periodo de ajuste de hasta veinticuatro meses de duración, lo cual implica que esta restricción del derecho de negociación colectiva y sus efectos se extienden más allá del periodo de emergencia. Aunque entiende la necesidad de que el Gobierno garantice un entorno normativo estable y predecible, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes indican que el Decreto Gubernamental núm. 104/2020 se adoptó sin mediar ningún tipo de consulta previa o diálogo social tripartito, y que este ha recibido por igual las críticas de las confederaciones sindicales nacionales y las asociaciones de empleadores nacionales. El Comité recuerda que cualquier limitación a la negociación colectiva por parte de las autoridades debería estar precedida de consultas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, intentando buscar el acuerdo de ambas [véase Recopilación, párrafo 1421]. Además, el Comité destaca que la Recomendación sobre el empleo y el trabajo decente para la paz y la resiliencia, 2017 (núm. 205) subraya la importancia del diálogo social en general y de la negociación colectiva en particular para responder a las situaciones de crisis mediante el fomento de la participación activa de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la planificación, la puesta en práctica y el seguimiento de medidas de recuperación y resiliencia. Por lo tanto, el Comité alienta al Gobierno a entablar un diálogo con las organizaciones de empleadores y de trabajadores a fin de limitar la duración y el impacto de las medidas mencionadas y garantizar el pleno uso de la negociación colectiva como medio para lograr soluciones sostenibles y equilibradas en tiempos de crisis.

Recomendaciones del Comité

1. 251. En vista de las conclusiones que preceden, que no requieren un examen más detenido, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
2. a) preocupado por las alegaciones de que las medidas objeto de este caso se adoptaron sin consulta previa, el Comité confía en que la promoción por parte del Gobierno del pleno desarrollo y utilización de los mecanismos de negociación colectiva garantizará una transición mutuamente acordada de las medidas extraordinarias aplicadas durante el estado de peligro, incluidas las excepciones a las disposiciones del Código del Trabajo permitidas por el artículo 6 del Decreto Gubernamental núm. 47/2020, y
3. b) el Comité alienta al Gobierno a entablar un diálogo con las organizaciones de empleadores y de trabajadores a fin de limitar la duración y el impacto de las medidas introducidas por los artículos 1 y 4 del Decreto Gubernamental núm. 104/2020 y el artículo 56 de la ley LVIII de 2020, y a garantizar el pleno uso de la negociación colectiva como medio para lograr soluciones sostenibles y equilibradas en tiempos de crisis.