Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que la revisión unilateral por
el Gobierno de las «directrices para la innovación de las instituciones públicas» y el
«Manual de evaluación de la gestión de las instituciones públicas» restringió indebidamente
la negociación libre y voluntaria de las prestaciones de asistencia social en las
instituciones públicas
- 585. La queja figura en una comunicación de la Federación Coreana de
Sindicatos (FKTU), la Federación de Sindicatos del Sector Público de Corea (FKPITU), el
Sindicato del Sector Financiero de Corea (KFIU) y la Federación de Sindicatos Públicos
de Corea (FKPTU), de fecha 20 de julio de 2022. En una comunicación de 20 de julio de
2022, UNI Global Union respaldó los alegatos de su organización afiliada el KFIU.
- 586. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 3 de febrero
de 2023.
- 587. La República de Corea ha ratificado el Convenio sobre la libertad
sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre
el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
A. Alegatos de las organizaciones querellantes
A. Alegatos de las organizaciones querellantes- 588. En su comunicación de fecha 20 de julio de 2022, la FKTU, la FKPITU,
el KFIU y la FKPT sostienen que el Ministerio de Economía y Finanzas (MOEF), mediante la
revisión del Manual de evaluación de la gestión de las instituciones públicas y las
directrices para la innovación de las instituciones públicas (en adelante, las
«directrices de innovación»), añadió un nuevo indicador para la evaluación del desempeño
de la gestión relativo a las cuestiones de bienestar social en las instituciones
públicas, incluidos los préstamos de empresa, lo que en la práctica restringe la
libertad de los trabajadores y los empleadores para determinar dichas cuestiones
mediante la negociación colectiva. Las organizaciones querellantes alegan que las
prestaciones de asistencia social eran uno de los principales aspectos que solían
tratarse en la negociación en el marco del «funcionamiento autónomo de las instituciones
públicas», garantizado en la Ley sobre la Administración de las Instituciones Públicas,
y que las revisiones efectuadas en 2021 eran contrarias a las obligaciones que incumbían
al Gobierno de la República de Corea en virtud del Convenio núm. 98, incluidas la
obligación de respetar y proteger la negociación autónoma entre los trabajadores y la
dirección, y la de abstenerse de obstaculizar la negociación colectiva a través de
medidas coercitivas.
- 589. Las organizaciones querellantes indican que en la Ley sobre la
Administración de las Instituciones Públicas se dispone que el Gobierno vele por el
funcionamiento autónomo de las instituciones públicas y que el MOEF establezca unas
directrices al respecto, previa deliberación y resolución del Comité Directivo, y las
notifique a los directores de las instituciones públicas sujetas a ellas. En cuanto a
los préstamos de empresa, las organizaciones querellantes alegan que, hasta 2021, en las
directrices de innovación solo se preveía que: i) las instituciones públicas podían
otorgar préstamos para fondos de vivienda con cargo a su presupuesto o a los fondos de
bienestar del trabajador, mientras que los préstamos para fondos de estabilización de la
vida podían concederse únicamente con cargo a los fondos de bienestar del trabajador,
salvo en caso de reubicación de la empresa, en el que dichos préstamos podían sufragarse
también con cargo al presupuesto, y ii) los tipos de interés debían fijarse teniendo en
cuenta los tipos de mercado y, en principio, estaban prohibidos los préstamos sin
intereses. Según las organizaciones querellantes, en este marco, los préstamos de
vivienda y de subsistencia se concedían de conformidad con los acuerdos celebrados entre
los trabajadores y la dirección a través de la negociación colectiva. Sin embargo, en la
versión revisada de las directrices de innovación, de 29 de julio de 2021, se prohibió
conceder préstamos de empresa para la adquisición de una vivienda de más de 85 m2 y se
fijaron los límites al importe del préstamo y los tipos de interés aplicables. Además,
el 1.º de octubre de 2021, el Comité Directivo del MOEF decidió incluir en el Manual de
evaluación de la gestión de las instituciones públicas un nuevo indicador relativo a la
mejora del sistema de préstamos de empresa acorde con las directrices de innovación
revisadas. Las organizaciones querellantes especifican que, dado que los resultados de
la evaluación del desempeño de la gestión de las instituciones públicas tienen una
repercusión directa en la remuneración basada en el desempeño (los trabajadores de las
instituciones públicas que obtengan una calificación por debajo del grado D no recibirán
ningún tipo de remuneración basada en el desempeño), esas evaluaciones actúan como
medida coercitiva para invalidar la negociación colectiva.
- 590. Por lo que respecta a la contribución del empleador a los fondos de
bienestar del trabajador, las organizaciones querellantes alegan que la Ley Marco de
Bienestar Laboral no prevé restricciones específicas en relación con la contribución de
los empresarios a los fondos de bienestar del trabajador de las empresas, salvo que su
importe lo determinará el consejo del fondo de rehabilitación. Ahora bien, en las
directrices del Gobierno se estableció un marco a ese respecto, en virtud del cual las
contribuciones a los fondos se realizarán teniendo en cuenta el importe de la
contribución por empleado, el nivel de la contribución de las empresas privadas del
mismo sector y los recursos financieros necesarios para los proyectos de bienestar. Las
organizaciones querellantes sostienen que estas disposiciones de las directrices
presupuestarias impiden que ese asunto se determine mediante negociaciones autónomas
entre los trabajadores y la dirección.
- 591. Las organizaciones querellantes remiten a la sentencia del Tribunal
de Distrito de Suwon, de 11 de enero de 2011, relativa a la asignación concedida a los
investigadores de los institutos de investigación financiados por el Gobierno
considerados instituciones públicas, en la cual se dictaminó que las directrices del
Gobierno no modifican el contenido de los convenios colectivos existentes y no sientan
una base para excluir la aplicación de la Ley de Normas Laborales. Sostienen que, a
pesar de esa sentencia, el Gobierno, al revisar sus directrices y el Manual de
evaluación de la gestión, interfiere en la negociación autónoma entre los trabajadores y
la dirección sobre cuestiones como los costos laborales totales, el bienestar y el fondo
de bienestar del trabajador de las empresas. Subrayan en particular que, pese a que las
cuestiones de bienestar deberían determinarse de forma autónoma entre los trabajadores y
la dirección, el alcance y la especificidad de las directrices hacen que las
negociaciones al respecto sean prácticamente imposibles, especialmente si se tienen en
cuenta las consecuencias negativas que una evaluación deficiente del desempeño de la
gestión puede suponer para una institución pública, entre ellas la destitución del
director del organismo, medidas de advertencia y el pago diferenciado de los salarios
basados en el desempeño. Según las organizaciones querellantes, dado que el alcance y
los límites de las negociaciones se establecen externamente y que los trabajadores y la
dirección solo pueden determinar las condiciones de trabajo en el marco de ese alcance
limitado, existe una vulneración del derecho a la negociación colectiva. El Gobierno
está prácticamente obligando a que en la negociación colectiva se tengan en cuenta los
detalles de los criterios de evaluación del desempeño de la gestión, ya que los
empleadores de las instituciones públicas no pueden arriesgarse a obtener resultados
desfavorables en sus evaluaciones y no tienen más opción que adaptar los asuntos
abarcados en la negociación colectiva a las directrices y el Manual de evaluación de la
gestión. Las organizaciones querellantes subrayan que el Gobierno revisó las directrices
y el Manual de evaluación de la gestión en función de las necesidades financieras, de
manera unilateral y sin preaviso.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del Gobierno- 592. En su comunicación de 3 de febrero de 2023, el Gobierno rechaza el
alegato de las organizaciones querellantes según el cual ha vulnerado el derecho a la
negociación colectiva de los trabajadores y empleadores de las instituciones públicas
mediante la revisión de sus directrices y el Manual de evaluación de la gestión. Por lo
que respecta al alegato de que las directrices fueron revisadas de manera unilateral y
sin preaviso, el Gobierno indica que, durante el proceso de elaboración de las
directrices presupuestarias, celebró consultas tripartitas a través del Consejo
Económico, Social y Laboral. Precisa que la Comisión de Desarrollo del Sector Público
(PSDC), compuesta por un presidente, tres comisionados trabajadores, tres comisionados
empleadores, tres comisionados gubernamentales y cinco comisionados de grupos de interés
público, fue el órgano tripartito encargado de llevar a cabo las consultas del 17 de
septiembre de 2014 al 30 de abril de 2015. En ese entonces, la PSDC formaba parte de la
«Comisión Tripartita de Desarrollo Económico y Social», que actualmente se denomina
«Consejo Económico, Social y Laboral». Mientras estuvo en funcionamiento, la PSDC
examinó cuestiones relacionadas con las «directrices presupuestarias de 2015», planes de
mejora del sistema de gestión del sector público, estrategias racionales de gestión de
la fuerza de trabajo y el sistema salarial.
- 593. El Gobierno indica asimismo que, en noviembre de 2014, la PSDC
examinó las propuestas de los trabajadores sobre las directrices presupuestarias, entre
otras cosas en dos reuniones de trabajo con el MOEF y los representantes de los
trabajadores. Si bien el Gobierno y los trabajadores no llegaron a un acuerdo final ni
adoptaron ninguna recomendación en ese momento, ambas partes consiguieron logros
decentes en la mejora del sistema relacionado con la tasa de contribución a los fondos
de bienestar del trabajador a través del diálogo, y posteriormente el Gobierno revisó de
manera parcial las directrices presupuestarias de 2015 para incluir en ellas los
criterios exigidos por los trabajadores. En la versión revisada de las directrices, se
establecieron cinco tasas de contribución (el 5, el 4, el 3, el 2 y el 0 por ciento del
beneficio neto de la empresa antes de impuestos), que corresponden a cinco rangos del
importe acumulado del fondo por persona (menos de 5, de 5 a 10, de 10 a 15, de 15 a 25 y
de 25 o más millones de won surcoreanos), mientras que anteriormente había tres tasas de
contribución (el 5, el 2 y el 0 por ciento del beneficio neto antes de impuestos,
correspondientes a un importe acumulado del fondo por persona de menos de 5, de 5 a 20 y
de 20 o más millones de won surcoreanos). Según la comunicación del Gobierno, tanto en
las directrices presupuestarias de 2014 como en las revisadas de 2015 se establecía que
para fijar el importe de las contribuciones se tendrían en cuenta la cuantía de la
contribución por empleado y el nivel de la contribución de las empresas privadas del
mismo sector o de sectores similares, y que todas las demás contribuciones especiales
estaban prohibidas.
- 594. El Gobierno cita las disposiciones de las leyes nacionales que
garantizan la libertad sindical y el derecho a la negociación colectiva, incluido el
artículo 94 de la Ley de Normas Laborales, en virtud del cual «para establecer o
modificar el reglamento laboral, el empleador oirá la opinión de un sindicato compuesto
por la mayoría de los trabajadores de la empresa o del lugar de trabajo en cuestión, si
lo hubiera, o, de lo contrario, oirá la opinión de la mayoría de esos trabajadores […].
En caso de modificar el reglamento laboral de manera desfavorable para los trabajadores,
el empleador obtendrá su consentimiento al respecto.». Asimismo, el Gobierno señala que
aunque las directrices presupuestarias y de innovación se notifican a las instituciones
públicas, de conformidad con la legislación nacional dichas instituciones deberían
primero llevar a cabo a su propio proceso de adopción de decisiones a fin de confirmar
las cuestiones relacionadas con los salarios, el bienestar social, la contribución al
fondo de bienestar del trabajador y los programas de préstamo de empresa, proponer
marcos de revisión, como reglamentos laborales o convenios colectivos que cubran esas
cuestiones, y obtener el consentimiento de los grupos de los trabajadores (sindicatos o
representantes) al respecto. La oposición de los trabajadores puede impedir que se
modifiquen los reglamentos laborales o los convenios colectivos en consonancia con las
directrices del Gobierno. En ese caso, en la evaluación del desempeño de la gestión, las
instituciones solo recibirán la calificación de insuficiente en lo que respecta a las
cuestiones pertinentes, como los salarios y los gastos en prestaciones sociales.
- 595. En respuesta al alegato de que sus directrices vulneran el derecho a
la negociación colectiva de los trabajadores del sector público y el Convenio núm. 98,
el Gobierno indica que, en una sentencia de fecha 31 de enero de 2002, el Tribunal
Constitucional dictaminó que las directrices presupuestarias se notifican a las
instituciones financiadas por el Gobierno en el marco de un procedimiento interno de
gestión y, por lo tanto, las partes en la negociación colectiva no pueden reprocharle
ese hecho, ya que no consiste en un ejercicio del poder público sobre los trabajadores,
sino en un acto de supervisión interna del Gobierno sobre las instituciones públicas. El
Gobierno subraya a este respecto que las directrices no vinculan directamente a las
instituciones públicas, sino que solo ofrecen recomendaciones internas para la
institución financiada por el Gobierno. Indica además que estos argumentos se aplican
también a las directrices de innovación y que, en particular, en lo que respecta a los
préstamos de empresa, la modificación de la normativa interna para adaptarla a lo
dispuesto en las directrices de innovación requiere llegar a un acuerdo con el
sindicato, de conformidad con los artículos 4 y 94 de la Ley de Normas Laborales. Según
el Gobierno, los trabajadores y la dirección pueden optar por no aplicar las directrices
relativas a los límites de los préstamos y los tipos de interés. Así pues, el Gobierno
concluye que no ha vulnerado el derecho a la negociación colectiva en lo que respecta a
esta cuestión en las instituciones públicas.
- 596. En respuesta al alegato de vulneración del derecho a la negociación
colectiva mediante la revisión del Manual de evaluación de la gestión, el Gobierno
indica que realiza evaluaciones del desempeño de la gestión a fin de aumentar la
visibilidad y la eficacia de la gestión y de promover la mejora de los servicios
públicos. Las normas y métodos de evaluación se presentan con antelación en el Manual,
pero este no es de carácter vinculante para las instituciones públicas ni para los
trabajadores, y si las instituciones públicas no logran un buen desempeño en
determinados indicadores, solo recibirán la calificación de insuficiente en los ámbitos
de mejora de la gestión relacionados con esos indicadores. Por ejemplo, en el Manual
de 2021 figuran como indicadores de evaluación la ejecución de los costos laborales
totales, con arreglo a las directrices presupuestarias, y la aplicación del sistema de
préstamos de empresa, de conformidad con las directrices de innovación. Sin embargo, en
tres instituciones el costo laboral total superó el límite establecido y en muchas se
aplicaron criterios diferentes a los préstamos de empresa. Por lo tanto, el Gobierno
concluye que las evaluaciones del desempeño de la gestión y el Manual conexo no vulneran
el derecho a la negociación colectiva.
- 597. En respuesta a la alegada vulneración del derecho a la negociación
colectiva mediante la restricción unilateral del costo laboral total en las directrices
presupuestarias, el Gobierno indica que el propósito de establecer un límite máximo del
costo laboral total en las directrices es evitar el crecimiento excesivo y la gestión
laxa del sector público y, dado que la mayoría de las instituciones públicas reciben
apoyo presupuestario del Gobierno y se benefician de derechos empresariales exclusivos,
la gestión estricta de su costo laboral es esencial. No obstante, cada institución puede
decidir de forma autónoma sobre sus métodos e importes de remuneración específicos
respetando el límite máximo fijado. Asimismo, el Gobierno opera el sistema de forma
flexible, por ejemplo, mediante la aplicación diferenciada de la tasa de aumento en
función del nivel de remuneración de las instituciones, con miras a reducir la
disparidad salarial entre las distintas instituciones públicas. El Gobierno subraya una
vez más que no puede considerarse que la normativa sobre el costo laboral total vulnera
el derecho a la negociación colectiva en las instituciones públicas, puesto que ni las
directrices presupuestarias invalidan los convenios colectivos que ya han entrado en
vigor ni los órganos gubernamentales bloquean o restringen la eficacia de dichos
convenios. Reitera que las directrices no son de carácter vinculante respecto de los
convenios colectivos ni exigen que el Gobierno apruebe los convenios colectivos
celebrados. Por último, según el Gobierno, la disposición de las directrices
presupuestarias relativa a la tasa de la remuneración basada en el desempeño también se
propone como un modelo de ideal y se utiliza para la gestión de las instituciones
públicas y su supervisión por el Gobierno.
- 598. En respuesta al alegato sobre su injerencia en la negociación
colectiva relativa a los préstamos de empresa, el Gobierno indica que las instituciones
públicas proporcionan fondos de vivienda y de estabilización de la vida a sus empleados
a través de ese sistema de préstamos y reitera que las directrices de innovación, cuya
revisión de 2021 endureció los requisitos sobre los límites y los tipos de interés de
los préstamos de empresa, no vinculan directamente a las instituciones públicas y solo
son propuestas del MOEF para la innovación en la gestión. Toda modificación de la
normativa vigente sobre la concesión de préstamos dentro de una institución pública que
resulte desfavorable para los trabajadores estará sujeta a la aprobación de los
sindicatos. El Gobierno indica asimismo que la sentencia del Tribunal de Distrito de
Suwon, de 11 de enero de 2012, a la que remiten las organizaciones querellantes,
confirma que las directrices del Gobierno no pueden alterar el contenido de los
convenios colectivos. Hace hincapié una vez más en el carácter específico de las
instituciones públicas, que obtienen beneficios a cambio de prestar servicios exclusivos
designados por el Gobierno o gozan de otras formas de ayuda financiera pública que les
confieren importantes ventajas competitivas. Según el Gobierno, las disposiciones de las
directrices de innovación relativas a las prestaciones de asistencia social y a los
préstamos de empresa consisten en recomendaciones de gestión dirigidas a los empleadores
de las instituciones públicas. Así pues, el Gobierno concluye que dichas disposiciones
son compatibles con la libre celebración de convenios colectivos en las instituciones
públicas.
- 599. El Gobierno rechaza el alegato de que la reglamentación del nivel de
las contribuciones a los fondos de bienestar del trabajador mediante las directrices
presupuestarias impide que se mantengan negociaciones autónomas entre los trabajadores y
la dirección sobre ese asunto, e indica que el artículo 61.1 de la Ley Marco de
Bienestar Laboral dispone que un empresario puede contribuir con un importe decidido por
el consejo del fondo de bienestar, tomando como base el 5 por ciento de los ingresos
netos antes de deducir los impuestos sobre las sociedades o sobre la renta
correspondientes al año anterior como recursos financieros para el fondo de bienestar
del trabajador de la empresa, y que la disposición de las directrices relativa a la
limitación de la contribución es compatible con esta disposición de la Ley Marco. El
Gobierno hace además referencia a una sentencia del Tribunal Supremo sobre un caso
relacionado con la Empresa de Calefacción Distrital de Corea, en la que el consejo del
fondo de bienestar había decidido contribuir con el 2 por ciento de los ingresos antes
de impuestos en cumplimiento de las directrices presupuestarias de 2010. En la
comunicación del Gobierno figura la siguiente cita de la sentencia del Tribunal Supremo:
«[…] dado que la obligación de la parte demandada de contribuir a los fondos de
bienestar solo se constituye cuando el consejo ha acordado o fijado la tasa de
contribución, en el presente caso la parte demandante no puede solicitar de inmediato a
la parte demandada que cumpla la obligación de efectuar sus contribuciones con arreglo
al convenio (el convenio colectivo celebrado entre los trabajadores y la dirección de la
Empresa de Calefacción Distrital de Corea, que estipula que debe ahorrarse el 5 por
ciento de los beneficios netos antes de impuestos para el fondo de bienestar del
trabajador de la empresa)».
- 600. El Gobierno afirma asimismo que, de conformidad con el artículo 51,
2), 1) de la Ley sobre la Administración de las Instituciones Públicas, cuando una
institución pública pretenda contribuir a una caja de bienestar social separada, primero
deberá consultar al MOEF. El propósito de esta consulta preliminar es evitar que las
instituciones públicas realicen inversiones arriesgadas, ya que estas, a diferencia de
las empresas privadas, se financian con impuestos u obtienen sus beneficios de la
prestación de servicios exclusivos designados por el Gobierno. Según el Gobierno, las
disposiciones pertinentes de las directrices presupuestarias especifican los
procedimientos para celebrar esas consultas preliminares, cuyo objeto es determinar el
importe de la contribución que se presentará en el proceso de consultas entre los
trabajadores y la dirección. En última instancia, fija el importe de la contribución el
consejo de bienestar de la caja, que se compone por un número igual de miembros
trabajadores y miembros de la dirección. Este importe puede diferir del establecido en
la consulta preliminar. Así pues, las directrices presupuestarias no tienen carácter
vinculante a este respecto y no constituyen una injerencia en la negociación colectiva
sobre este asunto.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité- 601. El Comité observa que este caso se refiere a la presunta injerencia
del Gobierno en la negociación colectiva en las instituciones públicas mediante la
publicación de directrices y la realización de evaluaciones del desempeño de la gestión.
Recuerda que la cuestión de las repercusiones de las directrices del Gobierno y sus
evaluaciones del desempeño de la gestión en la negociación colectiva en el sector
público se ha planteado anteriormente en varios casos relativos a la República de Corea,
incluidos los casos núms. 2829 y 3237 [365.o informe, párrafos 430 a 582, y 386.o
informe, párrafos 160 a 213], y más recientemente en el caso núm. 3430 [véase 403.er
informe, párrafos 438 a 495].
- 602. El Comité observa que la queja se refiere principalmente a las
repercusiones que las directrices y las evaluaciones del Gobierno tienen en la
negociación colectiva relativa a las dos cuestiones siguientes: los préstamos de empresa
y el nivel de la contribución del empleador a los fondos de bienestar del trabajador. En
particular, el Comité observa que las organizaciones querellantes alegan que la revisión
unilateral de 2021 de las directrices de innovación y del Manual de evaluación dio lugar
a la adición de nuevos indicadores de evaluación del desempeño de la gestión relativos a
la remuneración y el bienestar social, incluido el cumplimiento de las nuevas
directrices sobre los préstamos de empresa. El Comité observa que, según las
organizaciones querellantes, estos cambios no dejan a los empleadores de las
instituciones públicas más opción que modificar la normativa interna anterior sobre
prestaciones de asistencia social —establecida mediante negociación colectiva— a fin de
dar cumplimiento a las nuevas directrices, ya que no cabe esperar que mantengan la
normativa vigente a expensas de obtener resultados desfavorables en la evaluación del
desempeño de la gestión. El Comité observa el alegato de las organizaciones querellantes
de que, dado que las directrices, aplicadas a través de la evaluación del desempeño de
la gestión, determinan el alcance y los límites de las negociaciones entre los
trabajadores y la dirección, el Gobierno ha vulnerado el derecho a la libre negociación
colectiva en las instituciones públicas con su adopción.
- 603. El Comité observa que, en respuesta a estos alegatos, el Gobierno
confirma haber introducido las modificaciones alegadas en las directrices y el Manual de
evaluación, pero indica que las directrices no son directamente vinculantes para las
instituciones públicas, y que toda modificación de la normativa interna que resulte
desfavorable para los trabajadores estaría sujeta al consentimiento del sindicato o de
la mayoría de los trabajadores para ser efectiva. Así pues, el Gobierno rechaza el
alegato de que la revisión de las directrices y del Manual de evaluación vulneró el
derecho a la negociación colectiva en las instituciones públicas. El Comité observa
además las indicaciones del Gobierno en respuesta al alegato de que las directrices
fueron revisadas unilateralmente; según dichas indicaciones, se celebraron consultas
tripartitas antes de que se adoptaran las directrices presupuestarias de 2015 y, si bien
estas no dieron lugar a un acuerdo formal entre los trabajadores y el Gobierno, el
Gobierno revisó parcialmente las directrices presupuestarias de 2015 para incluir en
ellas las exigencias de los trabajadores en relación con los criterios de determinación
de la tasa de contribución a los fondos de bienestar del trabajador. Sin embargo, el
Comité observa que el Gobierno no hace referencia a la celebración de más consultas
antes de la revisión de 2021 de las directrices de innovación o en relación,
específicamente, con el sistema recomendado para la concesión de préstamos de empresa,
en el que se centran los alegatos de las organizaciones querellantes.
- 604. El Comité recuerda que en su examen del caso núm. 3430, en el que
también se abordaron, entre otras muchas cuestiones, las repercusiones que las
recomendaciones formuladas en las directrices de innovación de 2021 tenían en la
negociación colectiva relativa a los préstamos de empresa [403.er informe, párrafo 489],
señaló que «la negociación colectiva sobre las condiciones de empleo en las
instituciones públicas de la República de Corea está totalmente descentralizada y se
lleva a cabo en cada institución pública. Sin embargo, […] en relación con determinadas
condiciones de empleo a las que se hace referencia en la queja, el Gobierno ha formulado
normas y políticas generales en forma de ‘recomendaciones’ contenidas en las directrices
que se aplican a todas las instituciones públicas sujetas a la supervisión del MOEF.
Estas recomendaciones no son jurídicamente vinculantes, sino que están integradas en los
indicadores utilizados para evaluar el desempeño de la gestión de las instituciones
públicas, lo que, a su vez, determina la disponibilidad presupuestaria en futuros
ejercicios. Así, las recomendaciones constituyen un marco no vinculante jurídicamente,
pero eficaz desde el punto de vista práctico, para la negociación colectiva en cada
institución» [403.er informe, párrafo 481]. El Comité consideró que, en vista de las
características especiales de la mayoría de las instituciones públicas, como la
recepción de ayuda presupuestaria del Gobierno y su disfrute de derechos empresariales
exclusivos, se podía definir un marco para el ejercicio del derecho de negociación
colectiva en esas instituciones a fin de garantizar que se preservara el interés
público. Sin embargo, también consideró que, para que fuera compatible con el derecho de
negociación colectiva libre y voluntaria, ese marco debía dejar un espacio significativo
a la negociación colectiva y que los trabajadores y sus organizaciones debían poder
participar plenamente y de manera significativa en la determinación de ese marco global
de negociación, lo que implicaba, en particular, que dispusieran de todas las
informaciones financieras, presupuestarias o de otra naturaleza que les sirvieran para
evaluar la situación con pleno conocimiento de causa» [403.er informe, párrafo 482]. El
Comité estima que estas consideraciones son idénticamente aplicables al presente caso.
Por lo tanto, procederá a examinar si las directrices del Gobierno sobre los préstamos
de empresa y la tasa de contribución del empleador a los fondos de bienestar del
trabajador siguen dejando un espacio significativo a la negociación colectiva relativa
de estas cuestiones y si los trabajadores y sus organizaciones han podido participar
plenamente y de manera significativa en la determinación del marco establecido a través
de las directrices y aplicado mediante las evaluaciones del desempeño de la
gestión.
- 605. En relación con la tasa de contribución del empleador a los fondos
de bienestar del trabajador, el Comité observa que las organizaciones querellantes
alegan que la Ley Marco de Bienestar Laboral permite que los empresarios contribuyan a
los fondos de conformidad con lo prescrito en la Ley y sin restricciones específicas,
salvo que el importe estará determinado por el «consejo del fondo de rehabilitación».
Sin embargo, las directrices del Gobierno establecen normas detalladas a este respecto
que imponen restricciones estrictas a las negociaciones autónomas entre los trabajadores
y la dirección. El Comité también observa la indicación del Gobierno de que los
criterios de contribución recogidos en las directrices presupuestarias se revisaron
parcialmente en 2015 para incluir las exigencias de los trabajadores, expresadas durante
las consultas tripartitas celebradas en 2014; ahora bien, el Gobierno no hace referencia
a la celebración de más consultas tripartitas sobre la cuestión desde 2014.
- 606. El Comité observa que en una disposición pertinente de las
directrices presupuestarias de 2015 se vincula el nivel de la contribución del empleador
a los fondos de bienestar del trabajador con el importe acumulado del fondo por persona
y excluye la contribución del empleador una vez que dicho importe haya alcanzado los 25
millones de won surcoreanos. Observa también que la decisión final sobre la tasa de
contribución del empleador recae en el «consejo del fondo de bienestar», que está
compuesto por un número igual de miembros trabajadores y de miembros de la dirección. El
Comité observa la referencia del Gobierno a la decisión del Tribunal Supremo relativa al
caso de la Empresa de Calefacción Distrital de Corea, en el que el consejo del fondo de
bienestar había fijado el nivel de la contribución del empleador en el 2 por ciento de
los ingresos antes de impuestos en cumplimiento de las directrices presupuestarias de
2010, mientras que en el convenio colectivo de la empresa se preveía una contribución
del 5 por ciento. El Comité observa que la sentencia del Tribunal Supremo validó la
prevalencia de la decisión del consejo del fondo de bienestar sobre el convenio
colectivo. Asimismo, observa la indicación del Gobierno de que el nivel de contribución
sometido a la consideración del consejo del fondo de bienestar es el resultado de las
consultas preliminares celebradas entre la institución pública en cuestión y el MOEF, y
que en el proceso de dichas consultas son aplicables las disposiciones pertinentes de
las directrices presupuestarias, que no son vinculantes para el consejo del fondo de
bienestar, cuya decisión puede diferir de los resultados de las consultas preliminares.
No obstante, el Comité observa que en la disposición pertinente de las directrices
presupuestarias se establece que «el importe de la contribución a los fondos de
bienestar del trabajador se basará en los criterios que se indican a continuación […].».
Además, en el Manual de evaluación de la gestión de 2021 se establece un indicador de
1,5 puntos que corresponde a la mejora del sistema de prestaciones, incluidos los
préstamos de empresa, y que aborda la cuestión de «si la institución ha gastado una
cantidad excesiva de dinero en prestaciones al personal en comparación con el año
anterior». Habida cuenta de lo anterior, el Comité entiende que, si bien los consejos de
los fondos de bienestar no tienen la obligación jurídica de aplicar las directrices, en
la práctica pueden sentirse obligados a no ignorarlas para evitar una mala puntuación en
la evaluación del desempeño de la gestión. Por consiguiente, el Comité considera que es
probable que el sistema actual reduzca el espacio para la negociación colectiva libre y
voluntaria respecto de la determinación del nivel de la contribución del empleador a los
fondos de bienestar del trabajador.
- 607. Por lo que se refiere a las condiciones de asignación de los
préstamos de empresa, el Comité observa que, según las organizaciones querellantes,
hasta 2021, las directrices de innovación solo contenían disposiciones generales sobre
la asignación de préstamos, las cuales permitían a las partes en la negociación
colectiva dentro de cada institución pública determinar la normativa aplicable mediante
acuerdos y los préstamos se concedían de conformidad con dichos acuerdos. Sin embargo,
en la revisión de 2021 se recomendó restringir considerablemente las condiciones de
asignación de los préstamos de vivienda. El Comité observa que las directrices de
innovación revisadas también limitaron el importe de los préstamos de vivienda y de
estabilización de los hogares, aumentaron los tipos de interés aplicables e impusieron
la aplicación de la relación préstamo-valor al asignar los préstamos de vivienda. Las
organizaciones querellantes alegan que el Gobierno ha hecho que las negociaciones
autónomas sean de facto imposibles, al introducir detalles específicos en las
directrices e integrar esos criterios en un indicador de evaluación del desempeño de la
gestión. El Comité observa que el Gobierno rechaza este alegato, indicando que las
directrices de innovación no son directamente vinculantes para las instituciones
públicas y que el consentimiento de los trabajadores es indispensable para modificar los
acuerdos vigentes por los que se rigen los préstamos de empresa. El Comité observa
además que, según el Gobierno, los trabajadores y la dirección pueden optar por no
aplicar las disposiciones de las directrices en lo que respecta a los límites de los
préstamos y los tipos de interés, y que muchas instituciones públicas no siguen las
recomendaciones sobre los préstamos de empresa contenidas en las directrices. Habida
cuenta de que el Gobierno no proporciona ninguna indicación sobre la participación de
las organizaciones de trabajadores en el proceso de revisión de las directrices de
innovación, el Comité observa, respecto de los préstamos de empresa, que es probable que
las directrices de innovación, aplicadas a través de las evaluaciones del desempeño de
la gestión, restrinjan el alcance de la negociación colectiva en las instituciones
públicas sobre la base de un marco que ha sido elaborado sin la participación
significativa de los trabajadores y sus organizaciones.
- 608. El Comité recuerda que en el caso núm. 3430 pidió al Gobierno que
estableciera un mecanismo de consulta periódica que permitiera la participación plena y
significativa de las organizaciones que representaban a los trabajadores de
instituciones públicas en la formulación de directrices sobre las condiciones de
trabajo. Así pues, el Comité considera de la misma manera que, para asegurar el respeto
efectivo del derecho de los trabajadores y de los empleadores de las instituciones
públicas a la negociación colectiva en lo que respecta a las cuestiones relativas a las
prestaciones de asistencia social, el Gobierno debería someter esas cuestiones a
consulta con las organizaciones que representan a los trabajadores de las instituciones
públicas y que garantice que las directrices pertinentes respetan plenamente la
autonomía de las partes para negociar colectivamente sus condiciones. El Comité pide al
Gobierno que lo mantenga informado de las medidas adoptadas a este respecto.
Recomendación del Comité
Recomendación del Comité- 609. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
- El Comité pide al Gobierno que someta las cuestiones relativas a las prestaciones
de asistencia social planteadas en el presente caso a consulta con las
organizaciones que representan a los trabajadores de las instituciones públicas y
que garantice que las directrices pertinentes respetan plenamente la autonomía de
las partes para negociar colectivamente sus condiciones. El Comité pide al Gobierno
que lo mantenga informado de las medidas adoptadas a este respecto.
