Demande directe (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Equateur (Ratification: 1998)

Política coordinada y sistemática

1. Artículos 2 y 33 del Convenio. La Comisión toma nota con interés de la labor desarrollada por el Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODEMPE), el Consejo de Pueblos Afro Ecuatorianos (CODAE) y el Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico (ECORAE), adscritos a la presidencia de la República y vinculados directamente con el acontecer de los pueblos indígenas, afroecuatorianos y amazónicos de Ecuador, para impulsar, estructurar y ejecutar el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador (PRODEPINE). La Comisión toma nota de la evaluación intermedia presentada por el Gobierno sobre dicho proyecto y de que en el marco del mismo se promovió la ejecución del componente legalización de tierras con el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA) y el Ministerio del Ambiente (MAE) a través del Convenio Operativo para Legalización, Adjudicación y Titulación de Tierras en el Ecuador, el que ha sido ejecutado en su totalidad. La Comisión considera que, en términos del artículo 2 del Convenio, una acción coordinada y sistemática con la participación de los pueblos indígenas es fundamental para la buena aplicación del Convenio y, en consecuencia, invita al Gobierno a continuar desplegando esfuerzos para lograr la continuidad del PRODEPINE y para que el mismo se convierta en un programa de Gobierno.

2. Medidas adoptadas para aplicar las disposiciones del Convenio, incluyendo, cuando corresponda, la adopción de medidas legislativas. La Comisión toma nota de los obstáculos que se presentan en el ámbito del Congreso Nacional para sancionar leyes nacionales que garantizan el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas y afroecuatorianos del país, en particular para sancionar la «Ley de Ejercicio de los Derechos Colectivos de los Pueblos Indígenas» y la «Ley Orgánica de las Instituciones Públicas de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador». La Comisión invita al Gobierno a continuar desplegando esfuerzos a fin de que se adopte la legislación necesaria para aplicar el Convenio. La Comisión agradecería que el Gobierno la mantuviera informada sobre el curso de los proyectos de ley que se debaten en el Congreso y sobre otros que se presenten y que eventualmente se adopten.

3. Plan Operativo de Acción 1999-2003. La Comisión toma nota que el Gobierno señala que aún no ha habido avances respecto a la constitución de la comisión para desarrollar el Plan Operativo de Acción 1999-2003 sobre los derechos de las nacionalidades y pueblos indígenas de Ecuador, pero que se compromete a darle la atención necesaria en fechas posteriores. La Comisión confía que el Gobierno proporcionará informaciones sobre los progresos alcanzados en esta cuestión en su próxima memoria.

Consulta y participación

4. Artículos 6 y 7. La Comisión toma nota de la evaluación intermedia del PRODEPINE, la que, entre sus aspectos positivos, subraya que sus objetivos son altamente pertinentes para responder a las prioridades establecidas en los diagnósticos de los pueblos indígenas y afroecuatorianos; que su contribución ha sido muy eficaz en establecer una estructura operativa de planificación participativa nacional y de consolidación y empoderamiento de las organizaciones de dichos pueblos y en la ejecución de 152 planes de desarrollo. En cuanto a los puntos negativos, señala que los beneficiarios del proyecto perciben que la existencia de presiones de tipo político y la falta de capacitación de las organizaciones para rendir cuentas a las comunidades y al Estado reducen la eficacia de la ejecución del mismo, y que si bien el proyecto ha apoyado la preservación y conservación del medio ambiente, no es evidente que los planes de manejo expedidos se estén cumpliendo dado que las comunidades requieren de mayor capacitación para hacerlo. La Comisión espera que en su próxima memoria el Gobierno suministre información sobre las políticas nacionales y las medidas adoptadas para subsanar los aspectos negativos evidenciados en la evaluación y solicita que se sirva enviar copia de la evaluación final del proyecto.

Administración de Justicia

5. Artículos 8 a 10. La Comisión toma nota de la información suministrada por el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia indicando que las directrices sobre el juzgamiento de adolescentes de comunidades indígenas o tribales no han sido definidas aún por el Gobierno. La Comisión toma nota con interés que dicho Consejo se encuentra trabajando en el desarrollo de una agenda «hacia la construcción de la agenda mínima a favor de los derechos de niñas, niños y adolescentes indígenas de Ecuador, organizada por la Confederación de Pueblos de la Nacionalidad Kichwa del Ecuador, Parlamento Indígena de América, la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia». La Comisión solicita que se la mantenga informada sobre los avances y resultados de la agenda programada. La Comisión toma nota del anteproyecto de ley de administración de justicia indígena, de abril de 2002, que tiene como objetivo hacer compatible la administración de justicia a cargo de los órganos de la función judicial con las funciones de justicia de las autoridades de los pueblos que se autodefinen como nacionalidades indígenas. La Comisión solicita que se la mantenga informada sobre el avance de este anteproyecto y de cualquier otro progreso que se alcance en aplicación del artículo 191 de la Constitución, el que establece que las autoridades de los pueblos indígenas ejercerán funciones de administración de justicia, aplicando normas y procedimientos propios para la solución de conflictos internos de conformidad con sus costumbres o derecho consuetudinario, siempre que no sean contrarios a la Constitución y las leyes, y que la ley hará compatibles aquellas funciones con las del sistema judicial nacional.

Tierras

6. Artículo 14. La Comisión toma nota con interés que en cumplimiento del Convenio Operativo para Legalización, Adjudicación y Titulación de Tierras en el Ecuador, se han adjudicado y titulado 251.044 hectáreas en las provincias de Esmeralda, Sucumbios, Napo, Orellana, Pastaza, Carchi, Imbabura y Morona Santiago; se han entregado 101 títulos de propiedad debidamente protocolizados e inscritos en los Registros de la Propiedad de los respectivos cantones que han beneficiado a 2.660 familias con una población de 13.989 personas indígenas y negras. Toma nota, además, que las adjudicaciones y titularizaciones se realizaron en el marco de diferentes leyes, resoluciones administrativas y convenios interinstitucionales (entre otros, el artículo 38 de la Ley de Desarrollo Agrario; la resolución administrativa núm. 002 de mayo de 2002 que establece los parámetros para determinar la posesión ancestral; el convenio firmado entre el INDA y el MAE para la aprobación de planes de manejo integral en procesos de adjudicación). La Comisión solicita al Gobierno que informe sobre los mecanismos adoptados para implementar el proceso de consulta previa del artículo 6 del Convenio frente a estas medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar a los pueblos indígenas y tribales involucrados y espera que se aplicará la consulta prevista por el Convenio respecto de futuras medidas de la misma naturaleza.

7. Tierras no delimitadas. La Comisión recuerda que el Convenio protege no sólo a las tierras sobre las cuales los pueblos interesados ya tienen título de propiedad sino también a las tierras que tradicionalmente ocupan. Recuerda asimismo que en virtud del Convenio, los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión (artículo 14, párrafo 2). En este sentido, las disposiciones que tratan de la cuestión de las tierras en el Convenio, y más concretamente los artículos 13 y 14, deben ser interpretadas en el contexto de la política general expresada en el artículo 2, 1, del Convenio, según el cual los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. Dichas disposiciones además deben articularse en la práctica con el artículo 6 del Convenio, que dispone que deberán realizarse consultas de buena fe con los pueblos interesados y de manera apropiada a las circunstancias, y establecer los medios a través de los cuales estos pueblos puedan participar libremente en la adopción de decisiones sobre asuntos que sean de su interés. La Comisión confía que con su próxima memoria el Gobierno estará en condiciones de informar sobre el total de tierras ocupadas por comunidades negras e indígenas que aún no han sido delimitadas y titularizadas y sobre los programas o proyectos en curso o planificados tendientes a completar dichas tareas. Asimismo, solicita le informe si existen instancias de consulta a los pueblos indígenas y comunidades negras respecto del diseño, seguimiento y evaluación de la implementación de tales programas o proyectos.

8. Declaración de utilidad pública. La Comisión solicita al Gobierno que continúe informando con sus próximas memorias sobre casos en los cuales, en virtud del apartado 2 del artículo 84 de la Constitución, el Estado declare de utilidad pública tierras comunitarias de los pueblos indígenas o afroecuatorianos. También que continúe informando sobre el procedimiento y la manera en que se solicita y se tiene en cuenta la opinión de los pueblos interesados.

9. Programa rural. En relación con el punto 18 de su solicitud directa anterior, la Comisión toma nota que el INDA se encuentra desarrollando el Programa de Regularización y Administración de Tierras Rurales (Convenio MAG-INDA). La Comisión solicita que en su próxima memoria el Gobierno se sirva informar sobre el modo en que se instrumentan los artículos 6, 7, 14 y 19 en el marco del programa rural y se sirva enviar un ejemplar del mismo.

Recursos naturales y consulta

10. Artículo 15. En relación con el punto 12 de su solicitud directa anterior, la Comisión recuerda que según el artículo 13, 2, del Convenio «la utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera». Solicita nuevamente al Gobierno que informe de qué manera se ejercen en la práctica los derechos dispuestos en los apartados 4 y 5 del artículo 84 de la Constitución referidos a la participación de los pueblos indígenas en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras; y sobre la consulta a los mismos sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no renovables que puedan afectarlos ambiental o culturalmente. Asimismo, solicita que tome las medidas necesarias para suministrar informaciones sobre la aplicación de esta disposición en relación con las comunidades indígenas que viven en el Parque Nacional Yasuní y en las tierras que le fueron asignadas al pueblo Huaoraní en 1990.

11. Cubayeno-Imuya. La Comisión toma nota de la información suministrada por el Ministerio de Energía y Minas acerca de la información solicitada por la Comisión en el punto 13 de su solicitud directa anterior. La Comisión toma nota con interés que desde que la zona determinada Cubayeno‑Imuya se declaró como zona intangible de conservación vedada a todo tipo de actividad extractiva, y no se registra dentro de dicho espacio actividad hidrocarburífera y minera alguna en cumplimiento de los decretos ejecutivos núms. 551 y 552, de 29 de enero de 1999. La Comisión toma nota que no consta en los archivos del Ministerio de Energía y Minas denuncias sobre la violación de dichos decretos en lo que se refiere a operaciones hidrocarburíferas y mineras. La Comisión solicita información sobre la existencia de eventuales denuncias sobre la violación de otros aspectos de los decretos mencionados, y sobre eventuales denuncias de violación a los mismos presentados ante otros organismos del Gobierno o ante la justicia y sobre el seguimiento que se les haya dado.

12. Pueblos Cofanes, Siona y Secoya. La Comisión toma nota de la respuesta del Ministerio de Energía y Minas en la que expresa que la información solicitada sobre si los decretos mencionados en el comentario anterior habían beneficiado a los pueblos Cofanes, Siona y Secoya, es de incumbencia exclusiva de los mencionados pueblos. La Comisión recuerda que el Convenio no sólo reconoce derechos a los pueblos indígenas y tribales sino que además establece obligaciones para los Estados (véanse artículos 2, 4 y 7). La Comisión confía que el Gobierno informará sobre el impacto en la práctica de los decretos referidos.

13. Bloque 23. En relación con el punto 14 de su solicitud directa anterior, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Ministerio de Energía y Minas que indica que el contrato de participación de la CGC con el Estado ecuatoriano, de explotación y producción del bloque 23, se encuentra en suspenso desde el 9 de abril de 1999 por la declaratoria de fuerza mayor, por lo cual no se ha realizado ninguna actividad hidrocarburífera desde entonces. La Comisión toma nota además que para esta fase se cuenta con la aprobación del estudio de impacto ambiental enmarcado en la legislación vigente. La Comisión recuerda que la realización por parte del Gobierno de estudios de impacto ambiental no reemplaza la consulta prevista en el artículo 15, 2), del Convenio. El artículo dispone que «los Gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de exploración o explotación de los recursos existentes en sus tierras». Como ya lo ha señalado la Comisión en otros casos similares, al establecer o mantener procedimientos, los Gobiernos deben tener presente los requisitos procedimentales establecidos en el artículo 6 del Convenio y las disposiciones del artículo 7 del Convenio según el cual, entre otros aspectos señala que «los Gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios en cooperación con los pueblos interesados a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural, y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre estos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas». Por lo tanto, la Comisión invita al Gobierno a desarrollar consultas con los pueblos interesados teniendo en cuenta el procedimiento establecido en el artículo 6 del Convenio, para determinar si sus intereses serán perjudicados y en qué medida, tal como lo determina el artículo 15, 2), del Convenio, y a examinar, si fuese posible, llevar a cabo los estudios previstos en el artículo 7 del Convenio en cooperación con los pueblos interesados. La Comisión invita al Gobierno a proporcionar informaciones detalladas sobre el caso en la próxima memoria.

14. Pueblo Kichwa de Sarayaku «Tayjasaruta». La Comisión toma nota que el Gobierno señala que respecto a la solicitud del Consejo de Gobierno del Pueblo Kichwa de Sarayaku «Tayjasaruta» y de otras comunidades de la zona que se habrían presentado en noviembre de 2002 ante autoridades ecuatorianas rechazando la apertura de pozos petroleros en sus territorios, todas ellas han desembocado en un proceso legal internacional que se ventila en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual dictó medidas cautelares que se están cumpliendo. La Comisión solicita que el Gobierno le brinde información sobre las medidas adoptadas en cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y la manera en que en su cumplimiento se aplican los derechos de consulta y participación que establece el Convenio en sus artículos 6, 7 y 15, y sobre el curso de la causa. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que brinde información sobre la manera en que se aplica el artículo 14 en tierras de la comunidad de Sarayaku.

15. Artículo 18. En relación con el punto 17 de su solicitud directa anterior, la Comisión confía que en su próxima memoria el Gobierno estará en condiciones de suministrar información sobre las acciones iniciadas contra intrusiones a tierras de propiedad o uso de comunidades indígenas durante el período cubierto por la memoria, y de las eventuales decisiones y sanciones resultantes. La Comisión recuerda que, como lo ha mencionado en otras oportunidades, la obligación de consulta prevista en el artículo 15, 2) recae sobre el Estado. La Comisión solicita al Gobierno información sobre los mecanismos adoptados o previstos para cumplir con esta obligación previo a la concesión de contratos de participación, o prestación de servicios que afecten el hábitat a las que pertenecen las comunidades o pueblos afectados.

16. Artículo 20, párrafo 3, apartados a), b) y c). La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para poder suministrar con su próxima memoria información referida a la aplicación de las disposiciones de referencia, en particular, datos estadísticos sobre migración interna de indígenas.

17. Artículos 4 y 20 a 23. En relación con los puntos 3, 19, 20 y 21 de su solicitud directa anterior, la Comisión toma nota que el Gobierno ha diseñado y en breve ejecutará el proyecto «Inserción Laboral de los Pueblos Indígenas» que tiene como objetivo adoptar todas las disposiciones del Convenio núm. 169 y que en el marco de su implementación se tiene previsto crear un Centro de Asistencia al Indígena. La Comisión además toma nota de que el Gobierno tiene previsto implementar un Programa Nacional de Inserción Laboral basado en planes alternativos de desarrollo que tienen dichos pueblos que, a su vez, los incorpore como actores en el desarrollo económico y social del país. La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien mantenerla informada sobre los avances de estas iniciativas y de sus resultados.

18. Artículos 24 y 25 (seguridad social y salud) y 26 a 29 (educación). La Comisión toma nota de la información y datos estadísticos suministrados por el Gobierno relacionados con los puntos 22, 23 y 24 de su solicitud directa anterior. Espera que el Gobierno continuará proporcionado informaciones al respecto.

19. Artículo 32. Contactos y cooperación a través de las fronteras. En relación con el punto 25 de su solicitud directa anterior, la Comisión toma nota con interés de la información suministrada por el Gobierno sobre los distintos proyectos y emprendimientos que se han desarrollado en el marco del Plan Binacional que nació del Acuerdo Amplio de Integración Ecuatoriano-Peruano. La Comisión agradecería que el Gobierno informe sobre la manera en que se aplican las disposiciones del Convenio en la ejecución de los proyectos y emprendimientos del Plan Binacional.

20. Acciones y resoluciones judiciales. La Comisión toma nota que el Gobierno señala que no tiene conocimiento de resoluciones judiciales que se hayan dictado sobre cuestiones de principio relativas a la aplicación del Convenio. Toma nota asimismo que el Gobierno señala que se encuentra a la espera de la información solicitada a las Cortes Superiores de Justicia de las provincias de Sucumbios y Orellana, sobre un reclamo que se habría presentado ante la Corte Superior de Justicia de Nueva Loja con motivo de una severa polución causada por actividades petroleras de la firma Texaco que habría ocasionado cáncer, pérdidas de embarazos y problemas respiratorios en los miembros de las comunidades locales. La Comisión solicita al Gobierno que con sus próximas memorias continúe informando sobre las eventuales resoluciones judiciales que se dicten, acompañando en su caso el texto de las mismas, en particular lo relacionado con el reclamo referido.