Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Ouganda (Ratification: 1963)

La Comisión toma nota de la comunicación por el Gobierno de su respuesta a la observación que le había dirigido en 2004 y que fue reiterada en 2005, respecto del proceso de desmantelamiento del sistema de inspección del trabajo y de la necesidad de adoptar medidas para el establecimiento de un sistema conforme al Convenio. El Gobierno indica que tomó debida nota de los comentarios de la Comisión de Expertos, pero añade que la Comisión de Revisión de la Constitución no pudo invertir el proceso de descentralización como se había anunciado. El Gobierno se manifiesta, no obstante, consciente de la exigencia del Convenio de establecimiento del sistema de inspección del trabajo bajo el control de una autoridad central, en el sentido del artículo 4 del Convenio, y se compromete a tener informada a la OIT de toda evolución al respecto y a comunicar una copia de todo texto legislativo, reglamentario y administrativo pertinente. Si bien reconoce que la política de descentralización ha tenido un impacto negativo en el sistema de inspección del trabajo, considera, sin embargo, que se debe sobre todo, a que las autoridades de distrito no son conscientes del papel que desempeña la inspección del trabajo en el proceso de producción ya que aquéllas no habían acordado el rango de prioridad que corresponde a los servicios del trabajo en general. Al tiempo que toma nota de las declaraciones del Gobierno, la Comisión recuerda que la cuestión relativa al deterioro de la inspección del trabajo ha sido objeto de sus observaciones desde hace muchos años y de discusiones en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo, en el curso de sus reuniones de junio de 2001 y de 2003.

1. Desmantelamiento de la inspección del trabajo vinculado con la descentralización de las funciones de la administración del trabajo. En el curso de la discusión de junio de 2003, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia tomó nota de que el Gobierno no había comunicado a la Comisión de Expertos las informaciones solicitadas. Le recordó su compromiso adquirido ante la misma en junio de 2001 de estudiar, en todos sus aspectos y con todos los interlocutores concernidos, la situación de la inspección del trabajo, si es preciso acudiendo a una asistencia técnica, así como su compromiso a volver a examinar las medidas de descentralización. La Comisión de la Conferencia había expresado asimismo, una vez más, su esperanza de que el Gobierno comunicara rápidamente a la Comisión de Expertos las informaciones solicitadas, al igual que los elementos que demostraran el cumplimiento de sus obligaciones en los planos jurídico y práctico, especialmente con la ayuda de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, a través de medidas administrativas y financieras indispensables para la puesta en marcha de los servicios de inspección del trabajo, de conformidad con el Convenio.

En su reunión de noviembre-diciembre de 2003, la Comisión de Expertos debía tomar nota, una vez más, de que el Gobierno no había comunicado la memoria relativa al Convenio, y enviarle una nueva observación en la que reiteraba su honda preocupación y urgía al Gobierno a que hiciera lo necesario en los plazos más breves, con la asistencia técnica requerida.

Tras un examen de la memoria del Gobierno que comprendía el período que finalizaba en mayo de 2003, pero que se comunicó a la OIT en junio de 2004, la Comisión había señalado en esencia, en una observación que le había dirigido en 2005, que el sistema de inspección del trabajo, cuya actuación había sido ya cruelmente afectada por una situación económica desfavorable antes del inicio del proceso de descentralización, seguía deteriorándose en razón de la persistencia, por una parte, del marasmo económico, y por otra parte, por las modalidades del proceso de descentralización de la administración del trabajo. Además, el dispositivo legislativo en vigor que rige las atribuciones, la organización y el funcionamiento de la inspección del trabajo, que siguen descansando en el principio de la existencia de una autoridad central de control y de vigilancia del sistema de inspección, ya no era aplicable, ni en el derecho ni en la práctica, puesto que el proceso de descentralización de las competencias a favor de los jefes de distrito, se había acompañado de la desvinculación del poder central del control de la utilización por parte de los distritos de sus recursos presupuestarios. La Comisión se remitió a sus comentarios anteriores, así como a las discusiones que habían tenido lugar en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en el curso de las reuniones de 2001 y 2003, y tomó nota, además, de las informaciones que daban cuenta de un proceso de refundición en profundidad de las instituciones, que parecían dirigirse, en última instancia, a la descentralización de la casi totalidad de las funciones del Estado, mientras que el Gobierno reconocía que la descentralización de la inspección del trabajo era incompatible con el artículo 4 del Convenio, que exige la vigilancia y el control del sistema de inspección del trabajo por una autoridad central.

Las informaciones comunicadas por el Gobierno pusieron de manifiesto, en efecto, que la propia noción de autoridad central de inspección del trabajo, se había vaciado de su sustancia. En efecto, los poderes residuales que el ministro conservó en el derecho, no pueden ejercerse sin una estructura y sin medios, y los jefes de algunos distritos tienen al respecto una concepción tal, que no dudan en cuestionar hasta la utilidad del mantenimiento o de la creación de los servicios de inspección del trabajo en su jurisdicción. La misión de la OIT, realizada del 9 al 13 de mayo de 2005, permitió observar que el personal de la inspección del trabajo para el conjunto de los 56 distritos, era de 26 inspectores, y que era escasa la asistencia a los servicios del trabajo por parte de la comunidad de donantes, en relación con las necesidades de la inspección del trabajo, especialmente en materia de formación en relación con la compilación de informaciones y la redacción de informes.

El Gobierno había declarado a la misión de la OIT que, para echar hacia atrás la medida de descentralización de la inspección del trabajo, era necesaria una revisión de la Constitución. Sin embargo, la función de la inspección del trabajo no se había mencionado de manera explícita en el documento (Libro blanco) preparado para tal efecto, como una de las funciones que requerían las medidas pertinentes.

Siendo sumamente preocupante tal evolución respecto de los objetivos sociales y económicos a los que apunta el Convenio, en una observación que le había dirigido en 2004 y le había reiterado en 2005, la Comisión hizo un llamado al Gobierno para que reconsiderara, si no el principio de descentralización de la inspección del trabajo, que parece inscribirse de manera definitiva en un proyecto nacional global, al menos los métodos y los medios de su ejecución. La Comisión recordó que ésta debería, en efecto, obedecer, necesariamente, al principio de sumisión del sistema de inspección del trabajo a una autoridad central, en el sentido del artículo 4 del Convenio, tomado en su conjunto, pareciendo orientarse la reorganización del país hacia la instauración de un cierto «federalismo», asimilándose los distritos a las «entidades constituyentes» a que apunta el párrafo 2 de ese artículo. Subrayó asimismo que las obligaciones gubernamentales derivadas de la ratificación del Convenio, en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, deben, de todas formas, ser responsabilidad del Estado. Es a éste que corresponde la garantía de las condiciones de aplicación del instrumento en todo el territorio. A la exigencia de una legislación nacional relativa al reparto de las competencias en materia de inspección del trabajo entre los órganos centrales de la administración del trabajo y las autoridades descentralizadas, así como de una legislación uniforme en materia de estatuto, de condiciones de servicio y de formación del personal de inspección (artículos 6 y 7), se añade necesariamente la de la aplicación del principio absoluto de la necesidad de garantizar ya sea el establecimiento de un sistema de inspección del trabajo en cada distrito, ya sea, eventualmente, el de unos sistemas cuya competencia sea definida con un carácter regional más amplio, si tal opción parece más atinada para el objetivo de racionalización de la utilización de los recursos disponibles. En todos los casos, deberían asignarse recursos obligatoriamente, con carácter legal, a la función de inspección del trabajo, con el fin de poner a disposición de los servicios de inspección el personal y los medios materiales y logísticos indispensables para su funcionamiento (artículos 6, 7, 9, 10 y 11).

2. Urgencia de medidas previas a la instauración de un sistema de inspección adaptado a la evolución económica y social. Como ya había observado la Comisión, la imposible producción, desde hace muchos años, de un informe anual de actividad de los trabajos de los servicios de inspección (artículos 20 y 21), no sólo da cuenta del desmantelamiento del sistema de inspección, sino que, más lamentable aún, impide toda evaluación de las necesidades en la materia, bien en el ámbito nacional, bien en el ámbito regional. De ello se desprende la imposibilidad de determinar las eventuales prioridades de las acciones y los recursos necesarios para hacer frente a las mismas. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno no ha comunicado la memoria que éste indica se refiere a las inspecciones realizadas, sin precisar el período o la extensión geográfica comprendidos.

En sus comentarios anteriores, la Comisión insistía en la necesidad de estudiar y de anticipar, en un marco tripartito, los efectos de la mundialización sobre las condiciones de trabajo y los derechos de los trabajadores, con el fin de garantizar la adhesión de los interlocutores sociales a los principios de necesidad de instauración de un sistema eficaz de inspección del trabajo, y ello con el doble interés de la protección social y de la mejora de la productividad. En relación con la asistencia técnica aportada por la OIT, en el marco del proyecto Fortalecimiento de las Relaciones Laborales en Africa Oriental (SLAREA), con miras a sensibilizar al Gobierno acerca de la importancia que reviste la dimensión tripartita de la administración del trabajo, la Comisión expresó la esperanza de que se adoptaran medidas en esa dirección, en particular, en el marco de la aplicación del presente Convenio. Ahora bien, comprueba que el Gobierno no da cuenta de ningún signo de progreso en este sentido.

La Comisión se ve, por tanto, obligada a solicitar encarecidamente al Gobierno que adopte, en el más breve plazo, y a la luz de lo que antecede, todas las medidas indispensables para el establecimiento y el funcionamiento de un sistema de inspección, de conformidad con las exigencias del Convenio, incluyendo, en particular, la búsqueda de los fondos y de la asistencia técnica necesarios; que tenga informada a la OIT y que comunique una copia de los textos legislativos, reglamentarios y administrativos pertinentes. Además, le solicita que tenga a bien comunicar las informaciones solicitadas en el formulario de memoria del Convenio, transmitir su memoria a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, de conformidad con el artículo 23, párrafo 2, de la Constitución de la OIT, y tener debidamente informada a la OIT.