Observation (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

Convention (n° 35) sur l'assurance-vieillesse (industrie, etc.), 1933 - Chili (Ratification: 1935)

Seguimiento de las recomendaciones de los comités tripartitos (reclamaciones presentadas en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT).

1. Reclamación presentada por la Coordinadora Nacional Sindical (CNS) y por algunos Sindicatos Nacionales de Trabajadores de los Fondos de Pensiones del Sector Privado (AFP). La Comisión recuerda que el incumplimiento por parte de Chile, de los Convenios núms. 35 y 37, tras la reforma del sistema de pensiones en 1980, ha sido comprobado desde hace ya muchos años. Este asunto ha dado lugar a varios procedimientos de reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, en cuyo marco, en 1986 y en 2000, el Consejo de Administración llegó a la conclusión de que se habían incumplido los Convenios en cuestión, y confió a la Comisión de Expertos la tarea de supervisión de la aplicación de sus conclusiones y recomendaciones. Estas conclusiones y recomendaciones exigen al Gobierno que modifique la legislación nacional de modo que se garantice que el sistema de pensiones de gestión privada instaurado por decreto-ley núm. 3500, de 1980, sea administrado por instituciones sin fines de lucro, que los representantes de los asegurados tengan la posibilidad de participar en la gestión del sistema y que los empleadores participen en la financiación de las prestaciones de vejez e invalidez. La Comisión recuerda que, el hecho de que un Gobierno no adopte medidas adecuadas tendientes a dar cumplimiento a las recomendaciones del Consejo de Administración, este caso ya ha sido objeto de reiterados debates en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de 1987, 1993, 1995, 2001 y, más recientemente, en 2009. Así, en el último debate respecto del presente caso en la Comisión de la Conferencia, el Gobierno reconoció que el sistema de pensiones de gestión privada instaurado en 1980 se contraponía a los principios básicos de los sistemas de seguridad social que promueve la OIT en el marco del tripartismo, y el Gobierno indicó que una reforma legislativa que se llevó a cabo en 2008 (ley núm. 20255) había redundado, con la asistencia técnica de la Oficina, en la reforma social de mayor significación estableciéndose un sistema de pensiones complementarias al sistema de pensión existente, un sistema de pensiones mínimas, basado en el principio de solidaridad, que permitirá extender la cobertura a un total de alrededor de 600.000 beneficiarios, en diciembre de 2008, y a casi 1,2 millones de beneficiarios en diciembre de 2012.

Al examinar el presente caso en 2009, la Comisión había considerado que esa reforma no permite dar efectivo cumplimiento a las recomendaciones del Consejo de Administración en la medida en que la reforma llevada a cabo en 2008 no modificó la lógica general del sistema de pensiones chileno, que sigue centrándose en la capacidad de ahorro individual: las personas empleadas están obligadas por ley a afiliarse a un fondo de pensiones con ánimo de lucro y deben depositar en su cuenta de capitalización individual un porcentaje de sus ingresos sin que sobre los empleadores también pese la misma obligación legal de participar en la financiación de las prestaciones. En este sentido, la Comisión había señalado que la reforma no sólo ha mantenido a los administradores de los Fondos de Pensiones Privados (AFP) como el principal mecanismo de protección en la vejez, sino que en efecto ha consolidado su posición, ya que, si su gestión privada genera pensiones que no sean suficientes para satisfacer, al menos, las necesidades mínimas del jubilado, dichas cuantías insuficientes se complementarán con una pensión de vejez (APS), financiada por el sistema basado en la solidaridad nacional, y que se asignará a las personas cuyas pensiones no lleguen a un umbral mínimo.

En su última memoria, el Gobierno se limita a confirmar que el sistema de pensiones de gestión privada está a cargo de instituciones con fines de lucro. De acuerdo con información facilitada por los miembros trabajadores durante el análisis del presente caso, que se llevó a cabo en la reunión de la Conferencia en 2009, los administradores de los fondos de pensiones percibirían, además de las tarifas en concepto de gestión de los fondos, un 30 por ciento de las ganancias obtenidas a partir de tales fondos conformados por las cotizaciones que pagan los trabajadores. La Comisión toma nota con constante preocupación de que el sistema de gestión a cargo de empresas privadas con ánimo de lucro, sigue ocasionando grandes pérdidas a los trabajadores que se ven privados de una parte de las ganancias que generan las cotizaciones que depositan en su cuenta de capitalización.

En cuanto a la cuestión de la participación de los asegurados en la administración del sistema, el Gobierno indica que la reforma introducida por la ley núm. 20255 tiene por finalidad garantizar una mejor representación de los asegurados en la administración de los fondos de pensiones mediante la creación de una comisión de usuarios integrada por representantes de trabajadores, jubilados, instituciones públicas e instituciones privadas, y que preside un profesor universitario. El Gobierno afirma que la función de esa comisión consiste en garantizar la exactitud de la información proporcionada a los usuarios y sobre cuya base estos últimos deciden a qué fondo de pensiones afiliarse. El 10 de mayo de 2010, la comisión de usuarios presentó su primer informe, en el que figuran, entre otras cosas, propuestas sobre diversos aspectos del funcionamiento del sistema de pensiones. En este sentido, la Comisión toma nota de que la creación de la Comisión de usuarios, aunque significa un paso en la dirección correcta, no permite garantizar que los representantes de los usuarios gocen del derecho a participar en la gestión de sus fondos de jubilación tal como se dispone en los convenios objeto de examen. Por consiguiente, se pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias encaminadas a garantizar, de conformidad con los convenios examinados, la participación de los representantes de los asegurados en los órganos administrativos de las AFP, sobre todo, en los órganos encargados de determinar las políticas de inversión. La Comisión subraya a este respecto que en otros países, en los que también se han adoptado sistemas de capitalización, se establecen sistemas de gestión en cuyo ámbito se garantiza la participación de los asegurados.

Por último, en lo que atañe a la necesidad de garantizar la financiación colectiva de las pensiones, el Gobierno expresa, en la última memoria presentada, que la reforma que se introdujera al sistema mediante la ley núm. 20255 de 2008, sí permitió establecer que las cotizaciones relativas a los seguros de invalidez y sobrevivientes pasasen a ser responsabilidad de los empleadores. Para las empresas que emplean a 100 o más personas, esta nueva medida entró en vigor el 1.º de junio de 2009 y se hará extensiva a todas las empresas a partir del 1.° de julio de 2011. La Comisión observa que la mencionada reforma no tuvo repercusiones sobre la financiación de las pensiones de vejez, que siguen siendo de la exclusiva responsabilidad de los trabajadores. No obstante, la Comisión acoge con beneplácito que la reforma establece la práctica de las cotizaciones de los empleadores al régimen de protección contra la invalidez y los sobrevivientes, lo que permite, así, introducir el principio de financiación colectiva. No obstante, la Comisión observa que la carga de las cotizaciones a cargo de la responsabilidad exclusiva de los trabajadores (es decir, las cotizaciones de pensiones de vejez y las deducciones de los salarios correspondientes a la gestión de los fondos de pensiones) representan el 11,5 por ciento del salario mensual de los empleados, mientras que la participación de los empleadores en la financiación de las prestaciones de invalidez y sobrevivientes es equivalente sólo al 1,87 por ciento del salario. La Comisión espera que estas circunstancias representen sólo una medida inicial adoptada por el Gobierno con la finalidad de establecer un mejor equilibrio entre la participación de empleadores y de trabajadores a la financiación de las prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivientes. A modo de información, la Comisión observa a este respecto que en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) se establece que el total de las cotizaciones al seguro que deben solventar las personas protegidas no debería superar el 50 por ciento.

Habida cuenta de las cuestiones de fondo que plantea la aplicación del Convenio, la Comisión insta al Gobierno a seguir contando con la asistencia de la Oficina, tal como lo ha venido haciendo en los últimos años, con el objeto de continuar la reforma del sistema de pensiones chileno basándose en los principios de solidaridad, del reparto de riesgos y la financiación conjunta, que forman la esencia de la seguridad social, combinados con los principios de la gestión transparente, responsable y democrática del régimen de pensiones por parte de instituciones que no tengan ánimo de lucro, conjuntamente con la participación de los representantes de los asegurados.

2. Reclamaciones presentadas por el Colegio de Profesores de Chile A.G. En 1999 y 2007, en el marco de dos procedimientos de reclamación iniciados por el Colegio de Profesores de Chile A.G. se alega el incumplimiento, por parte de Chile, de los Convenios núms. 35 y 37, como consecuencia de la falta de pago de algunas cotizaciones a la seguridad social sobre la base de la retribución bruta de los docentes, el Consejo de Administración aprobó los informes de los comités tripartitos, establecidos en virtud del artículo 24 de la Constitución, en los que se llega a la conclusión de que no se han aplicado las disposiciones de tales Convenios y se solicita a la Comisión de Expertos que realice un seguimiento de las recomendaciones que figuran en esos informes. En el primer caso, al Gobierno se le había pedido que garantizase el pago, por parte de los municipios, de las cotizaciones a la seguridad social atrasadas de los docentes para que estos últimos puedan acceder a la totalidad de las prestaciones de la seguridad social y, en particular, a las prestaciones de vejez e invalidez. En el segundo caso, el Consejo de Administración llegó a la conclusión de que la responsabilidad del Estado de garantizar el pago de la deuda contraída con la seguridad social como consecuencia de la falta de pago a los docentes por parte de las municipalidades de una asignación de capacitación, que era un componente de la remuneración sobre cuya base se calculan las cotizaciones de seguridad social y que, por ende, traía aparejada una disminución de las prestaciones de seguridad social.

La Comisión observa que, según la información proporcionada por el Gobierno en su última memoria, se han tomado medidas tendientes a evitar retrasos en el pago de las cotizaciones a la seguridad social juntamente con una reforma sin precedentes encaminada a mejorar el funcionamiento del sistema de la justicia del trabajo. Sin embargo, el Gobierno indica que el sistema de educación es un ámbito propenso a los conflictos relacionados con el problema del pago de determinados componentes de los salarios, sobre todo las asignaciones especiales, debido a la existencia de una compleja estructura de la remuneración que plantea dificultades a la hora de la determinación de las cotizaciones atrasadas — siendo estas cuestiones de competencia de la Contraloría General y de la Dirección del Trabajo, organismos éstos que debieron haber resuelto esos conflictos de manera oportuna. Por otra parte, el Gobierno también indica, en lo que atañe al problema concreto de los profesores contratados por las municipalidades, que la Ley Orgánica del Sector Municipal se ha modificado para establecer adecuadas sanciones contra los alcaldes de los municipios que no cumplen con sus obligaciones, incluido el pago de las cotizaciones a la seguridad social correspondientes a sus empleados. Ahora, en la legislación se incluye el concepto de «abandono manifiesto de obligaciones» que permite la remoción de los funcionarios así como su inhabilitación para ejercer cargos públicos en el futuro. Por último, la reforma del sistema de seguridad social de 2008 viene a reforzar las responsabilidades de los alcaldes y de las demás autoridades responsables del pago de las cotizaciones a la seguridad social.

La Comisión  toma debida nota de esta información e invita al Gobierno a describir la manera en que la nueva legislación se aplica en la práctica, incluso indicando la cantidad de inspecciones llevadas a cabo, sobre todo por parte de la División del Trabajo y la Contraloría General, para así poder controlar el pago de la asignación de formación profesional por parte de los municipios; la cantidad y la índole de infracciones que se hayan constatado, y las sanciones impuestas. Asimismo, se ruega al Gobierno que indique si se ha podido resolver la cuestión relativa a los atrasos en los pagos de las cotizaciones por parte de los municipios y que declare, en su caso, cualquier cantidad que aún no se haya pagado, la cantidad de municipios que aún no están al día en el pago de la asignación de formación profesional; el monto de las sumas debidas y la cantidad de trabajadores afectados, así como el importe de los reembolsos efectuados.

3. Reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile A.G. El 9 de noviembre de 2009, el Colegio de Profesores de Chile A.G, amparándose en el artículo 24 de la Constitución de la OIT, presentó una reclamación por el incumplimiento, por parte de Chile, del Convenio núm. 35 y del Convenio núm. 37. En su 308.ª reunión (junio de 2010), el Consejo de Administración de la OIT declaró que la reclamación era admisible y decidió «aplazar la designación del comité hasta que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones haya examinado el caso en su próxima reunión de noviembre-diciembre de 2010». El Consejo de Administración también decidió «transmitir la información proporcionada por la organización querellante a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones con el objeto de examinar esta cuestión en el contexto del seguimiento dado a las recomendaciones adoptadas anteriormente por el Consejo de Administración sobre cuestiones similares, según lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 3 del Reglamento relativo al procedimiento para la discusión de reclamaciones».

La Comisión toma nota del mandato conferido por el Consejo de Administración de conformidad con el artículo 3 del párrafo 3 del Reglamento relativo al procedimiento para la discusión de reclamaciones. Así pues, de acuerdo con dicha disposición «si una reclamación que el Consejo de Administración declarase admisible se refiriese a hechos y alegatos similares a los que hayan sido objeto de una reclamación anterior, la designación del comité encargado de examinar la nueva reclamación podrá aplazarse hasta que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones haya examinado, en su reunión siguiente, el curso dado a las recomendaciones adoptadas anteriormente por el Consejo de Administración». El Colegio de Profesores había presentado en 1999 y 2007 las reclamaciones anteriormente mencionadas, sobre la base de hechos y alegatos similares, analizándose el seguimiento dado a tales reclamaciones en el punto 2 supra.

El inicio de este procedimiento en 2009, condujo a la Comisión a suspender el examen que está llevando a cabo, en virtud del artículo 22, de la Constitución de la OIT de las cuestiones relacionadas con esta reclamación en espera de una decisión por parte del Consejo de Administración en este asunto. La Comisión recuerda que, en efecto, había examinado esas cuestiones en sus observaciones de 2008 y 2009 sobre la base de la información facilitada por el Colegio de Profesores de Chile A.G. y el Gobierno, así como la información que se desprende del examen que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones llevó a cabo en 2009 respecto de la aplicación del Convenio núm. 35 por Chile.

La Comisión toma nota de que el Colegio de Profesores de Chile A.G., indica que en 1980 el decreto-ley núm. 3551, relativo al establecimiento de normas en materia de remuneración del sector público, introdujo, a partir del 1.º enero de 1981, una asignación especial no imponible para el personal docente dependiente del Ministerio de Educación Pública. Esta asignación, calculada de manera proporcional sobre la base del salario mínimo, representaba el 90 por ciento de dicho salario de los profesores titulares y el 50 por ciento del salario mínimo de los no titulares. En 1982, se dictó una ley mediante la cual los profesores dependientes del Ministerio de Educación pasaban a depender de los municipios quedando así sujetos al sistema de remuneración del sector privado. Con ese traspaso se puso fin al pago de la asignación en cuestión. El Colegio de Profesores alegó que la falta de pago de esa porción de la remuneración constituye una «deuda histórica» del Estado para con los docentes. Por otra parte, según el Colegio de Profesores de Chile A.G., en la medida en que las cotizaciones a la seguridad social representan un porcentaje del salario bruto y son pagadas por el empleador a los organismos de la seguridad social competentes, la suspensión del pago de dicha asignación especial también trajo aparejada una reducción de las cotizaciones que los empleadores depositan en sus cuentas de capitalización de los fondos de pensiones y, por tanto, un descenso de la cuantía de las pensiones en unos 80.000 docentes, en violación de los principios generales establecidos en los Convenios núms. 35 y 37, ratificados por Chile.

Según la información facilitada por el Gobierno en sus memorias presentadas en 2009 y 2010, en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, la asignación especial creada por el decreto-ley núm. 3551 de 1980 constituye un pago adicional a la remuneración de naturaleza no imponible otorgado solamente a los funcionarios públicos que no están sujetos a las cotizaciones de pensiones y de invalidez. El Gobierno añadió que la totalidad de los docentes ha sido transferida al régimen de remuneración del sistema privado en virtud de la ley núm. 18196 de 1982, que prevé expresamente que los textos legislativos que regulan el sistema de remuneraciones del sector público, entre los que se encuentra el decreto-ley núm. 3551 de 1980, ya no serán aplicables a las personas interesadas. Por otra parte, el Gobierno también indica que, desde 1991, la situación del personal docente de los municipios se rige por la ley núm. 19070, en la que no se mantiene la asignación anteriormente mencionada y que el Tribunal Supremo resolvió que, del hecho de que en algunos acuerdos determinados se haya previsto la continuación del anterior sistema de pago, no se podría desprender que esa estipulación resulta legítimamente aplicable a los contratos de trabajo celebrados tras la adopción de la ley núm. 18196, que prohíbe dichos acuerdos. Además, la Contraloría General de la República sostuvo que si bien algunos profesores transferidos bajo la órbita de los municipios han podido seguir recibiendo un complemento salarial de similar naturaleza a la asignación especial establecida por el decreto-ley núm. 3551, ese pago era consecuencia de un acuerdo concertado entre los docentes y los municipios de los que dependían. Por lo tanto, se considera que no existe una «deuda histórica» para con los profesores, sino que se trata de una reivindicación política de estos últimos.

La Comisión observa que la nueva reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile A.G. presenta similitudes con las dos reclamaciones anteriores. De hecho, en los tres casos, las reclamaciones versan sobre la falta de pago de una porción de las cotizaciones a la seguridad social que repercute sobre los montos de las pensiones de vejez e invalidez de los docentes. La Comisión observa que las dos primeras reclamaciones giran en torno al incumplimiento por parte de las autoridades competentes de la disposición legal de la legislación nacional, y que quedaba claramente comprobada la existencia, en el ámbito nacional, de una base jurídica del derecho de los docentes a recibir el pago de las cotizaciones a seguridad social atrasadas. Sin embargo, la nueva reclamación iniciada en 2009 por el Colegio de Profesores de Chile A.G. plantea la cuestión de determinar si existen, en la legislación nacional, fundamentos jurídicos sobre cuya base se establece el derecho de los docentes a preservar una prestación derivada de las condiciones de empleo de los empleados públicos, que ya no se les puede aplicar debido a su traspaso a otra área en la que imperan condiciones de empleo diferentes.

En consecuencia, la Comisión señala que el estatuto de los docentes, en el contexto de la reclamación de 2009, plantea nuevas cuestiones que se rigen por disposiciones impugnadas del derecho interno. La Comisión observa que, si bien la nueva reclamación versa sobre alegatos similares a los planteados en las reclamaciones de 1999 y 2007, los hechos legales en los que se basa la reclamación de 2009 son diferentes de esas reclamaciones anteriores. Por lo tanto, la Comisión, respondiendo al mandato conferido por el Consejo de Administración, concluye que las actividades de seguimiento de las recomendaciones adoptadas previamente por el Consejo de Administración, no resultan pertinentes en el contexto del examen de la reclamación de 2009.