Observation (CEACR) - adoptée 1997, publiée 86ème session CIT (1998)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Nouvelle-Zélande (Ratification: 1959)

Faisant suite à ses précédents commentaires, la commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement dans son rapport. Elle prend également note des commentaires de la Fédération des employeurs de Nouvelle-Zélande (NZEF) et du Conseil des syndicats de Nouvelle-Zélande (NZCTU) ainsi que de la réponse du gouvernement à ces commentaires. Elle a également pris note de la discussion à la Commission de l'application des normes de la Conférence en 1996.

Champ d'application du système national d'inspection du travail

1. La commission note que, selon les indications du gouvernement, un système d'inspection du travail est assuré en ce qui concerne tous les lieux de travail, qu'il s'agisse d'établissements industriels, commerciaux ou non commerciaux, ainsi que dans tous les secteurs d'activité, que ce soit l'agriculture, les transports ou les industries extractives, ce système étant constitué par l'Inspection de sécurité et d'hygiène et l'Inspection du travail.

2. Application aux entreprises du secteur public. Le gouvernement déclare que ni la loi de 1991 sur les contrats d'emploi, la loi de 1992 sur la sécurité et l'hygiène du travail ni la plupart des autres instruments législatifs sur l'emploi n'établissent de distinction entre établissements publics et établissements du secteur privé; que les entreprises relevant des autorités locales sont pleinement couvertes par les inspections, qu'aucun établissement industriel n'est un organisme central de la Couronne puisque ces dernières années l'Etat s'est séparé de la plupart de ses établissements industriels et a restructuré le reste en entreprises publiques qui, conformément à un avis du bureau juridique de la Couronne, ne sont pas assimilables à des établissements de la Couronne pour ce qui est du champ d'application du Code minimum des droits et obligations dans l'emploi. La commission note également que, dans sa réponse au NZCTU, qui estime que les organismes publics sont traités différemment des organismes du secteur privé, le gouvernement déclare que si la Couronne ne peut être poursuivie sur le fondement de la loi sur la sécurité et l'hygiène du travail, une requête peut néanmoins être adressée à la Haute Cour en vertu de l'article 3 de cette loi. La commission prend note de ces explications. Elle exprime l'espoir que toutes les mesures nécessaires ont été prises ou seront envisagées afin que la convention s'applique pleinement, en droit comme en pratique, aux entreprises industrielles du secteur public (articles 1, 2 et 17, paragraphe 1, de la convention).

3. Extension aux établissements commerciaux. La commission note que, selon la déclaration du gouvernement, bien que la Nouvelle-Zélande ait ratifié la convention en excluant la partie II de cet instrument, relative à l'inspection du travail dans le commerce, le système d'inspection du travail s'applique également au secteur commercial et aucune distinction n'est faite, pas plus en droit que sur le plan administratif, par l'inspection du travail entre industrie et commerce. La commission note que le gouvernement poursuit l'examen de la législation et de la pratique nationales et de leur incidence sur la possibilité de ratifier la partie II de la convention. Elle rappelle qu'un membre ayant déclaré exclure la partie II peut, en tout temps, annuler cette déclaration par une déclaration ultérieure. Elle exprime l'espoir que le gouvernement fera connaître, dans ses futurs rapports, tout nouveau développement à cet égard (article 25, paragraphe 2).

Contrôle de l'application

4. Adéquation du nombre des inspecteurs. La commission note que le NZCTU doute que les inspecteurs de l'Inspection du travail, au nombre de 19, répartis entre six bureaux, soient en mesure de contrôler et faire respecter de manière effective le code minimum. De même, le NZCTU s'interroge sur les raisons de l'écart numérique considérable entre l'Inspection du travail et l'Inspection de sécurité et d'hygiène (qui compte 234 inspecteurs répartis entre 18 bureaux). La commission prend note de la déclaration faite par le gouvernement devant la Commission de la Conférence et dans son rapport, selon laquelle il croit que la première étape d'une politique efficace d'application consiste à prévenir les abus par une information active, dont une source essentielle est le centre d'information de l'Inspection, créé en 1994, qui fournit des informations à près de 150 000 demandeurs par an, dont un quart sont des employeurs. Le gouvernement ajoute qu'il existe une séparation des fonctions au sein de l'Inspection du travail, laquelle comporte des inspecteurs, responsables de l'application des conditions légales en matière d'emploi, et des fonctionnaires s'occupant de l'information, afin que les premiers puissent se consacrer principalement à leur tâche de contrôle.

La commission note que le nombre des inspecteurs de l'Inspection du travail, qui avait progressé régulièrement, reste inchangé depuis l'examen du précédent rapport du gouvernement. Elle note également que le NZCTU persiste à déclarer que ce nombre est insuffisant. Se référant aux paragraphes 211 et 215 de son étude d'ensemble de 1985 sur l'inspection du travail, la commission exprime l'espoir qu'il est dûment tenu compte des facteurs à prendre en considération, conformément à l'article 10 de la convention, afin que les établissements puissent être inspectés aussi souvent et de manière aussi approfondie que nécessaire, et que le gouvernement communiquera des informations à cet égard (articles 10 et 16).

5. Procédures de contrôle systématique et procédures basées sur des plaintes. La commission prend note des informations du gouvernement concernant les domaines prioritaires identifiés au niveau national par le Service de sécurité et d'hygiène du travail, domaines qui devraient faire l'objet d'une action préventive de la part de l'Inspection de sécurité et d'hygiène, et en ce qui concerne les investigations anticipées suite à des plaintes. La commission note l'observation de la NZEF quant à la responsabilité qui incombe à l'employeur, en vertu de la loi de 1992 sur la sécurité et l'hygiène, d'offrir un environnement de travail sans danger et sain. Les employeurs sont tenus d'appliquer des méthodes efficaces pour détecter, évaluer et éliminer les dangers, ou pour en atténuer les effets par la fourniture d'équipements et de vêtements de protection; ils sont également tenus d'assurer la sécurité et l'hygiène des installations et de prendre toutes les mesures pratiques nécessaires pour que les travailleurs se soumettent à un contrôle de leur santé par rapport aux dangers auxquels ils sont exposés.

La commission note en outre que, selon les indications du gouvernement, c'est normalement suite à une plainte que l'inspection procède au contrôle des lieux de travail en ce qui concerne l'application de la législation en matière de relations du travail, mais qu'un contrôle régulier est également effectué afin que les obligations pertinentes soient plus largement respectées.

La commission prend note des commentaires du NZCTU selon lesquels le gouvernement suit, pour ce qui est de faire respecter le Code minimum des droits et obligations dans l'emploi, une politique de "laissez-faire". Le NZCTU considère que l'Inspection du travail devrait exercer, dans les relations du travail, un rôle de pivot en veillant à ce que, à la fois par l'information et par des investigations, chacun des partenaires à un contrat d'emploi remplisse ses obligations en vertu du code minimum. Pour le NZCTU, le gouvernement considère que le moyen le plus efficace de faire respecter le code minimum consiste à fournir des informations, à ménager l'accès à des institutions et à responsabiliser les salariés et les employeurs. Il n'est pas fait référence à l'application de la législation par une Inspection du travail opérant de sa propre initiative, alors que le contrôle préventif est essentiel pour assurer le respect du code minimum.

Le NZCTU ajoute que le contrôle par l'Inspection du travail suite à des plaintes a pour conséquence que les infractions à la législation ne sont souvent pas notifiées; les plaintes anonymes ne sont pas prises en considération; les plaignants craignent les mesures de rétorsion s'ils sont identifiés; les plaintes ne sont souvent formulées que dans des circonstances extrêmes, ou bien lorsqu'un salarié est sur le point de quitter son emploi. Se référant en particulier au rôle dont l'inspecteur du travail est investi en vertu de la loi de 1972 sur l'égalité de rémunération, le NZCTU déclare que le contrôle de l'application de cette loi est insuffisant (Rapport de 1994 du ministère des Affaires féminines sur l'efficacité de la loi sur l'égalité de rémunération); quatre plaintes seulement ont été déposées depuis 1988, signe non pas d'une application satisfaisante de la loi, mais conséquence de l'inactivité de l'Inspection du travail, dont la politique consiste désormais à ne répondre qu'à des plaintes écrites, sans procéder à des contrôles systématiques qui seraient pourtant nécessaires pour faire respecter la loi sur l'égalité de rémunération.

La commission invite le gouvernement à formuler ses commentaires sur ces allégations du NZCTU, notamment sur le déséquilibre, dans la pratique de l'Inspection du travail, entre le contrôle faisant suite à des plaintes et le contrôle systématique et, d'une manière générale, sur les mesures prises ou envisagées pour assurer que les établissements soient inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu'il est nécessaire pour assurer l'application effective des dispositions légales pertinentes (article 3, paragraphe 1 a), et article 16).

6. Confidentialité des plaintes. La commission note l'information fournie par le gouvernement selon laquelle il n'est pas dans l'intention des inspecteurs du travail de divulguer leurs sources en cas de plainte, à moins que cela ne soit absolument nécessaire; cependant, dans de nombreux cas, cette source doit être révélée, lorsqu'il s'agit d'enquêter sur la situation en matière de paiement des salaires ou de verser des arriérés de salaire. Se référant également à ses précédents commentaires, la commission attire à nouveau l'attention du gouvernement sur l'existence d'autres moyens d'investigation, consistant à généraliser l'enquête et l'examen des fichiers de l'entreprise afin de traiter non seulement la plainte, mais aussi de dévoiler éventuellement d'autres cas similaires. La commission exprime l'espoir que le gouvernement fournira des informations sur toute amélioration à cet égard (article 15 c)).

7. Pouvoir de pénétrer dans les locaux. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que la loi sur les contrats d'emploi (art. 144(1) (A)) et la loi sur la sécurité et l'hygiène du travail (art. 31(1) et 35) permettent aux inspecteurs de pénétrer dans les locaux ou dans l'enceinte d'une entreprise à toute heure raisonnable. Elle avait rappelé qu'il est important que les inspecteurs aient le pouvoir de pénétrer dans tout établissement assujetti au contrôle de l'inspection à toute heure du jour et de la nuit. La commission prend note de la déclaration du gouvernement devant la Commission de la Conférence, selon laquelle les inspecteurs ont le pouvoir de pénétrer sur les lieux de travail pendant les heures de travail, que ce soit de jour ou de nuit. Elle note également la déclaration du gouvernement dans son rapport selon laquelle, en pratique, la différence entre "toute heure raisonnable" et "toute heure du jour et de la nuit" n'est qu'une différence sémantique. La commission se réfère aux paragraphes 163 et 164 de son étude d'ensemble de 1985 sur l'inspection du travail, dans lesquels elle a précisé qu'une clause de cette nature ne paraît pas contraire à l'esprit de la convention dans la mesure où c'est à l'inspecteur de décider du caractère raisonnable ou non d'une visite nocturne et où ce droit de l'inspecteur est clairement reconnu par la pratique administrative ou judiciaire du pays. Elle exprime l'espoir que le gouvernement fournira des informations quant à la pratique (article 12, paragraphe 1 a)).

8. Poursuites et sanctions. La commission note que le NZCTU allègue qu'en ce qui concerne un certain nombre de lois, telles que la loi sur le salaire minimum et la loi sur les congés annuels payés, l'inspection du travail n'engage pas de poursuites à l'encontre des employeurs dans le but de leur faire faire appliquer des sanctions pénales. La commission note que, dans sa réponse, le gouvernement déclare que l'Inspection du travail a pour priorité de veiller à ce qu'une infraction cesse, résultat qui est obtenu en général sans qu'il soit nécessaire d'exercer une action en justice; toutefois, des sanctions sont recherchées dans les cas d'infraction grave, justifiant une telle mesure. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les cas ayant donné lieu à une action en justice et de communiquer copie des décisions pertinentes. En ce qui concerne l'Inspection de sécurité et d'hygiène, la commission note que, selon le NZCTU, les infractions à la législation ne sont poursuivies que de manière sélective, en raison notamment des ressources disponibles, de sorte que certains types d'infractions échappent aux poursuites pénales. La commission note la réponse du gouvernement selon laquelle tous les cas de non-respect sont pris en considération conformément aux directives récemment révisées de l'OSH en matière de poursuites. La commission espère que le gouvernement fournira des informations sur les résultats obtenus en matière de respect des dispositions de sécurité et d'hygiène en application des directives révisées relatives aux poursuites (article 17, paragraphe 1).

Supervision et contrôle par une autorité centrale; indépendance et stabilité

9. La commission note l'allégation du NZCTU selon laquelle l'Inspection de sécurité et d'hygiène chercherait à transférer certaines de ses responsabilités à des tiers, dont certains pourraient être des employeurs habilités ainsi à évaluer ou contrôler leur propre établissement. La commission note la réponse du gouvernement selon laquelle l'Inspection de sécurité et d'hygiène étudie actuellement diverses options pour accroître son efficacité, notamment le recours à des tiers pour promouvoir la sécurité et l'hygiène. Le gouvernement ajoute que la responsabilité de l'application des dispositions légales ne saurait être transférée à des tiers et que toute solution faisant appel à des partenaires extérieurs exclurait par définition toute formule selon laquelle les employeurs procéderaient eux-mêmes au contrôle de leur établissement, sans un examen postérieur visant à prévenir tout abus. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout nouveau développement dans ce domaine. Rappelant en particulier les obligations découlant des articles 4 et 6 de la convention, elle espère que toute décision prise sera conforme aux dispositions de ces articles de la convention.

Coopération: notification des accidents du travail et des maladies professionnelles

10. La commission avait pris note des commentaires du NZCTU concernant le manque de coopération entre l'Inspection de sécurité et d'hygiène et l'Institution d'assurance pour la réadaptation et l'indemnisation en cas d'accidents (ARCIC). Elle note l'indication du gouvernement selon laquelle, en 1996, ces deux organismes ont signé des protocoles de coopération pour améliorer la coordination et l'efficacité des activités de prévention des accidents du travail et maladies professionnelles (article 5 a)).

La commission prend également note des informations fournies par le gouvernement sur les mesures prises pour garantir que les accidents du travail et maladies professionnelles soient déclarés, la non-déclaration étant considérée comme un délit grave. La commission note toutefois l'observation du NZCTU que le pouvoir d'investigation de l'Inspection de sécurité et d'hygiène sur les accidents graves risque d'être diminué par l'introduction d'un critère temporel pour définir la lésion grave. Cette démarche risque de réduire le nombre de cas de lésions graves de courte durée qui seront déclarés et de réduire ainsi la connaissance par l'inspection des cas de lésions graves et son aptitude à enquêter sur les circonstances ayant provoqué ces lésions. La commission note également la réponse du gouvernement selon laquelle aucune décision n'a encore été prise pour modifier la définition de la lésion grave et que l'une des causes du faible taux de déclaration à l'heure actuelle est la mauvaise compréhension des règles par les employeurs. La déclaration étant un facteur important pour l'inspection et pour la prévention, la commission espère que le gouvernement continuera de fournir des informations sur les mesures prises pour améliorer le système de déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles (article 14).