Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Ouganda (Ratification: 1963)

La commission prend note de la communication par le gouvernement de sa réponse à l’observation qu’elle lui a adressée en 2004 et qu’elle réitérée en 2005 au sujet du processus de démantèlement du système d’inspection du travail et de la nécessité de prendre des mesures pour l’établissement d’un système conforme à la convention. Le gouvernement indique avoir pris dûment note des commentaires de la commission d’experts mais il ajoute que la Commission de révision de la Constitution n’a pas été en mesure d’inverser le processus de décentralisation comme cela avait été annoncé. Le gouvernement se déclare néanmoins conscient de l’exigence par la convention du placement du système d’inspection du travail sous le contrôle d’une autorité centrale au sens de l’article 4 de la convention. Il s’engage à tenir le BIT informé de tous développements à cet égard et à communiquer copie de tout texte législatif, réglementaire et administratif pertinent. S’il reconnaît que la politique de décentralisation a eu un impact négatif sur le système d’inspection du travail, le gouvernement estime néanmoins que c’est surtout parce que les autorités de district ne sont pas conscientes du rôle de l’inspection du travail dans le processus de production qu’elles n’ont pas accordé le rang de priorité approprié aux services du travail en général. Tout en notant les déclarations du gouvernement, la commission rappelle que la question de la détérioration du fonctionnement de l’inspection du travail fait l’objet d’observations de sa part depuis de nombreuses années et a été discutée au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail, au cours de ses sessions de juin 2001 et juin 2003.

1. Démantèlement de l’inspection du travail lié à la décentralisation des fonctions d’administration du travail. Au cours de la discussion de juin 2003, la Commission d’application des normes de la Conférence a noté que le gouvernement n’avait pas fourni à la commission d’experts les informations demandées. Elle lui a rappelé l’engagement, qu’il avait pris devant elle en juin 2001, d’étudier sous tous ses aspects et avec tous les interlocuteurs concernés la situation de l’inspection du travail, au besoin en faisant appel à l’assistance technique, ainsi que son engagement à réexaminer les mesures de décentralisation. La Commission de la Conférence avait également exprimé une nouvelle fois l’espoir que le gouvernement communique rapidement à la commission d’experts les informations demandées ainsi que des éléments démontrant l’exécution de ses obligations sur les plans juridique et pratique, notamment avec l’aide des organisations d’employeurs et de travailleurs, par des mesures administratives et financières indispensables à la mise en œuvre de services d’inspection du travail conformes à la convention.

Au cours de sa session de novembre-décembre 2003, la commission d’experts devait noter, une nouvelle fois, que le gouvernement n’avait pas communiqué de rapport relatif à la convention et lui adresser une nouvelle observation dans laquelle elle réitérait sa profonde préoccupation et appelait le gouvernement à faire le nécessaire dans les meilleurs délais, avec l’assistance technique requise.

Après examen du rapport du gouvernement couvrant la période se terminant en mai 2003, mais communiqué au BIT en juin 2004, la commission relevait en substance, dans une observation adressée au gouvernement en 2005, que le système d’inspection du travail, dont la performance déjà cruellement affectée par une situation économique défavorable avant le début du processus de décentralisation, continuait de se détériorer, d’une part, en raison de la persistance du marasme économique et, d’autre part, des modalités du processus de décentralisation de l’administration du travail. En outre, le dispositif législatif en vigueur régissant les attributions, l’organisation et le fonctionnement de l’inspection du travail reposant toujours sur le principe de l’existence d’une autorité centrale de contrôle et de surveillance du système d’inspection n’était plus applicable ni en droit ni en pratique. Le processus de décentralisation des compétences au profit des chefs de district s’est en effet traduit par ailleurs par le désengagement du pouvoir central quant à l’utilisation par les districts de leurs ressources budgétaires. La commission s’est référée à ses commentaires antérieurs ainsi qu’aux discussions au sein de la Commission de la Conférence au cours des sessions de 2001 et 2003 et a noté par ailleurs les informations faisant état d’un processus de refonte en profondeur des institutions. Ce processus semble viser, à terme, la décentralisation de la quasi-totalité des fonctions de l’Etat, alors que le gouvernement a reconnu que la décentralisation de l’inspection du travail est incompatible avec l’article 4 de la convention qui exige la surveillance et le contrôle du système d’inspection du travail par une autorité centrale.

Les informations communiquées par le gouvernement montraient en effet que la notion même d’autorité centrale d’inspection du travail s’était vidée de sa substance. En effet, les pouvoirs résiduels que le ministre a conservés en droit ne peuvent être exercés faute de structure et de moyens, et les chefs de certains districts en ont une telle conception qu’ils n’hésitent pas à remettre en question jusqu’à l’utilité du maintien ou de la création de services d’inspection du travail dans leur juridiction. Une mission du BIT effectuée du 9 au 13 mai 2005 a permis d’observer que l’effectif de l’inspection du travail pour l’ensemble des 56 districts était de 26 inspecteurs et que l’assistance aux services du travail par la communauté de donateurs était faible au regard des besoins de l’inspection du travail, notamment en matière de formation concernant la collecte d’informations et la rédaction de rapports.

Il avait été déclaré à la mission du BIT que, pour revenir sur la mesure de décentralisation de l’inspection du travail, une révision de la Constitution était nécessaire. Toutefois, la fonction d’inspection du travail n’a pas été mentionnée de manière explicite dans le document (Livre blanc) préparé à cet effet comme étant l’une des fonctions appelant des mesures pertinentes.

De tels développements étant fort préoccupants au regard des objectifs sociaux et économiques visés par la convention, dans une observation qu’elle lui a adressée en 2004 et qu’elle a réitérée en 2005, la commission a appelé le gouvernement à reconsidérer sinon le principe de décentralisation de l’inspection du travail, qui semble s’inscrire de manière définitive dans un projet national global, tout au moins les méthodes et moyens de sa mise en œuvre. La commission a rappelé que celle-ci devrait, en effet, nécessairement obéir au principe de la soumission du système d’inspection du travail à une autorité centrale, au sens de l’article 4 de la convention pris dans son ensemble, la réorganisation du pays semblant s’orienter vers l’instauration d’un certain «fédéralisme», les districts s’assimilant aux «entités constituantes» visées par le paragraphe 2 de cet article. La commission a également souligné que les obligations gouvernementales résultant de la ratification de la convention, au titre de l’article 22 de la Constitution de l’OIT, doivent en tout état de cause relever de la responsabilité de l’Etat. C’est à lui qu’il appartient d’assurer les conditions de l’application de l’instrument sur l’ensemble du territoire. A l’exigence d’une législation nationale relative au partage des compétences en matière d’inspection du travail entre les organes centraux de l’administration du travail et les autorités décentralisées, ainsi que d’une législation uniforme en matière de statut, de conditions de service et de formation du personnel d’inspection (articles 6 et 7) s’ajoute nécessairement celle de l’application du principe absolu de la nécessité d’assurer l’établissement d’un système d’inspection du travail soit dans chaque district, soit, éventuellement, de systèmes dont la compétence serait définie sur une base régionale plus large, si une telle option apparaît plus judicieuse dans un objectif de rationalisation de l’utilisation des ressources disponibles. Dans tous les cas, des ressources devraient obligatoirement être affectées, sur une base légale, à la fonction d’inspection du travail afin de mettre à la disposition des services d’inspection le personnel et les moyens matériels et logistiques indispensables à leur fonctionnement (articles 6, 7, 9, 10 et 11).

2. Nécessité d’adopter des mesures urgentes préalables à l’instauration d’un système d’inspection adapté aux développements économiques et sociaux. Ainsi que l’a déjà observé la commission, l’impossible production, depuis de nombreuses années, d’un rapport annuel d’activité des travaux des services d’inspection (articles 20 et 21) non seulement donne la mesure du démantèlement du système d’inspection mais, plus regrettable encore, interdit toute évaluation des besoins en la matière, que ce soit au niveau national ou au niveau régional. Il en résulte une impossibilité de déterminer d’éventuelles priorités d’action et les ressources nécessaires pour y faire face. La commission note à cet égard que le gouvernement n’a pas communiqué le rapport dont il indique qu’il porte sur les inspections réalisées, sans préciser au demeurant la période ni l’étendue géographique couvertes.

Dans ses commentaires antérieurs, la commission insistait sur la nécessité d’étudier et d’anticiper, dans un cadre tripartite, les effets de la mondialisation sur les conditions de travail et les droits des travailleurs afin de garantir l’adhésion des partenaires sociaux aux principes de la nécessité de l’instauration d’un système efficace d’inspection du travail, et ce dans le double intérêt de protection sociale et d’amélioration de la productivité. Se référant à l’assistance technique fournie par le BIT à travers le projet pour le Renforcement de l’administration du travail et des relations professionnelles en Afrique de l’Est (SLAREA) en vue de sensibiliser le gouvernement à l’importance de la dimension tripartite de l’administration du travail, la commission a exprimé l’espoir que des mesures seraient prises dans cette direction, en particulier dans le cadre de l’application de la présente convention. Or elle constate que le gouvernement ne fait état d’aucun signe de progrès dans ce sens.

La commission se voit donc dans l’obligation de prier instamment le gouvernement de prendre dans les meilleurs délais, à la lumière de ce qui précède, toutes les mesures indispensables à l’établissement et au fonctionnement d’un système d’inspection en conformité avec les exigences de la convention, ces mesures incluant notamment la recherche des fonds et de l’assistance technique nécessaires, d’en tenir le BIT informé et de communiquer copie des textes législatifs, réglementaires et administratifs pertinents. Elle le prie de fournir par ailleurs les informations demandées par le formulaire de rapport de la convention, de communiquer son rapport aux organisations d’employeurs et de travailleurs conformément à l’article 23, paragraphe 2, de la Constitution de l’OIT et d’en tenir le BIT dûment informé.