Observation (CEACR) - adoptée 2008, publiée 98ème session CIT (2009)

Convention (n° 138) sur l'âge minimum, 1973 - Chine (Ratification: 1999)

Article 2, paragraphe 3, de la convention. 1. Scolarité obligatoire. La commission avait pris note des allégations de la Confédération internationale des syndicats, désormais la Confédération syndicale internationale (CSI), selon lesquelles les possibilités offertes à un grand nombre d’enfants en matière d’éducation restent médiocres, surtout dans les zones rurales et en ce qui concerne les filles et les enfants appartenant à des minorités, et ces conditions se dégradent même dans certains cas, contribuant à faire persister ou aggraver des situations propices au travail des enfants. Plus grave encore, la commission avait noté que la législation ne garantit pas le financement de l’enseignement obligatoire, autorisant ou contraignant ainsi de nombreuses écoles, notamment celles des régions rurales défavorisées, à percevoir des frais de scolarité ou faire payer aux élèves des droits de natures diverses présentés comme des «dons volontaires».

La commission prend note des informations détaillées du gouvernement concernant les diverses mesures actuellement mises en œuvre dans le domaine de l’éducation. Le gouvernement indique premièrement qu’il a adopté une stratégie de développement centrée sur l’éducation obligatoire dans les zones rurales, stratégie qui s’appuie sur l’attribution de ressources financières plus importantes: le total des dépenses que la Chine a consacré à l’éducation ces cinq dernières années (2003-2007) dépasse les 2,43 milliards de yuans, ce qui correspond à une augmentation d’un facteur de 1,26 par rapport à l’exercice quinquennal précédent. Il indique aussi que, vers la fin de 2005, le Conseil des affaires d’Etat a pleinement intégré l’éducation obligatoire en milieu rural dans le champ couvert par le financement public garanti. En novembre 2007, le Conseil des affaires d’Etat a approfondi cette réforme financière en dégageant encore plus de crédits pour l’enseignement obligatoire en milieu rural. Les principales mesures recouvrent:

a)    la distribution gratuite de manuels scolaires à tous les enfants des campagnes en âge d’aller à l’école;

b)    l’attribution d’aides financières plus élevées aux élèves pensionnaires appartenant à des familles rurales pauvres, afin d’améliorer leur existence quotidienne;

c)     la garantie d’un plus large financement pour l’entretien et la rénovation des écoles en milieu rural, en particulier dans les zones aux conditions très difficiles.

Ainsi, en 2007, des manuels scolaires ont été distribués gratuitement à tous les enfants des campagnes en âge d’aller à l’école, et ceux-ci n’ont pas eu à acquitter de frais de scolarité. Les enfants pensionnaires des familles rurales démunies ont eu accès à des aides de subsistance: ces mesures ont bénéficié à 150 millions d’écoliers et à 7,8 millions d’écoliers pensionnaires appartenant à des familles pauvres. D’après l’étude de pays concernant la Chine réalisée en 2007 par l’UNESCO, préparée pour le rapport mondial de suivi de 2008 sur l’éducation pour tous, un certain nombre de mesures ont été adoptées en vue d’instaurer une scolarisation de bonne qualité, y compris une amélioration qualitative de l’enseignement et des apprentissages à travers la nouvelle réforme nationale des programmes d’enseignement (2008/ED/EFA/MRT/PI/82, pp. 18-19). En outre, le gouvernement indique que la loi sur l’éducation obligatoire a été modifiée en 2006 et impose une amélioration du cadre réglementaire et des dispositions financières pour parvenir à un développement équilibré de l’éducation universelle gratuite. La loi dispose aussi clairement qu’il ne doit pas être perçu de droits à des titres divers et variés. Le gouvernement indique que l’Inspection académique d’Etat et le groupe de supervision sont chargés de veiller à la mise en œuvre de la loi sur l’éducation obligatoire et que des inspecteurs d’académie ont été détachés à cette fin dans plus de 20 provinces.

La commission note que le gouvernement indique que, grâce à l’ensemble de ces mesures, le niveau d’éducation universelle a progressé ces dernières années dans l’ensemble du pays. Ainsi, fin 2007, 25 provinces avaient pleinement atteint leur objectif d’instauration de neuf années d’éducation universelle obligatoire. Cette même année, le taux net de scolarisation dans le primaire a atteint 99,5 pour cent et le taux d’élèves ayant achevé leur scolarité primaire et admis dans le cours moyen a atteint 99,4 pour cent. Le taux de scolarisation brut dans le cours moyen a atteint 99,4 pour cent, le taux net étant légèrement inférieur. La commission note cependant que, selon l’étude de pays concernant la Chine, jusqu’à récemment, les questions de qualité dans l’enseignement n’étaient pas convenablement reconnues et la notion d’inspection académique bien structurée et attentive à la qualité de l’enseignement était encore à un stade embryonnaire (2008/ED/EFA/MRT/PI/82, p. 8). Il convient de noter à cet égard que l’Inspection académique d’Etat ne compte guère que 90 inspecteurs au niveau national, dont certains sont des fonctionnaires en retraite ou des inspecteurs travaillant à temps partiel.

La commission considère que l’éducation obligatoire est l’un des instruments les plus efficaces de lutte contre le travail des enfants et se réjouit des mesures importantes prises par le gouvernement dans ce sens. La commission encourage vivement le gouvernement à prendre des mesures propres à renforcer considérablement les mécanismes de contrôle de l’application de la loi sur l’éducation obligatoire, notamment au niveau de l’Inspection académique d’Etat, pour garantir l’éducation obligatoire gratuite pour tous les enfants et contrôler la qualité de l’enseignement dans les zones rurales comme dans les zones urbaines. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès réalisé à et égard.

2. Accès des enfants migrants à l’éducation. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note des allégations de la CSI selon lesquelles le système d’enregistrement obligatoire des familles (système hukou) a pour conséquence que les autorités locales ne consacrent leurs ressources, par exemple en matière d’éducation, qu’aux résidents permanents. En d’autres termes, les enfants des travailleurs migrants qui se rendent avec leurs parents dans une ville où ils n’ont pas le droit de s’enregistrer comme résidents permanents – même s’ils y sont nés – n’ont pas accès aux établissements scolaires administrés par les autorités locales. La commission avait noté que, depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, les travailleurs migrants avaient commencé à s’organiser et mettre en place leurs propres écoles, mais que ces arrangements ne permettaient pas d’avoir la garantie d’un enseignement de qualité et que les écoles en question n’avaient rien de légitime.

La commission note que, selon les informations communiquées par le gouvernement, celui-ci attache une grande importance à l’éducation des enfants des travailleurs migrants et a mis en place toute une série de mesures tendant à garantir l’égalité d’accès à l’enseignement obligatoire. En 2005, la circulaire du Conseil des affaires d’Etat relative à la poursuite des réformes du système de financement de l’éducation obligatoire en milieu rural, énonçant explicitement que la politique suivie pour les écoliers des villes s’appliquerait de la même manière aux enfants des travailleurs migrants venant des zones rurales, a été publiée. En mars 2006, le Conseil des affaires d’Etat a publié un document intitulé «Opinions sur les problèmes des travailleurs migrants», par lequel il recherche l’égalité d’accès des enfants des travailleurs migrants à l’enseignement obligatoire par des mesures spécifiques, notamment l’intégration de l’administration et de la prise en charge des écoliers migrants dans les plans locaux pour l’éducation et l’égalité de traitement. Le gouvernement indique en outre que, en juin 2006, la loi sur l’éducation obligatoire a été révisée de manière à prévoir que «les autorités locales assureront l’égalité d’accès à l’enseignement obligatoire pour les enfants en âge d’être scolarisés vivant avec leurs parents ou tuteurs qui travaillent ou résident ailleurs qu’au lieu de leur résidence permanente déclarée». A cet égard, toutes les localités ont mis en place un régime de base garantissant l’égalité d’accès des enfants migrants à l’enseignement obligatoire. Le gouvernement indique également qu’il s’emploie actuellement à remettre en état et développer les écoles publiques actuelles en recourant à diverses solutions, notamment en incitant les écoles primaires et les écoles de cours moyen à admettre plus largement les enfants migrants et investir dans l’expansion des écoles publiques existantes dans le voisinage des lieux de résidence des familles migrantes pour combler leurs besoins en matière d’éducation. En outre, les localités ont mis en place un système de garantie financière selon lequel les crédits affectés à l’éducation sont alloués en prenant en considération le nombre d’écoliers migrants. Le gouvernement indique enfin qu’il s’efforce d’améliorer la qualité de l’enseignement dispensé aux enfants migrants. Ainsi, un groupe de travail spécial a été constitué sous les auspices du Bureau des travailleurs migrants du Conseil des affaires d’Etat pour assurer la prise en charge des enfants de travailleurs migrants abandonnés dans les zones rurales. Ce groupe de travail a mené toute une série d’études et élaboré des initiatives propres à apporter une réponse dans ce domaine, tandis que le ministère de l’Education a intensifié le rythme des constructions de pensionnats dans les zones rurales. La commission note également que, selon les commentaires de la Fédération des syndicats de Chine (ACFTU) joints au rapport du gouvernement, à la fin 2007, les organisations syndicales des différents niveaux étaient parvenues à lever au total 2,41 milliards de yuans pour l’aide à l’éducation, et cette somme a été utilisée pour fournir une aide financière à la scolarisation de 2,894 millions d’écoliers appartenant à des familles démunies.

Tout en prenant note de ces informations, la commission se déclare profondément préoccupée par le nombre d’enfants de travailleurs migrants que leurs parents ont laissés chez eux dans les campagnes. En effet, d’après une étude approfondie effectuée en 2007 par la Fédération des femmes de Chine, sur la base d’un recensement de 2005, il est estimé qu’il y avait près de 58 millions d’enfants de moins de 18 ans restant seuls chez leurs parents dans les campagnes, ce qui correspondait à 21 pour cent de tous les enfants de Chine et à 28 pour cent de tous les enfants des campagnes. Cette même étude avait établi que plus de 40 millions d’enfants restant seuls chez eux avaient moins de 15 ans et, plus précisément, que 30 millions avaient entre 6 et 15 ans et étaient donc particulièrement exposés à être engagés dans une forme ou une autre de travail. En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement de redoubler ses efforts pour assurer que les enfants des travailleurs migrants aient accès à une éducation de base gratuite. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations sur le nombre d’enfants de travailleurs migrants ayant eu effectivement accès à l’enseignement obligatoire et ayant ainsi été empêchés de s’engager dans une forme ou une autre de travail des enfants grâce aux diverses mesures mises en œuvre.

Article 3, paragraphe 1. Travaux dangereux. La commission avait précédemment noté la situation de certains écoliers qui effectuent des travaux manuels à l’école, y compris pour la fabrication de feux d’artifice, pour compenser le manque de ressources de leur établissement. Elle avait noté que, de l’avis de la CSI, c’est aussi bien la nature de l’activité – explosifs qui sont mis en œuvre – que l’insécurité des bâtiments, le confinement des ateliers et la médiocrité des mesures de prévention des incendies qui font de cette activité de production de feux d’artifice une activité extrêmement dangereuse. La commission avait noté que, le 30 juin 2006, plusieurs ministères, dont celui de l’éducation, avaient promulgué le «Règlement sur la gestion de la sécurité dans les écoles complémentaires, les écoles primaires et les écoles maternelles» (MEO23), en vertu duquel les établissements scolaires ne sont pas autorisés à faire en sorte que les écoliers participent à des activités dangereuses, telles que la fabrication de feux d’artifice ou le maniement de produits chimiques toxiques, ni à mettre leurs locaux à disposition ou engager des personnes pour une telle activité.

La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, depuis la promulgation du MEO23, toutes les personnes responsables d’accidents de divers types ont été sanctionnées sévèrement et, dans les cas les plus graves, ont fait l’objet de sanctions pénales conformément au règlement. Il indique également que, ces dernières années, les établissements et départements scolaires, en collaboration étroite avec les autorités responsables de la sécurité publique, de la salubrité et de la santé, ont fait tout ce qui était en leur pouvoir, conformément aux dispositions en vigueur en matière de sécurité, pour promouvoir la sécurité dans les écoles primaires et complémentaires ainsi que dans les écoles maternelles. En conséquence, le nombre des accidents et des lésions corporelles enregistré dans ces établissements a fortement diminué. Le gouvernement indique que, d’après les données communiquées par les localités, les accidents de divers types ayant entraîné la mort dans les établissements primaires et complémentaires, ainsi que les écoles maternelles, avaient enregistré un recul de 9,24 pour cent en 2006 et de 13,67 pour cent en 2007 par rapport aux années précédentes. En outre, la commission note l’information du gouvernement selon laquelle, depuis 2006, aucun enfant ou adolescent de moins de 18 ans n’a été occupé à des travaux dangereux, tels que la fabrication de feux d’artifice, dans une école. Le gouvernement indique toutefois que le ministère de l’Education n’a pas de statistiques sur les infractions par rapport au MEO23 et les sanctions pénales appliquées.

La commission prend dûment note de ces informations. Elle prie le gouvernement de poursuivre ses efforts tendant à une application stricte de l’interdiction des travaux dangereux, conformément au MEO23, afin de garantir que les enfants et les adolescents de moins de 18 ans ne se livrent pas à des travaux dangereux dans les établissements scolaires, même où des mesures de sécurité ont été prises. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations sur le nombre et la nature des infractions au MEO23 détectées par les autorités compétentes, ainsi que sur les sanctions infligées aux personnes responsables d’accidents subis par des écoliers ayant effectué des activités dangereuses, comme la production de feux d’artifice, dans un établissement scolaire.

Points III et V du formulaire de rapport. Inspection du travail et application de la convention dans la pratique. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, selon la CSI, la grande majorité des usines et entreprises chinoises n’emploient pas d’enfants. La CSI a déclaré cependant que certains employeurs ont recherché la main-d’œuvre enfantine en tant que solution pour faire face à des pics de demande, bien que la mesure dans laquelle il aurait été recouru à une main-d’œuvre enfantine reste difficile à évaluer du fait que de tels cas ne sont pas officiellement signalés et que les statistiques manquent de transparence. La CSI a indiqué que les enfants qui travaillent peuvent constituer jusqu’à 20 pour cent de la main-d’œuvre dans certaines activités, comme la fabrication de feux d’artifice, de briques et d’objets en verre, ou encore la production de jouets. La commission avait noté qu’en 2005, dans le cadre d’une vaste campagne concernant les «dispositions relatives à la sécurité au travail», diverses localités avaient procédé à un renforcement des contrôles et une application plus stricte et que les efforts avaient été centrés sur le recours illégal au travail des enfants et sur des contrôles spécifiques du respect de la réglementation de 2002 interdisant le travail des enfants.

La commission note cependant que, selon les commentaires de l’ACFTU joints au rapport du gouvernement, il existe encore quelques cas de travail des enfants en Chine. L’ACFTU incite le gouvernement à intensifier les efforts sur le plan du contrôle de l’application de la législation. La commission note en outre que, dans ses observations finales du 24 novembre 2005, le Comité des droits de l’enfant se déclare préoccupé par le manque d’accès du public à des statistiques fiables et complètes en Chine et recommande que l’Etat partie s’efforce de collecter des statistiques fiables et complètes (CRC/C/CHN/CO/2, paragr. 22-23).

La commission note que, d’après les indications du gouvernement, le problème du travail des enfants est abordé dans le cadre des enquêtes ouvertes en cas de plaintes, des contrôles de routine, des opérations ciblées et des contrôles annuels de l’inspection du travail. Depuis 2006, des campagnes spéciales ont été lancées dans l’ensemble du pays pour observer l’application de la législation du travail et sévir contre les formes d’emploi illégales. De plus, pour réprimer le travail des enfants, un mécanisme administratif d’envergure a été mis en place conjointement par le ministère des Ressources humaines et de la Sécurité sociale, le ministère de la Sécurité publique, le ministère de l’Education, l’ACFTU, le Comité central de la ligue des jeunes communistes et la Fédération des femmes de Chine. La commission note en outre qu’un mécanisme de contrôle dans le domaine du travail, consistant en organismes opérant aux niveaux provincial, municipal et national, a également été mis en place. Fin 2007, ce système d’appuyait sur 3 271 organes de sécurité du travail et d’inspection et employait 22 000 agents à plein temps. De plus, 28 000 inspecteurs appartenant au système ordinaire de contrôle de sécurité ont été détachés à temps partiel pour les besoins du nouveau mécanisme. Le gouvernement indique aussi qu’en 2008 le ministère des Ressources humaines et de la Sécurité sociale a mis en place un bureau spécialisé de l’inspection du travail assurant la supervision de cette activité à l’échelle de tout le pays. Enfin, la commission note que le programme par pays de promotion du travail décent 2006-2010 de l’OIT a pour objectif de renforcer la prévention du travail des enfants, notamment en améliorant la collaboration avec les syndicats pour le suivi et les contrôles. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre d’enfants au travail découverts par ces divers mécanismes d’inspection, et de communiquer des extraits pertinents des rapports des services d’inspection. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations sur le nombre et la nature des infractions signalées et des sanctions imposées.

La commission adresse par ailleurs une demande directe au gouvernement portant sur certains autres points.