Demande directe (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Yémen (Ratification: 1976)

En référence à son observation, la commission souhaiterait en outre soulever les points suivants.

Articles 2, paragraphe 1, 3, paragraphe 1, 16, 17 et 23 de la convention. Inspection du travail et travail des enfants. La commission note que, selon l’audit du système d’inspection du travail réalisé par le BIT à la demande du gouvernement en octobre 2009, auquel la commission fait référence dans son observation, et comme suite aux commentaires de la commission dans la demande directe de 2009 sur la convention (nº 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999, l’application des dispositions légales nationales sur le travail des enfants est encore rarement contrôlée, de sorte que le travail des enfants reste répandu, notamment dans le secteur agricole et en zones rurales. La commission demande au gouvernement de décrire les mesures prises par les services de l’inspection du travail pour faire appliquer les dispositions de la législation concernant l’emploi des enfants et des adolescents, et de fournir des informations sur les résultats obtenus à cet égard (nombre d’infractions relevées, enquêtes, poursuites pénales, condamnations et sanctions pénales appliquées, voies de recours disponibles, etc.).

Articles 2, paragraphe 1, 3, paragraphe 2, 5 a), 6, 10, 11, 12 et 23. Inspections du travail dans le secteur pétrolier. Selon les conclusions de l’audit effectué, les inspecteurs du travail sont pris en charge sur les plans du transport, du logement et des repas par les sociétés pétrolières au cours de leurs activités d’inspection dans ce secteur. La commission tient à souligner que cette pratique pose non seulement un problème en termes d’indépendance et de neutralité des inspecteurs, mais également d’efficacité des inspections dans ce même secteur, dans la mesure où, pour bénéficier des moyens susmentionnés, les inspecteurs doivent prévenir les employeurs de leur visite et ceux-ci ont donc l’occasion, s’ils le souhaitent, de dissimuler d’éventuelles lacunes. En outre, le fait de dépendre d’un tiers pour ce qui est de la logistique restreint, en réalité, la libre initiative des inspecteurs de pénétrer dans les endroits assujettis au contrôle de l’inspection.

La commission note en outre, d’après l’audit effectué, que les inspections du travail dans le secteur pétrolier sont prioritaires, entre autres raisons, du fait du grand nombre de ressortissants étrangers qui y sont employés par rapport aux autres secteurs. A cet égard, elle note également que les inspections dans ce secteur sont réalisées avec les inspecteurs du travail et des représentants du ministère du Pétrole et des Ressources minérales, ainsi que des représentants du Département des passeports. La commission demande au gouvernement de fournir des éclaircissements sur la procédure des inspections du travail dans le secteur pétrolier. Elle invite le gouvernement à prendre des mesures pour veiller à ce que les services d’inspection du travail aient les ressources humaines et matérielles nécessaires pour mener à bien leurs tâches dans tous les secteurs de l’économie sans avoir à dépendre des ressources d’un tiers, afin que ces inspections puissent être menées avec toute la neutralité requise.

En outre, la commission demande au gouvernement de donner des précisions au sujet du rôle des inspecteurs du travail dans le cadre d’inspections menées conjointement avec des représentants du ministère du Pétrole et des Ressources minérales et du Département des passeports, ainsi que le nombre d’inspections effectuées dans ce secteur, et leurs résultats (nombre et nature des infractions relevées, dispositions juridiques concernées, peines imposées et mesures correctives prises, y compris la délivrance de permis de travail à des étrangers, etc.).

Prière d’indiquer en particulier la façon de contrôler que les employeurs respectent leurs obligations concernant les droits des travailleurs étrangers sans papiers pendant la durée effective de leur relation d’emploi, en particulier, dans les cas où ces travailleurs sont susceptibles d’être expulsés du pays.

Article 3, paragraphes 1 et 2. Fonctions additionnelles confiées aux inspecteurs du travail. La commission note, d’après l’audit sur l’inspection du travail réalisé, que les conflits du travail individuels et collectifs sont du ressort des inspecteurs du travail. A cet égard, la commission souhaite renvoyer le gouvernement au paragraphe 72 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, dans lequel elle souligne que le temps et l’énergie consacrés par les inspecteurs aux tentatives de résolution des conflits collectifs du travail, en particulier, en situation de ressources insuffisantes, le sont souvent au détriment de l’exercice de leurs principales fonctions, telles que définies à l’article 3, paragraphe 1, de la convention. La commission demande au gouvernement d’indiquer la part qu’occupent les activités de contrôle effectuées par les inspecteurs par rapport à leurs fonctions de conciliation et, s’il y a lieu, de prendre des mesures pour retirer aux inspecteurs du travail leurs fonctions de conciliation, afin qu’ils puissent se consacrer à leurs fonctions essentielles telles que définies à l’article 3, paragraphe 1, de la convention, l’objectif étant de leur permettre d’effectuer des inspections dans un nombre maximal d’établissements industriels et commerciaux assujettis au contrôle de l’inspection.

Articles 4, 5 a), et 11. Organisation et fonctionnement efficaces du système d’inspection du travail sous la supervision et la surveillance d’une autorité centrale. Coopération avec d’autres services gouvernementaux et institutions publiques. La commission note, d’après l’audit réalisé, qu’il n’y a pas suffisamment de coordination entre les directions au sein du ministère des Affaires sociales et du Travail (MOSAL), notamment entre les directions de l’Administration générale de l’inspection du travail (GALI) et de l’Administration générale de la sécurité et de la santé au travail (GAOSH). En outre, les services de l’inspection du travail ne sont pas dotés de ressources suffisantes, la GALI disposant du plus petit budget parmi toutes les directions. A cet égard, la commission prend note des recommandations faites à la suite de l’audit effectué par le BIT en ce qui concerne l’intégration des fonctions d’inspection du travail et d’inspection en matière de sécurité et de santé au travail (SST) par la création d’une institution indépendante, qui relèverait du MOSAL et serait dotée de ressources financières appropriées.

La commission note également, d’après l’audit effectué par le BIT, qu’il n’y a pas suffisamment de coopération et de coordination entre les services de l’inspection du travail et les autres institutions gouvernementales assurant des fonctions analogues. A cet égard, la commission prend note de la recommandation figurant dans le rapport d’audit au sujet de l’élaboration de mécanismes de coopération et de coordination, essentiellement entre la Société générale pour l’assurance sociale (GCSI) et le ministère de la Pêche, secteur qui occupe une grande proportion de la population active, mais qui est actuellement négligé par l’inspection du travail. La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour donner effet aux recommandations susmentionnées concernant la mise en place d’un système efficace d’inspection du travail, placé sous le contrôle d’une autorité centrale et doté de ressources budgétaires suffisantes pour mener à bien ses fonctions.

Se référant également à ses précédents commentaires sur le sujet, la commission demande une nouvelle fois au gouvernement d’indiquer les mesures prises pour garantir une coopération efficace entre les services de l’inspection du travail et des autres institutions et organes privés ou publics qui œuvrent à des activités analogues, de façon à obtenir leur appui en matière de contrôle et de supervision dans tous les domaines dont ils sont responsables. La commission demande aussi une fois encore au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour que la coopération entre les services de l’inspection du travail et les autorités judiciaires soit plus efficace.

Article 5 b). Collaboration avec les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations. La commission note que, d’après l’évaluation effectuée dans le cadre de l’audit en matière d’inspection du travail, la Fédération générale des syndicats du Yémen (GFTUY) et la Fédération des chambres de commerce et d’industrie du Yémen (FYCCI) déplorent le manque de collaboration à l’égard des activités d’inspection du travail. La commission prend note des recommandations formulées au sujet de la participation active des partenaires sociaux à ces activités, y compris par l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de stratégies en la matière, et du renforcement des capacités des partenaires sociaux par le biais de mesures de formation et de sensibilisation (campagnes médiatiques, brochures). La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour promouvoir une collaboration efficace entre les inspecteurs du travail et les organisations d’employeurs et de travailleurs, à la lumière des recommandations susmentionnées.

Article 6. Conditions de service des inspecteurs du travail. La commission prend note, d’après l’audit effectué par le BIT, que les inspecteurs du travail sont régis par la loi no 19 de 1991 sur la fonction publique, et perçoivent la même rémunération que les autres fonctionnaires. Le salaire moyen d’un inspecteur du travail est d’environ 30 000 rials du Yémen (YER) (environ 150 dollars E.-U.), ce qui, selon les conclusions de l’audit, ne suffit pas à subvenir aux besoins essentiels d’une petite famille. Quelque 30 pour cent du montant des peines recouvrées auprès des employeurs sont déduits par chaque bureau du travail régional, dont 10 pour cent sont versés aux inspecteurs à titre de prime additionnelle. Par conséquent, chaque inspecteur reçoit, en sus de son salaire de base, 5 000 à 10 000 YER environ par mois (environ 25 à 50 dollars).

La commission a souligné, au paragraphe 204 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, qu’il est indispensable que le niveau de rémunération et les perspectives de carrière des inspecteurs soient tels qu’ils puissent attirer un personnel de qualité, le retenir et le mettre à l’abri de toute influence indue. Au paragraphe 214 de cette étude d’ensemble, il est en outre indiqué que leur faible niveau de vie peut exposer les agents de contrôle à la tentation d’un traitement complaisant à l’égard de certains employeurs en contrepartie d’un avantage quelconque. La commission prend note de la recommandation formulée dans le rapport d’audit préconisant une augmentation de la faible rémunération des inspecteurs du travail à un niveau couvrant au moins les besoins essentiels, et préconisant en outre d’envisager des possibilités de système incitatif fondé sur la performance et l’évaluation afin de garantir la neutralité des inspecteurs, d’éviter la corruption et d’accroître leur motivation, plutôt que de maintenir un système de revenus qui est, dans une certaine mesure, lié au montant des amendes encaissées. La commission invite le gouvernement à indiquer les mesures prises ou envisagées pour donner suite à ces recommandations.

Elle prie le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les conditions de service des inspecteurs du travail, y compris le système de rémunération et le niveau des salaires, soient telles que les inspecteurs du travail puissent être indépendants de toute influence externe indue, y compris de la part des employeurs concernés, afin qu’ils puissent s’acquitter de leurs fonctions avec la neutralité requise, conformément aux principes énoncés par cet article.

Article 7. Recrutement d’inspecteurs du travail dûment qualifiés et formation initiale et continue de ces inspecteurs. La commission prend note, d’après le rapport d’audit, que les inspecteurs du travail sont recrutés en tant que fonctionnaires, conformément à la loi no 19 de 1991 sur la fonction publique, qui prévoit, entre autres dispositions, que les inspecteurs du travail doivent être dûment qualifiés pour le poste auquel ils se présentent. Toutefois, les fonctionnaires ne sont pas soumis à un examen avant d’être nommés, mais restent en période d’essai pendant les six mois suivant la date de leur engagement. Les inspecteurs du travail nouvellement recrutés ne suivent aucune formation officielle, mais accompagnent leurs collègues plus expérimentés en tant qu’inspecteurs en formation pratique pendant une période d’une durée variable.

Selon le rapport d’audit, les inspecteurs du travail n’ont pas la qualification voulue ni les connaissances, ni l’expérience pour accomplir leurs tâches efficacement. Compte tenu de cela, la commission prend note de la recommandation figurant dans le rapport d’audit, selon laquelle les inspecteurs du travail ne devraient être sélectionnés qu’en fonction de leurs qualifications, et qu’ils devraient recevoir une formation initiale avant de prendre leurs fonctions, ainsi qu’une formation complète en cours d’emploi, et selon laquelle, en outre, un plan ou un programme national devrait être établi par la GALI à cette fin. Il est également proposé, dans le rapport d’audit, de créer un service de formation doté d’une bibliothèque et d’entreprendre une réforme des formulaires et des listes de vérification utilisés par les inspecteurs du travail et ceux de la sécurité et de la santé au travail afin de couvrir davantage d’aspects des conditions de travail et des conditions d’emploi dans les entreprises inspectées, et d’élaborer un «guide pour l’inspection du travail». La commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour mettre en œuvre les recommandations susmentionnées, afin que les inspecteurs du travail soient dûment et régulièrement formés lorsqu’ils prennent leurs fonctions et en cours d’emploi.

Prière également de fournir des informations sur les activités de formation entreprises au cours de la période couverte par le prochain rapport (les sujets couverts, la fréquence des formations et le nombre de participants, etc.).

Articles 8, 9, 10 et 11. Nombre d’inspecteurs, y compris de femmes inspecteurs, et allocation de ressources humaines et matérielles suffisantes (moyens de transport, etc.) aux services de l’inspection du travail. Selon le rapport d’audit sur l’inspection du travail, le nombre d’inspecteurs du travail et d’inspecteurs de la sécurité et de la santé au travail est très limité et ne suffit pas à couvrir les nombreuses industries enregistrées dans le pays. En outre, les règles de ségrégation en vigueur dans le pays et le fait que la majorité des inspecteurs soient des hommes font qu’ils ne peuvent dûment inspecter les conditions de travail des femmes dans les établissements qu’ils inspectent. La structure de la GALI compte en totalité 41 inspecteurs du travail (aucune femme), dont 14 sont directeurs de bureaux du travail régionaux et, par conséquent, ne participent pas directement aux activités d’inspection du travail. Par ailleurs, la commission croit comprendre, d’après le rapport d’audit, que la structure de la GAOSH compte en tout 18 inspecteurs en matière de SST (dont sept femmes), dont certains sont directeurs et n’effectuent pas de visites d’inspection. Il n’y a aucun spécialiste travaillant à la GAOSH, à l’exception d’un médecin (généraliste).

La commission note que, d’après le rapport d’audit, les besoins logistiques minimaux nécessaires à l’inspection du travail ne sont pas satisfaits. Par exemple, les moyens de transport font défaut et les inspecteurs n’ont pas accès à l’informatique ou à l’Internet, et toutes les activités d’inspection se font manuellement. Les débours des inspecteurs dus à leur travail ne sont pas remboursés. La GAOSH, toutefois, possède du matériel de contrôle des polluants physiques sur le lieu de travail, tels que le bruit, l’éclairage, la chaleur et l’humidité.

Compte tenu de ce qui précède, la commission prend note des recommandations faites dans le cadre de l’audit effectué par le BIT en ce qui concerne: la révision du budget du MOSAL et l’allocation de ressources financières adéquates aux activités d’inspection du travail; une augmentation du nombre d’inspecteurs et, en particulier, dans le domaine des SST; une augmentation du nombre des inspectrices; le recrutement de médecins, qui recevront une formation en SST; la mise à disposition des inspecteurs de moyens de transport appropriés et l’informatisation de leurs activités grâce à la mise à disposition d’ordinateurs et de l’Internet. La commission demande au gouvernement de faire tout son possible pour fournir aux services de l’inspection du travail les ressources financières, matérielles et humaines nécessaires pour mener à bien leurs fonctions, et de rendre compte, dans le détail, des mesures prises ou envisagées pour la mise en œuvre des recommandations susmentionnées à cet égard, y compris les efforts déployés pour obtenir une aide financière internationale à cette fin.

Prière de fournir, dans le prochain rapport, les informations actualisées sur la part du budget national et du budget du MOSAL attribuée aux services de l’inspection du travail, le nombre d’hommes et de femmes exerçant la profession aux niveaux central et régional, les ressources matérielles, y compris les ordinateurs, les possibilités et les moyens de transport disponibles.

Article 12 c) i). Pouvoirs des inspecteurs du travail. Comme suite à ses précédents commentaires, la commission note que la version du Code du travail dont dispose le BIT n’accorde toujours pas aux inspecteurs du travail le pouvoir d’interroger les employeurs ou les travailleurs. Faisant observer qu’une recommandation en vue de l’introduction d’une telle prérogative dans la législation nationale a également été formulée dans le rapport d’audit sur l’inspection du travail effectué par le BIT, la commission demande au gouvernement de tenir le Bureau informé à cet égard, et de communiquer le texte des dispositions législatives pertinentes, une fois qu’elles auront été adoptées.

Articles 3, paragraphe 1 b), 13 et 14. Notification à l’inspection du travail des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle, et activités d’inspection aux fins de leur prévention. La commission note que l’article 114 du Code du travail prévoit que l’employeur tienne un registre des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle, en notifie les autorités compétentes et soumette les statistiques relatives à ces accidents et maladies au ministre, à la demande. Toutefois, les dispositions concernant les obligations et responsabilités des employeurs à l’égard des travailleurs en cas d’accidents du travail ou de cas de maladie professionnelle ne sont pas claires. En outre, d’après le rapport d’audit, le pays ne dispose pas d’un système de notification, d’investigation et de documentation en matière d’accidents et de cas de maladie professionnelle qui soit apte à fonctionner dans la pratique. La plupart des accidents du travail sont notifiés, tandis que les maladies en rapport avec l’activité professionnelle ne sont pas notifiées du fait que, habituellement, elles ne sont ni décelées ni diagnostiquées, à cause essentiellement du manque de ressources humaines et techniques. A cet égard, la commission note qu’il est recommandé dans le rapport d’audit d’élaborer, en collaboration avec les partenaires sociaux, un système de notification et d’investigation des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle.

Selon l’article 118 du Code du travail, les inspecteurs ne sont pas habilités à émettre des injonctions, mais peuvent requérir une décision ministérielle en vue de la suspension temporaire, ne pouvant excéder une semaine, d’une machine que l’on considère comme une source de danger. S’il n’est pas remédié aux infractions au cours de cette période, le ministre peut renvoyer l’affaire devant une «commission d’arbitrage spécialisée» pour une suspension plus longue, voire permanente. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées, le cas échéant, en vue de l’élaboration d’un système de notification, d’investigation et de documentation des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle, comme recommandé dans le rapport d’audit de l’inspection du travail, y compris les mesures législatives visant à déterminer les cas et les conditions dans lesquelles l’inspection du travail doit être informée de ces accidents et maladies professionnelles, ainsi que de la façon dont cela doit être fait.

La commission prie également le gouvernement de fournir des informations et des données sur l’investigation des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle (nombre de cas signalés aux services de l’inspection du travail, ainsi que le nombre d’enquêtes, de constats et de mesures de suivi, y compris les sanctions imposées).

La commission demande en outre au gouvernement de fournir des informations et des données sur les actions préventives entreprises à la demande des services de l’inspection du travail en vue de remédier aux défectuosités constatées dans une installation, un aménagement ou des méthodes de travail qu’ils peuvent avoir un motif raisonnable de considérer comme une menace à la santé ou à la sécurité des travailleurs, y compris des mesures immédiatement exécutoires dans les cas de danger imminent pour la santé ou la sécurité des travailleurs, à la suite d’une demande de l’inspection du travail.

Articles 17 et 18. Sanctions suffisamment dissuasives. La commission note que les sanctions prévues dans le Code du travail no 5 de 1995, dans sa version actuelle, vont de 500 à 20 000 YER (environ 2,5 à 100 dollars E.-U.), ou peuvent prendre la forme d’une peine d’emprisonnement pour une période n’excédant pas trois mois. A cet égard, elle prend note de la recommandation formulée dans le rapport d’audit qui préconise une augmentation des peines prescrites par la législation nationale de façon à ce qu’elles soient suffisamment dissuasives. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures législatives prises ou envisagées pour faire en sorte que les sanctions en cas de violation de la législation du travail, y compris l’obstruction aux inspecteurs du travail, soient suffisamment dissuasives et appliquées de manière effective.

Articles 2, paragraphe 1, 5 a), 10, 16, 19, 20, 21 et 23. Rapports de l’inspection du travail en tant qu’instruments d’évaluation et d’amélioration des activités des services d’inspection. Dans son dernier commentaire, la commission a exprimé l’espoir que, compte tenu des progrès déjà accomplis dans la compilation de certaines statistiques utiles à l’évaluation du fonctionnement de l’inspection du travail, le gouvernement pourra prendre les mesures nécessaires à la publication et la communication au BIT de rapports annuels d’inspection contenant les informations requises à l’article 21 sur les sujets énumérés aux alinéas a) à g). La commission note toutefois que le gouvernement, une fois encore, n’a pas communiqué de rapport annuel sur les activités d’inspection du travail, ni rendu compte des progrès accomplis dans ce domaine. La commission souhaiterait souligner à nouveau, comme elle l’a fait dans son dernier commentaire, que les informations contenues dans les rapports annuels d’inspection permettent à l’autorité centrale d’inspection, de définir des priorités d’action et les ressources correspondantes. Cela serait particulièrement important dans la situation actuelle concernant l’inspection du travail, étant donné qu’il ressort du rapport d’audit établi par le BIT que les activités de l’inspection du travail couvrent actuellement un très petit pourcentage des entreprises et des travailleurs en activité, vu que la majorité des ressources de l’inspection du travail du pays sont consacrées au secteur pétrolier. En revanche, les secteurs à haut risque, essentiellement les petites et moyennes entreprises, qui constituent 88 pour cent des entreprises du pays ne sont pas couverts par les services d’inspection du travail et ne font pas l’objet de visites. A cet égard, la commission note, d’après le rapport d’audit, que les plans d’inspection du travail annuels, au niveau central, se contentent de déterminer le secteur ou la zone géographique qui doit être inspecté chaque mois de l’année, sans identifier d’entreprises en particulier et que, au niveau régional, les activités de l’inspection du travail ne sont pas planifiées, mais décidées de façon aléatoire, quotidiennement, sans aucun lien avec, ni supervision par, l’autorité centrale. Il semble d’après l’audit effectué par le BIT qu’il n’y a pas de politique ou de stratégie nationale en matière d’inspection du travail et que le peu de ressources disponibles pour cette activité sont dispersées et utilisées sans efficacité. Notant par ailleurs que le MOSAL n’a aucune forme de registre des entreprises en activité dans le pays, la commission souhaiterait également appeler l’attention du gouvernement sur son observation générale de 2009, dans laquelle elle souligne l’importance de créer et de tenir à jour un registre des lieux de travail et des entreprises qui doivent être inspectées, ainsi que le nombre de travailleurs qui y sont employés, ce qui fournirait aux autorités centrales de l’inspection du travail des données essentielles pour la préparation des rapports annuels. La commission prend également note de la recommandation faite dans le rapport d’audit à ce sujet concernant la création d’un registre complet d’entreprises, le partage de données avec d’autres institutions en possession de données et d’informations dans ce domaine, et le suivi des activités d’inspection en vue de créer un rapport annuel sur les activités d’inspection. La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées en ce qui concerne la mise en place d’un registre national des entreprises, comme il est recommandé dans le rapport d’audit de l’inspection du travail. Elle demande une nouvelle fois au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que le rapport annuel d’inspection, contenant les informations demandées à l’article 21 a) à g), soit publié et communiqué au BIT dans les délais fixés à l’article 20 de la convention. A cet égard, la commission appelle l’attention du gouvernement sur les orientations données dans la recommandation no 81 (Partie IV), sur le niveau de détail qui convient.

Révision de la législation du travail. Suite à ses précédents commentaires, dans lesquels la commission prenait note des indications du gouvernement selon lesquelles des modifications de la législation étaient en cours, notamment la révision du Code du travail, la commission note que le gouvernement ne donne aucune indication d’une quelconque avancée dans ce domaine. La commission, par conséquent, saurait gré au gouvernement de communiquer des informations au BIT sur toute évolution concernant la révision des dispositions législatives concernant l’application de la convention, y compris copie des textes adoptés, le cas échéant. En particulier, le gouvernement est prié de fournir des informations sur tous faits nouveaux d’ordre législatif concernant les questions susmentionnées en vertu des articles 12) c) i), 17 et 18 de la convention, et d’indiquer s’il est envisagé d’étendre la couverture de la législation du travail à certaines catégories qui, à ce jour, ne sont pas couvertes (par exemple, les travailleurs du secteur agricole, les travailleurs domestiques et les fonctionnaires).