Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Bélarus (Ratification: 1956)

Suivi des recommandations de la commission d’enquête nommée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT

La commission prend note des observations communiquées par le Congrès des syndicats démocratiques du Bélarus (BKDP) et par la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 31 août 2019 et le 1er septembre 2019, respectivement.

La commission prend note des 385e et 390e rapports du Comité de la liberté syndicale sur les mesures prises par le gouvernement de la République du Bélarus pour appliquer les recommandations de la commission d’enquête.

D’une manière générale, la commission note que les activités visant à donner suite aux recommandations de la commission d’enquête se sont poursuivies dans le pays, en collaboration avec le BIT. A cet égard, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle un cours de formation sur les normes internationales du travail à l’intention des juges, avocats et enseignants du droit a eu lieu à Minsk en juin 2017 et a permis aux participants de mieux comprendre l’application pratique des normes internationales du travail. La commission note en outre qu’une conférence tripartite intitulée «Tripartisme et dialogue social dans le monde du travail» s’est tenue à Minsk le 27 février 2019. Elle rappelle qu’elle avait précédemment noté qu’une réunion tripartite sur le règlement des différends tenue en 2016 avait fait ressortir un consensus sur la nécessité de continuer à collaborer à la mise en place d’un système solide et efficace de règlement des différends, permettant de traiter les conflits du travail individuels, collectifs et syndicaux. La commission prend note avec regret de l’indication du BKDP selon laquelle les activités de mise au point d’un tel mécanisme ont été complètement négligées. La commission prie le gouvernement de lui faire part de ses commentaires à ce sujet et l’invite à continuer de faire appel à l’assistance technique du BIT à cet égard.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs de constituer des organisations. La commission rappelle que, dans ses précédentes observations, elle avait instamment prié le gouvernement d’évaluer, dans le cadre du Conseil tripartite pour l’amélioration de la législation dans le domaine social et du travail (ci-après, le Conseil tripartite), les mesures nécessaires pour garantir que le problème de l’adresse légale cesse de constituer un obstacle à l’enregistrement des syndicats dans la pratique. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, à l’heure actuelle, l’obligation de fournir une confirmation de l’adresse légale ne constitue pas un obstacle à l’enregistrement des syndicats et qu’il n’y a eu aucun cas de refus d’enregistrement de syndicats ou de confédérations en 2016, 2018 et durant la première moitié de 2019. Le gouvernement informe que, en 2017, l’enregistrement d’un syndicat à Minsk a été refusé pour non-respect de la procédure de constitution d’un syndicat, et non pour manque d’adresse légale; le syndicat n’a pas fait appel de cette décision devant les tribunaux. En outre, selon le gouvernement, entre 2016 et fin juillet 2019, il y a eu dix cas de refus d’enregistrement de structures syndicales: sept cas concernaient de syndicats affiliés à la Fédération des syndicats du Bélarus (FPB) et deux cas concernaient des organisations primaires de syndicats affiliés au BKDP. Parmi ces deux derniers cas, l’un d’entre eux concernait un syndicat primaire du Syndicat indépendant du Bélarus (BNP) d’une entreprise de construction (le BKDP et la CSI y font tous deux référence dans leurs observations). Le gouvernement indique qu’après la soumission de tous les documents requis par la loi, l’organisation a été enregistrée en application d’une décision du comité exécutif du district de Soligorsk du 15 janvier 2019. Une autre affaire concernait une organisation primaire du Syndicat bélarussien des travailleurs de la radio et de l’électronique (REP) et le refus était dû à l’incapacité répétée de soumettre les documents d’enregistrement; le syndicat n’a pas fait appel de cette décision devant les tribunaux. Le gouvernement souligne qu’au cours de cette période, 3 779 structures syndicales ont été enregistrées. En résumé, les dix cas ci-dessus montrent que les décisions de refus d’enregistrement sont rares: un seul cas était dû à l’absence d’adresse légale et, selon le gouvernement, même cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours devant les tribunaux. Le gouvernement indique en outre qu’une fois qu’il est remédié aux lacunes relevées, les documents d’enregistrement peuvent être à nouveau soumis. Ainsi, le gouvernement conclut qu’un refus d’enregistrement n’équivaut pas à interdire la constitution d’un syndicat. Tout en prenant note de ces informations, la commission constate que le BKDP et la CSI se réfèrent, en outre, à des cas de refus d’enregistrer le Syndicat libre du Bélarus (SPB) et les structures syndicales affiliées au REP à Orsha et Bobruisk. La commission prie le gouvernement de lui faire part de ses commentaires à ce sujet.

En ce qui concerne l’examen de la question de l’enregistrement par le Conseil tripartite, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’ordre du jour des réunions est établi sur la base des propositions des parties et organisations représentées au Conseil, en tenant compte de la pertinence des questions soulevées, et avec l’accord des membres du Conseil. A cette fin, l’information devrait être soumise au secrétariat du Conseil (le ministère du Travail et de la Protection sociale) en indiquant les raisons pour lesquelles cette question particulière est problématique et mérite d’être examinée par le Conseil. Le gouvernement indique que, entre 2016 et 2019, aucune demande n’a été soumise en vue de l’examen de questions relatives à l’obligation de fournir une adresse légale. La commission prie le gouvernement, en tant que membre du Conseil tripartite, de soumettre à l’une des réunions du Conseil, pour examen, les commentaires qu’elle vient de formuler sur la question de l’enregistrement. La commission prie le gouvernement de l’informer des résultats de l’examen.

Articles 3, 5 et 6. Droits des organisations de travailleurs, y compris les fédérations et les confédérations, d’organiser leurs activités. Législation. La commission rappelle que la commission d’enquête avait demandé au gouvernement de modifier le décret présidentiel no 24 du 28 novembre 2003 sur la réception et l’utilisation de l’aide gratuite de l’étranger. Elle rappelle en outre qu’elle avait estimé que les modifications devraient viser à abolir les sanctions imposées aux syndicats (dissolution d’une organisation) pour une violation unique du décret et à élargir le champ des activités pour lesquelles l’aide financière étrangère peut être utilisée afin d’y inclure les manifestations organisées par les syndicats. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le décret no 24 a été remplacé par le décret présidentiel no 5 du 31 août 2015 sur l’aide accordée à titre gracieux par des étrangers et par le règlement d’application qui en découle concernant les procédures de réception, d’enregistrement et d’utilisation de l’aide reçue, le contrôle de sa réception et de l’utilisation prévue, et l’enregistrement des programmes humanitaires auxquelles elle est destinée. La commission note avec regret que, comme par le passé, en vertu du décret no 24, l’aide accordée à titre gracieux ne peut être utilisée pour organiser ou tenir des assemblées, des rassemblements, des marches, des manifestations, des piquets de grève ou des grèves, ni pour produire ou distribuer du matériel électoral, organiser des séminaires ou mener d’autres formes de campagne politique ou de campagne de masse parmi la population et que toute violation du règlement est passible de dissolution de l’organisation.

En outre, à cet égard, la commission rappelle que la commission d’enquête avait demandé au gouvernement de modifier la loi sur les actions collectives. Elle rappelle qu’en vertu de cette loi, qui établit une procédure pour les manifestations collectives, la demande d’organisation d’une manifestation doit être présentée à l’organe exécutif et administratif local. Bien que la décision de cet organe puisse faire l’objet d’un recours en justice, la loi n’énonce pas clairement les motifs pour lesquels une demande peut être rejetée. Un syndicat qui enfreint la procédure d’organisation et de tenue de manifestations collectives peut, en cas de dommage grave ou de préjudice substantiel aux droits et intérêts légaux d’autres citoyens et organisations, être dissous pour cette seule infraction. Dans ce contexte, le terme «infraction» s’entend des éléments suivants: l’arrêt temporaire des activités de l’organisation ou la perturbation de la circulation, le décès ou les dommages corporels causés à une ou plusieurs personnes, ou les dégâts dépassant 10 000 fois une valeur à établir à la date du fait incriminé. La commission avait prié le gouvernement de modifier la législation, en particulier en abolissant les sanctions imposées aux syndicats ou aux syndicalistes pour une violation unique de la loi et en établissant des motifs clairs pour le refus des demandes de tenir des manifestations syndicales collectives, sans perdre de vue que cette restriction devrait être conforme aux principes de la liberté syndicale.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la loi sur les actions collectives a été modifiée le 26 janvier 2019. Le gouvernement indique que la loi révisée énonce un certain nombre de mesures et de conditions supplémentaires qui doivent être respectées par les organisateurs afin d’assurer l’ordre public et la sécurité publique pendant les manifestations collectives. La commission note avec un profond regret que la loi sur les actions collectives n’a pas été modifiée dans le sens de ses précédentes demandes. Elle note également avec préoccupation l’allégation du BKDP selon laquelle les partenaires sociaux n’ont pas été consultés pour les modifications de la loi. La commission prend également note de l’indication du BKDP selon laquelle parmi les nouveautés de la loi figure la procédure de notification des actions de rue, qui s’applique aux manifestations collectives devant être organisées dans des «lieux fixes» désignés comme tels par les autorités locales. Ainsi, selon le BKDP, le format d’un événement est imposé aux organisateurs, car les rassemblements et les piquets de grève sont possibles sur les places désignées comme «lieux fixes», ce qui n’est pas le cas des cortèges et manifestations. La commission prie le gouvernement de lui faire part de ses commentaires à ce sujet.

La commission note avec regret l’adoption par le Conseil des ministres (en application de la loi sur les actions collectives) du règlement relatif à la procédure de paiement des services fournis par les autorités du ministère de l’Intérieur pour la protection de l’ordre public et les dépenses liées aux soins médicaux et aux travaux de nettoyage après une manifestation collective (ordonnance no 49, entrée en vigueur le 26 janvier 2019). La commission note que, en vertu du règlement, une fois qu’une manifestation collective est autorisée, l’organisateur doit conclure des contrats avec les instances locales compétentes des affaires intérieures, les services de santé et les services de nettoyage en ce qui concerne, respectivement, la protection de l’ordre public, les services médicaux et le nettoyage. Le règlement fixe les frais relatifs à la protection des services publics comme suit: trois unités de base – pour un événement auquel participent jusqu’à dix personnes; 25 unités de base – pour un événement auquel participent de 11 à 100 personnes; 150 unités de base – pour un événement auquel participent de 101 à 1 000 personnes; 250 unités de base – pour un événement auquel participent de plus de 1 000 personnes. La commission note que, selon les informations fournies par le BKDP, l’unité de base actuelle est fixée à 25,5 roubles biélorusses (12,5 dollars des Etats-Unis). Si l’événement doit avoir lieu dans une zone qui n’est pas un «lieu fixe», les frais ci-dessus seront multipliés par un coefficient de 1,5. En plus des frais susmentionnés, le règlement prévoit les frais des organismes spécialisés (services médicaux et de nettoyage) qui doivent être payés par l’organisateur de la manifestation, notamment: le salaire des employés engagés pour la prestation de services, compte étant tenu de leur catégorie, leur nombre et du temps consacré à la manifestation collective; les primes d’assurance obligatoire; le coût des fournitures et des matériaux, y compris les médicaments, les produits médicaux, les détergents; les dépenses indirectes des organismes spécialisés; les impôts, les redevances et autres versements obligatoires aux budgets républicain et local, prévus par la loi.

A la lecture de ces dispositions récentes et de celles qui interdisent l’utilisation de l’aide gratuite de l’étranger pour l’organisation de manifestations collectives (règlement adopté en vertu du décret no 5), la commission estime que la capacité à réaliser des actions collectives semble extrêmement limitée sinon inexistante dans la pratique. La commission prie donc de nouveau instamment le gouvernement de modifier, en consultation avec les partenaires sociaux, la loi sur les actions collectives et le règlement adopté en vertu du décret no 5 dans un avenir très proche, et de fournir des informations sur toutes les mesures prises à cet égard dès que possible. Elle rappelle que les modifications devraient avoir pour but de supprimer les sanctions imposées aux syndicats ou aux syndicalistes pour une violation unique de la législation pertinente; de définir clairement les motifs valables de refus des demandes d’organiser des manifestations syndicales collectives, en gardant à l’esprit le fait que toute restriction de ce type devrait être conforme aux principes de la liberté syndicale; et d’élargir le champ des activités pour lesquelles une aide financière étrangère peut être utilisée. En outre, considérant que le droit d’organiser des réunions et manifestations publiques constitue un aspect important des droits syndicaux, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger l’ordonnance no 49 du Conseil des ministres, qui rend l’exercice de ce droit pratiquement impossible dans la pratique. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes les mesures prises à cette fin et l’invite à se prévaloir de l’assistance technique du BIT à cet égard.

Application pratique. La commission rappelle qu’elle s’était préalablement déclarée préoccupée par les allégations de refus répétés d’autoriser le BKDP, le BNP et le REP à organiser des manifestations et des réunions publiques. Elle avait instamment prié le gouvernement de travailler de concert avec les organisations susmentionnées pour enquêter sur tous les cas présumés de refus d’autoriser la tenue de manifestations et de réunions, et de porter à l’attention des autorités compétentes le droit des travailleurs de participer à des manifestations et réunions pacifiques pour défendre leurs intérêts professionnels. La commission avait également prié le gouvernement de répondre aux allégations du BKDP concernant une vidéo diffusée sur YouTube montrant les militantes du Réseau des femmes du Syndicat indépendant des mineurs (NPG) qui protestaient devant l’entrée des locaux du NPG contre le relèvement de l’âge de la retraite. La commission rappelle que, selon le BKDP, les participantes ont été convoquées au poste de police de Soligorsk et accusées d’une infraction au code administratif. Le 17 mai 2016, le tribunal a jugé que les manifestations enregistrées sur la vidéo était une manifestation non autorisée, que les participantes étaient coupables et leur a imposé une sanction sous la forme d’un avertissement administratif. En mai 2016 également, le Tribunal de Polotsk a jugé M. Victor Stukov et M. Nikolai Sharakh, militants du syndicat BNP une entreprise de fibre de verre, coupables de participation à un piquet de grève non autorisé et leur a imposé des amendes de 250 euros et 300 euros, respectivement. Selon le BKDP, ces syndicalistes protestaient au centre de la ville contre des violations de la législation du travail dans leur entreprise et contre le licenciement de M. Sharakh.

La commission prend note des commentaires détaillés du gouvernement au sujet de ces cas. Le gouvernement rappelle que les activistes susmentionnés ont été inculpés en vertu du Code administratif non pas pour avoir exercé leur droit de participer à des manifestations pacifiques pour défendre leurs intérêts professionnels, mais pour avoir enfreint la législation, c’est-à-dire pour avoir organisé et tenu des manifestations non prévues par les instances exécutives et administratives locales. Il rappelle en outre que les décisions de refus d’autorisation d’une manifestation collective sont prises dans le strict respect de la loi en vigueur et sur la base d’une analyse minutieuse de ses conséquences pour l’ordre et la sécurité publics. En 2016-2019, les raisons les plus souvent invoquées pour refuser l’autorisation d’organiser une manifestation collective étaient les suivantes: la demande ne contenait pas les informations requises par la loi; une autre manifestation collective avait lieu au même endroit au même moment; la manifestation devait avoir lieu dans un lieu non autorisé à cette fin; les documents soumis ne précisaient pas l’endroit de la manifestation et la manifestation était annoncée par les médias avant que l’autorisation soit donnée. Le gouvernement indique que, lorsqu’une autorisation d’organiser une manifestation collective n’est pas accordée, les organisateurs, après avoir corrigé les lacunes, peuvent soumettre à nouveau leur demande. Enfin, une décision interdisant la tenue d’une manifestation collective peut faire l’objet d’un recours en justice. Le gouvernement informe que le BKDP a pu organiser des rassemblements et des manifestations et cite à cet égard plusieurs exemples où l’autorisation d’organiser de telles actions a été accordée. Tout en prenant note de ces informations, la commission prend également note des allégations les plus récentes du BKDP selon lesquelles les autorités exécutives de Minsk, Mogilev, Vitebsk, Zhlobin, Borisov, Gomel, Brest, Novopolotsk ont refusé d’octroyer l’autorisation de tenir des manifestations collectives. La commission demande au gouvernement de lui faire part de ses commentaires détaillés à ce sujet.

La commission prend note des allégations du BKDP et de la CSI concernant les cas de MM. Fedynich et Komlik, dirigeants du syndicat REP, reconnus coupables, en 2018, d’évasion fiscale et d’utilisation de fonds étrangers sans les enregistrer officiellement auprès des autorités comme l’exige la législation en vigueur. Ils ont été condamnés à quatre ans d’emprisonnement avec sursis, à des mesures de restriction des déplacements, à une interdiction d’occuper des postes de direction pendant cinq ans et à une amende de 47 560 roubles biélorusses (plus de 22 500 dollars E.-U.). La commission note que les détails de ces affaires sont actuellement examinés par le Comité de la liberté syndicale dans le cadre de son examen des mesures prises par le gouvernement pour donner suite aux recommandations de la commission d’enquête. A cet égard, la commission prend également note de l’allégation du BKDP selon laquelle les équipements saisis lors des perquisitions dans les locaux du REP et du BNP n’ont pas été restitués à ce jour. La commission prie le gouvernement de fournir des informations au sujet de cette allégation.

Droit de grève. La commission rappelle que, depuis un certain nombre d’années, elle prie le gouvernement de modifier les articles 388(3) et 393 du Code du travail relatifs à l’exercice du droit de grève, et de faire en sorte qu’aucune limitation législative ne puisse être imposée à l’exercice pacifique du droit de grève dans l’intérêt des droits et des libertés d’autrui (sauf en cas de crise nationale aiguë ou pour les fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat, ou pour les services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire uniquement ceux dont l’interruption mettrait en péril la vie, la sécurité ou la santé personnelle de tout ou partie de la population); l’article 388(4), afin de faire en sorte que les organisations nationales de travailleurs puissent recevoir une aide, incluant financière, d’organisations internationales de travailleurs, même lorsque cette aide a pour but de faciliter l’exercice d’une action collective librement décidée; l’article 390, en abrogeant l’exigence de la notification de la durée de la grève; et l’article 392, pour que la détermination finale du service minimum à fournir en cas de désaccord entre les parties soit effectuée par un organisme indépendant et que les services minimums ne soient pas requis dans toutes les entreprises mais seulement dans les services essentiels, les services publics d’une importance fondamentale, les situations dans lesquelles des grèves d’une certaine ampleur et d’une certaine durée pourraient provoquer une crise aiguë menaçant les conditions normales d’existence de la population, ou pour assurer le fonctionnement et la sécurité des installations indispensables. La commission regrette que, de nouveau, le gouvernement n’ait pas donné d’informations sur les mesures prises pour modifier les dispositions susmentionnées qui portent atteinte aux droits des organisations de travailleurs d’organiser leurs activités en toute liberté. La commission encourage par conséquent le gouvernement à prendre des mesures pour réviser ces dispositions, en consultation avec les partenaires sociaux, et à fournir des informations sur toutes les mesures prises ou envisagées à cette fin. Elle prend note des allégations de violation du droit de grève dans la pratique formulées par le BKPD et prie le gouvernement de répondre à ce sujet.

Tout en reconnaissant dûment les efforts déployés par le gouvernement, la commission souligne qu’il reste encore beaucoup à faire pour que l’ensemble des recommandations de la commission d’enquête soient pleinement appliquées. Elle encourage le gouvernement à poursuivre les efforts à cet égard et espère que, avec l’aide du BIT et en consultation avec les partenaires sociaux, il prendra les mesures nécessaires pour appliquer dans leur intégralité et sans délai toutes les recommandations en suspens. Prenant note de l’absence alléguée de consultations au sujet de l’adoption de nouveaux textes législatifs affectant les droits et les intérêts des travailleurs, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour renforcer encore le rôle du Conseil tripartite pour l’amélioration de la législation dans le domaine social et du travail, qui devrait, comme son nom l’indique, servir de cadre pour la tenue de consultations concernant les textes de lois qui ont une incidence sur les droits et les intérêts des partenaires sociaux.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète au présent commentaire en 2020.]