Rapport définitif - Rapport No. 74, 1964

Cas no 308 (Argentine) - Date de la plainte: 14-SEPT.-62 - Clos

1. 72. La queja de la Confederación Internacional de Sindicatos Cristianos figura en una comunicación enviada directamente a la O.I.T el 14 de septiembre de 1962. El Gobierno argentino ha enviado sus observaciones por nota de fecha 22 de enero de 1963. El Comité examinó la queja en su reunión de febrero de 1963 y decidió solicitar al Gobierno algunas informaciones complementarias. El Gobierno envió nuevas informaciones por medio de sus notas de 5 de abril y 21 de mayo de 1963. En su reunión de noviembre de 1963, el Comité examinó nuevamente el caso, llegando a ciertas conclusiones y volviendo a solicitar informaciones complementarias. El Gobierno envió su respuesta por nota de 20 de enero de 1964.
2. 73. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 74. La Confederación Internacional de Sindicatos Cristianos alega que el Gobierno argentino ha retirado la personería gremial a tres federaciones, a saber, la Federación de Obreros y Empleados de Correos y Telecomunicaciones, la Federación Gráfica Argentina y la Asociación Obrera Textil Argentina. Añade la organización querellante que dicha decisión está en flagrante contradicción con el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
2. 75. El Gobierno, en su respuesta de fecha 22 de enero de 1963, declara en primer término que la queja se relaciona con el retiro de la personería gremial a las siguientes asociaciones profesionales de trabajadores: Federación de Obreros y Empleados de Correos y Telecomunicaciones, Federación Gráfica Argentina, Federación Gráfica Bonaerense y Asociación Obrera Textil Argentina. Añade el Gobierno que el retiro de la personería gremial se hizo efectivo mediante resoluciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social núms. 535/62, 530/62 y 531/62, respectivamente (copias de las cuales adjunta), y que en el considerando de dichas resoluciones se han expuesto debidamente los motivos que ha tenido en cuenta la autoridad competente para adoptar las medidas cuestionadas.
3. 76. El Comité observó que el Gobierno hacía referencia a cuatro organizaciones, las tres mencionadas por el querellante y la Federación Gráfica Bonaerense, si bien en el resto de su respuesta no hacía mención alguna de la situación de la Federación Gráfica Argentina. En consecuencia, el Comité solicitó al Gobierno que informara si en algún momento le había sido retirada la personería gremial a la Federación Gráfica Argentina. En su respuesta de fecha 21 de mayo de 1963, el Gobierno aclara que a la Federación Gráfica Argentina se le canceló su personería gremial mediante resolución núm. 704 de fecha 22 de diciembre de 1959, en virtud de habérsele otorgado la personería gremial como entidad de primer grado a la Federación Gráfica Bonaerense. De tal forma, añade el Gobierno, la Federación Gráfica Argentina pasó a ser una entidad de segundo grado, bajo la denominación de Federación Argentina de Trabajadores de la Imprenta, cuyo reconocimiento se efectuó por resolución núm. 323 de fecha 9 de junio de 1960. El Comité observó que se había deslizado un error en la queja original, en la cual se ha confundido a la Federación Gráfica Argentina con la Federación Gráfica Bonaerense. No pareciendo existir, por consiguiente, problema alguno con respecto a la Federación Gráfica Argentina, que se ha transformado en Federación Argentina de Trabajadores de la Imprenta, el Comité decide recomendar al Consejo de Administración que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
4. 77. Con respecto al retiro de la personería gremial de la Federación Gráfica Bonaerense, de la Federación de Obreros y Empleados de Correos y Telecomunicaciones y de la Asociación Obrera Textil Argentina, los motivos aducidos en las resoluciones respectivas son los siguientes: en el caso de la Federación Gráfica Bonaerense, el desacato por parte de esta organización de una resolución dictada por la Dirección General de Relaciones de Trabajo, de fecha 20 de agosto de 1962, por la que se la intimaba a reanudar normalmente las tareas que había suspendido arbitrariamente para procurar la obtención de aumentos salariales. En el caso de la Federación de Obreros y Empleados de Correos y Telecomunicaciones, el desacato de una resolución también dictada por la Dirección General de Relaciones de Trabajo, de fecha 24 de agosto de 1962, a los efectos de que cesara un movimiento de fuerza que tenía por único fundamento « el atraso en el pago de haberes y salarios del mes de julio próximo pasado a pesar de que el día 22 del actual ya se habían abonado los sueldos a los carteros, mensajeros y uniformados en general y dispuesto continuar con el resto del personal a medida que las recaudaciones e ingresos lo permitieran ». Y en el caso de la Asociación Obrera Textil Argentina, el hecho de que esta organización negara la competencia del Ministerio de Trabajo para practicar inspecciones contables en los libros de la Asociación, contraviniendo así lo dispuesto en el artículo 17 de la ley 14.455 sobre las asociaciones profesionales de trabajadores. En las tres resoluciones en cuestión se concluye que no habiéndose dado cumplimiento « a disposiciones dictadas por la autoridad competente en el ejercicio de facultades legales », dichas organizaciones se han hecho pasibles de la sanción prevista en el inciso 2 del artículo 34 de la ley 14.455. El inciso 2 del artículo 34 está así redactado:
5. 34. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social será la autoridad de aplicación de la presente ley y estará facultado para:
6. 1. ....................................
7. 2. Suspender o dejar sin efecto la personería gremial de una asociación profesional por:
   • a) . . . . . . . . . . . . . . . . .
   • b) no dar cumplimiento a disposiciones dictadas por la autoridad competente en el ejercicio de facultades legales;
     • En las tres resoluciones precitadas se resolvió dejar sin efecto la personería gremial oportunamente otorgada a la organización en cuestión.
   • 78. El Gobierno declara también en su respuesta que los hechos que motivan la queja no han implicado en ninguno de los tres casos violación de los principios contenidos en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ya que, como lo ha manifestado en oportunidades anteriores, el retiro de la personería gremial constituye únicamente la interrupción de un derecho específico, subsistiendo en cambio la asociación como tal con todos sus derechos genéricos. Añade el Gobierno que el artículo 37 de la ley 14.455 concede a las organizaciones afectadas el derecho de recurrir ante la Cámara Nacional de Apelaciones de la Justicia del Trabajo, derecho éste que han ejercido las tres organizaciones de que se trata. Declara finalmente el Gobierno que la Cámara Nacional de Apelaciones de la Justicia del Trabajo ha dictado sentencia (copia de la cual adjunta) por la que se revoca la resolución que afectaba a la Federación Gráfica Bonaerense; que una sentencia similar se ha dictado en el caso de la Federación de Obreros y Empleados de Correos y Telecomunicaciones, y que en cuanto a la Asociación Obrera Textil Argentina, el recurso de apelación está aún pendiente de fallo, el que oportunamente se hará llegar al Comité de Libertad Sindical.
8. 79. El Comité, si bien reconoció que de conformidad con la legislación sindical argentina - tal como lo afirma el Gobierno - el retiro de la personería gremial no supone la disolución de la organización que sufre dicha medida, recuerda que en casos anteriores, relativos también a la Argentina, ha precisado que « desde el estricto punto de vista sindical la función atribuida a los sindicatos sin personería gremial se halla sumamente limitada » y que, « dado que la distinción establecida por la ley entre organizaciones con personería gremial y sindicatos ordinarios implica que éstos se hallan en la imposibilidad de defender los intereses profesionales, había estimado que las organizaciones que carecen de personería gremial no tienen derecho a organizar libremente su organización y su actividad y a formular su programa de acción ».
9. 80. El Comité observó que en el presente caso no parece desprenderse claramente de los alegatos presentados por los querellantes, de la respuesta gubernamental, así como tampoco del texto de la ley núm. 14.455 sobre las asociaciones profesionales de trabajadores, si el retiro de la personería gremial se hizo efectivo tan pronto como fueron dictadas las resoluciones núms. 535/62, 530/62 y 531/62, siendo solamente recuperada - en el caso de la Federación Gráfica Bonaerense y la Federación de Obreros y Empleados de Correos y Telecomunicaciones - cuando la Cámara Nacional de Apelaciones de la Justicia del Trabajo revocó dichas resoluciones, o si, por el contrario, tales organizaciones han mantenido su personería gremial durante todo el período transcurrido entre la fecha en que se dictaron las resoluciones administrativas por las que se les retiraba la personería gremial y la fecha de la sentencia judicial que las revocó, o sólo a partir del momento en que los interesados interpusieron recurso de apelación. En tales circunstancias, el Comité decidió pedir informaciones complementarias al Gobierno argentino sobre este aspecto, como también sobre el estado en que se encontraba el recurso de apelación interpuesto por la Asociación Obrera Textil Argentina.
10. 81. Mediante su nota de 5 de abril de 1963, el Gobierno envió la copia de la resolución núm. 106, de 5 de marzo del mismo año, por la cual se decide restituir la personería gremial a la Asociación Obrera Textil de la República Argentina. En su comunicación de 21 de mayo de 1963, el Gobierno volvió a enviar copias de las resoluciones núms. 530 y 535, por las cuales se dejó sin efecto la personería gremial de la Federación Gráfica Bonaerense y de la Federación de Obreros y Empleados de Correos y Telecomunicaciones. El Comité observó que el Gobierno no había contestado a la pregunta que se le formulara con respecto a los efectos inmediatos de las resoluciones ministeriales por las cuales se retiró la personería gremial de los sindicatos en cuestión.
11. 82. Teniendo en cuenta que el artículo 4 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), establece que una organización de trabajadores o empleadores no puede estar sujeta a suspensión o disolución por vía administrativa, el Comité solicitó nuevamente al Gobierno que informe si el retiro de la personería gremial a la Federación Gráfica Bonaerense, la Federación de Obreros y Empleados de Correos y Telecomunicaciones y la Asociación Obrera Textil Argentina se hizo efectivo al dictarse las resoluciones administrativas respectivas, siendo recuperada por dichas organizaciones solamente al dictarse las sentencias de la Cámara Nacional de Apelaciones de la Justicia del Trabajo o las consiguientes resoluciones administrativas restituyendo la personería gremial, o si, por el contrario, esas organizaciones han mantenido en todo momento su personería gremial y los derechos que la ley concede a este tipo de organizaciones.
12. 83. En su comunicación enviada a la Oficina con fecha 20 de enero de 1964, el Gobierno se remite a sus informaciones anteriores en esta cuestión; aclara especialmente que las resoluciones administrativas a que se hace referencia en este caso, dictadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en ejercicio de facultades que le son propias - en razón de ser autoridad de aplicación de la disposición sobre la suspensión y el retiro de la personería gremial contenida en la ley 14.455 -, traían aparejada implícitamente su efectividad y, en consecuencia, la imposibilidad por parte de las organizaciones afectadas de ejercitar los derechos que la ley concede a las asociaciones profesionales con personería gremial. Continúa diciendo el Gobierno que, conforme con el artículo 37 de la ley 14.455, las organizaciones gremiales tienen el derecho de recurrir ante la Cámara Nacional de Apelaciones de la Justicia del Trabajo contra las resoluciones sobre suspensión o retiro de la personería gremial, dictadas por la autoridad administrativa. Dicha Cámara es la que en definitiva se expide sobre la validez del acto, ratificándolo o pronunciándose a favor de una revocación del mismo, tal como ocurrió respecto a las asociaciones profesionales comprendidas en la presente queja.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 84. Aun cuando el Gobierno no ha contestado con precisión a la información que le fuera solicitada, de su respuesta el Comité deduce que una vez que fueran adoptadas las resoluciones administrativas por las que se retiraba la personería gremial a las organizaciones implicadas, dichas medidas y sus efectos en el campo sindical se hicieron efectivos de inmediato. Las organizaciones en cuestión sólo parecen haber recobrado en la práctica los derechos que la ley 14.455 concede a las asociaciones profesionales con personería gremial una vez que la justicia revocara estas medidas o el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dictara las resoluciones restituyendo la personería gremial al sindicato respectivo.
2. 85. En vista de lo anterior, el Comité, teniendo presente las facultades que la ley concede a las asociaciones profesionales con personería gremial, considera que la legislación argentina permite la adopción de medidas con efectos inmediatos similares a la suspensión o disolución por vía administrativa de una organización de trabajadores, en contra de lo establecido en el artículo 4 del Convenio núm. 87. El Comité considera que en cuestiones de esta índole debe ir más allá del aspecto formal de la medida tomada, examinando el fondo del problema y los efectos de dicha medida sobre las organizaciones afectadas. Aun cuando las mismas podrían no haber sido suspendidas o disueltas desde un punto de vista formal, los resultados prácticos de la medida adoptada podrían ser equivalentes a los de una suspensión o disolución real. El Convenio núm. 87 constituye una garantía de los derechos fundamentales de las organizaciones profesionales y en tal sentido va más allá de los formalismos, extendiendo sus alcances a los problemas reales y a las situaciones concretas.
3. 86. El Comité ya ha señalado con anterioridad que, en el caso en que las medidas de suspensión sean adoptadas por una autoridad administrativa, se corre el peligro de que parezcan arbitrarias, incluso si son provisionales y temporales y aun cuando sean seguidas de una acción judicial. El Comité considera, pues, que para una adecuada aplicación del principio contenido en el artículo 4 del Convenio núm. 87, no es suficiente que la legislación conceda un derecho de apelación contra las decisiones administrativas de suspensión o disolución, sino que los efectos de dichas decisiones no deben comenzar más que una vez transcurrido el plazo legal sin que se haya interpuesto el recurso de apelación o una vez confirmadas tales decisiones por la autoridad judicial.
4. 87. Por otra parte, el Comité desea señalar, similarmente a lo que ha hecho ya en otra oportunidad con respecto a la negativa de inscribir un sindicato y conforme a lo manifestado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que si la autoridad administrativa tiene poder discrecional para registrar o cancelar el registro de un sindicato, la existencia de un recurso judicial de apelación no parece garantía suficiente; en efecto, esto no modifica el carácter de las facultades conferidas a las autoridades administrativas, y los jueces ante quienes se plantean tales recursos no tendrán más que la posibilidad de cerciorarse de que la legislación ha sido correctamente aplicada. En consecuencia, el Comité debe recalcar la importancia que concede al hecho de que los jueces puedan conocer el fondo de la cuestión tratada, a fin de determinar si las disposiciones en que se basan las medidas administrativas recurridas infringen o no los derechos reconocidos a las organizaciones profesionales por el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

Recomendación del Comité

1. 88. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que señale a la atención del Gobierno argentino la importancia que atribuye al principio contenido en el artículo 4 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que ha sido ratificado por la Argentina, de que una organización de trabajadores o empleadores no puede estar sujeta a suspensión o disolución por vía administrativa;
   • b) que invite al Gobierno argentino a examinar la posibilidad de modificar las disposiciones de la legislación a la luz de lo señalado en los dos párrafos anteriores;
   • c) que ponga estas conclusiones en conocimiento de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.