Rapport définitif - Rapport No. 73, 1964

Cas no 316 (Equateur) - Date de la plainte: 19-NOV. -62 - Clos

1. 84. La queja original presentada el 19 de noviembre de 1962 por la Confederación Ecuatoriana de Obreros, Empleados y Artesanos Católicos (C.E.D.O.C.) fué transmitida al Gobierno, para que éste presentara sus observaciones, por carta del Director General de fecha 7 de diciembre de 1962. Con fecha 14 de enero de 1963 los querellantes sometieron una serie de informaciones complementarias, que fueron transmitidas al Gobierno por carta del 29 de enero de 1963. Posteriormente, con fecha 3 y 14 de octubre de 1963 los querellantes enviaron otras informaciones complementarias, y el Comité consideró que las mismas no podían ser recibidas en virtud del procedimiento en vigor debido a que, además de la fecha tardía de su transmisión, no contenían en el fondo ningún elemento nuevo de substancial importancia con respecto a los que ya figuraban en la queja original.
2. 85. El Comité conoció el caso en su 33.a reunión (febrero de 1963) y su 34.a reunión (mayo de 1963) y, a falta de las informaciones solicitadas del Gobierno, decidió aplazar el examen hasta su próxima reunión. El Gobierno envió sus comentarios por carta de 1.° de julio de 1963.
3. 86. Ecuador ratificó el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 87. En su comunicación de 19 de noviembre de 1962 los querellantes señalan que el 13 de agosto de 1962 se presentaron al Ministerio de Previsión Social y Trabajo los estatutos del. Comité de Empresa creado por los trabajadores afiliados a la C.E.D.O.C de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, a fin de lograr su aprobación. Para ello se habían recogido 1.587 firmas de trabajadores de la empresa, sobre un total de 3.030 trabajadores. Con ello se había cumplido el requisito establecido por el artículo 423 del Código de Trabajo. El Ministerio se negó a aprobar los estatutos, función que le corresponde conforme al artículo 410 del Código. Esta resistencia del Ministerio perdura a pesar de que una comisión investigadora enviada por la Cámara de Diputados para verificar la autenticidad de las firmas mencionadas llegara a la conclusión de que no había razón para denegar la aprobación de los estatutos del Comité.
2. 88. Por nota de 14 de enero de 1963 los querellantes envían cierta documentación complementaria a su queja original. Entre los documentos remitidos figuran: una lista de los trabajadores de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, suministrada por la Oficina de contabilidad de la empresa, según la cual el número de obreros y empleados asciende a 3.161 (los querellantes sostienen que el número real es menor y que según el presupuesto son sólo 3.030 trabajadores); copia de la certificación del inspector del trabajo de la que aparece que se presentaron 1.587 firmas de trabajadores de la empresa en apoyo del Comité; recibos originales de 164 firmas adicionales; copia del informe de la Comisión de la Cámara de Diputados, en el que se dice que no se ha encontrado un solo caso de falsificación de firma y se dan cifras sobre el personal ferroviario tensado; declaraciones testimoniales de dos dirigentes de sindicatos afiliados a la C.E.D.O.C que participaron en una Comisión del Ministerio de Previsión Social y Trabajo para verificar las firmas de los trabajadores que apoyan el Comité y según los cuales se habían producido irregularidades y actos de discriminación por parte de los funcionarios del Ministerio y de la empresa; memorándum de los dirigentes del Comité de Empresa en el que se relatan los hechos producidos durante dicha investigación y se alega que la misma no tuvo utilidad alguna; copia de los estatutos del Comité; copia del acta constitutiva del Comité de Empresa firmada por los delegados de los comités locales; copia del acuerdo por el que el Presidente de la República deniega la aprobación de los estatutos, por cuanto el Comité no cuenta con el apoyo de la mayoría de los trabajadores de la empresa.
3. 89. En su respuesta de 1.° de julio de 1963 el Gobierno señala que no ha sido posible aprobar los estatutos del Comité de Empresa porque las actas presentadas por los peticionarios no son de la misma fecha, estando adulteradas y separadas entre sí, lo que probaría que « nunca tuvo lugar una verdadera junta constituyente con la unidad de acto indispensable que permita hablar de una Junta Constituyente, fuente primordial de la que nace un Comité de Empresa ». Envía asimismo el Gobierno un informe elaborado por la Consultoría Jurídica del Ministerio de Previsión Social y Trabajo en el que se indica que una vez presentada la solicitud de aprobación de estatutos a fin de que el Comité de Empresa adquiriera personería jurídica, el Sindicato Ferroviario Ecuatoriano ya existente se opuso a la aprobación de los estatutos pidiendo: que se verificara si el Comité cuenta con la mitad más uno de los trabajadores ferroviarios; que se investigue a qué comités locales representaban las personas que notificaron a las autoridades la Constitución de una asamblea nacional para formar el Comité de Empresa; que se compruebe si han tenido lugar las asambleas locales para la designación de delegados a la asamblea nacional y si los mismos cuentan con las respectivas credenciales.
4. 90. Se indica en el informe de la Consultoría Jurídica que en vista de esta oposición se constituyó una comisión en la que participaron funcionarios del Ministerio, del Comité, de la C.E.D.O.C y del Sindicato Ferroviario que recorrió la línea ferroviaria preguntando a los trabajadores a cuál organización sindical (Comité de Empresa o Sindicato Ferroviario) se hallaban afiliados. Dicha comisión comprobó que en cierto sector de la línea una mayoría de los trabajadores decía pertenecer al Comité de Empresa, que en otro sector de trabajadores existe ignorancia con respecto a las dos organizaciones sindicales y que finalmente en un tercer sector, donde se encuentran las principales bases ferroviarias, la gran mayoría (95 por ciento) de los trabajadores manifestó su adhesión al Sindicato Ferroviario. También señala el informe que no se realizaron las asambleas locales para el nombramiento de los delegados que participaron en la Constitución del Comité de Empresa. En todo caso, el 95 por ciento de los trabajadores ferroviarios habían manifestado su rechazo a la aprobación de los estatutos del Comité de Empresa.
5. 91. En cuanto al aspecto jurídico de la cuestión, el informe de la Consultoría Jurídica expresa que según establece el artículo 423 del Código de Trabajo, para que se considere constituido el Comité de Empresa es necesario que participen en la Junta Constituyente más del 50 por ciento de los trabajadores de la empresa respectiva. En el caso presente no concurrieron a la Junta dicho porcentaje de trabajadores y los que aparecieron como delegados no fueron nombrados por las asambleas locales, sino que las firmas que se presentaron para demostrar el apoyo de más de la mitad de los trabajadores de la empresa fueron recogidas a lo largo de dos años. En consecuencia, el requisito establecido por la ley no fué cumplido.
6. 92. En síntesis, el Comité observa, en base a la documentación que le fuera sometida, que en vista de la oposición hecha por el Sindicato Ferroviario existente a la aprobación de los estatutos del Comité de Empresa, el Ministerio de Previsión Social y Trabajo nombró una comisión para que verificara si el Comité de Empresa contaba con el apoyo de la mayoría de los trabajadores. El querellante se queja de que dicho trámite es ilegal y que en todo caso los delegados gubernamentales y los funcionarios de la empresa procedieron en forma irregular dando preferencia al Sindicato Ferroviario y ejerciendo presiones sobre los trabajadores para que no se comprobara que el Comité tenía el apoyo de la mayoría. Finalmente, como consecuencia de la investigación realizada, el Presidente de la República denegó la aprobación de los estatutos basándose en el hecho de que el Comité de Empresa no contaba con la mayoría legal. Por otro lado, refiriéndose a los motivos por los que se denegó la aprobación, el Gobierno también indica en su respuesta que no se cumplieron los requisitos establecidos por el Código en cuanto a la asamblea constitutiva del Comité.
7. 93. El Código de Trabajo de Ecuador establece en su artículo 423 que en toda empresa que cuente con quince trabajadores o más podrá organizarse un Comité de Empresa. Para que se considere constituido dicho Comité es necesario que participen en la Junta Constituyente más del 50 por ciento de los trabajadores de la empresa. El Comité de Empresa es, por las funciones que se le asignan en el artículo 425 (celebración de contratos colectivos, intervención en los conflictos de trabajo, mejoramiento económico y social de sus afiliados, etc.), un sindicato constituido al nivel de una empresa. Debe contar, en el momento de su Constitución, con el apoyo de la mayoría de los trabajadores de la empresa, y se le conceden dos prerrogativas especiales: por un lado, el artículo 182 establece que, en caso de existir, el Comité de Empresa es el encargado de negociar el contrato colectivo en representación de todos los trabajadores de la empresa; por el otro, el artículo 448 prevé que la huelga no podrá declararse sino por el Comité de Empresa, donde lo hubiere, o si no por la mitad más uno de los trabajadores de la empresa o fábrica.
8. 94. El Comité ha observado en un caso anterior que aun cuando no sea necesariamente incompatible con el artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), disponer la certificación del sindicato más representativo de una unidad determinada, constituyéndole en el agente negociador exclusivo de dicha unidad, tal sería el caso si se prevén al mismo tiempo una serie de garantías. Entre dichas garantías el Comité había previsto, según es la práctica en otros países que han adoptado un sistema similar, que la certificación sea hecha por un organismo independiente y que la organización representativa sea elegida por el voto de la mayoría de los trabajadores de la unidad interesada.
9. 95. En el caso de Ecuador la ley establece que para crear un Comité de Empresa deben participar en su Junta Constituyente más del 50 por ciento de los trabajadores de la empresa. El Gobierno considera, según surge de su respuesta, que debe tratarse de un acto único. El Comité observa que este requisito puede resultar imposible en el caso de una empresa de ferrocarril cuya línea abarca una zona extensa del territorio nacional. También observa que no parece existir un criterio definido con respecto al procedimiento a seguir para determinar el carácter mayoritario de un Comité cuando la empresa ofrece las características del presente caso y cuando se ha puesto en duda el carácter mayoritario del Comité. En efecto, por una parte el acuerdo presidencial que deniega la aprobación de los estatutos parece aceptar el sistema de firmas adoptado por el Comité de Empresa, fundando su denegación en los resultados de una comisión investigadora, según los cuales sólo una minoría de los trabajadores se pronunció en favor del Comité de Empresa; por la otra, el Gobierno en su respuesta arguye como motivo por el cual se denegó la aprobación, que « nunca tuvo lugar una verdadera junta constituyente con la unidad de acto indispensable que permita hablar de la Junta Constitutiva ». A su vez, en el informe de la Consultoría Jurídica del Ministerio de Previsión Social y Trabajo tampoco se reconoce el sistema de firmas, insistiéndose en que en la Junta Constituyente debe participar más del 50 por ciento de los trabajadores o que los delegados que concurran a dicha Junta deben haber sido elegidos en asambleas locales.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 96. De la documentación examinada por el Comité surge que tampoco existe concordancia con respecto a los hechos mismos. Los querellantes alegan que recogieron 1.587 firmas y luego 164 firmas adicionales, es decir, un total de 1.751 firmas. Esta cifra superaría el 50 por ciento de los trabajadores de la empresa, que llegarían a un total de 3.030 según cifras del presupuesto de la empresa. El inspector de trabajo que ha intervenido en estas actuaciones certifica haber recibido 1.587 firmas, «que corresponde a más del cincuenta por ciento de los trabajadores de la Empresa de Ferrocarriles del Estado ». El Gobierno en su respuesta envía el informe de la Consultoría Jurídica del Ministerio, en el que se manifiesta que de la investigación realizada resulta que un 95 por ciento de los trabajadores ferroviarios se expresaron en contra del Comité de Empresa. Por su parte, el acuerdo presidencial que deniega la aprobación de los estatutos señala que la solicitud presentada estaba acompañada por 1.538 firmas, que el total de trabajadores de la empresa es de 3.330 y que la Comisión nombrada por la Cámara de Diputados para indagar la voluntad de los trabajadores informó que 1.075 se pronunciaron por el Sindicato de Ferroviarios, 375 por el Comité de Empresa, 133 por los dos organismos, 60 desistieron del Comité y 70 expresaron su deseo de no pertenecer a ninguna organización. Posteriormente la Cámara de Diputados envió documentos con el desistimiento de 141 trabajadores del Comité de Empresa. A su vez, en la copia del informe de la comisión especial de la Cámara de Diputados, enviado por los querellantes, se indica que no se ha encontrado un solo caso de falsificación de firmas y que se tensaron 1.182 trabajadores, de los cuales 821 se expresaron en favor del Sindicato Ferroviario, 467 en favor del Comité y 39 trabajadores no estaban afiliados a ninguna organización. En algunos casos los trabajadores eran miembros de ambos organismos. El informe se refiere también a un total de 3.030 trabajadores de la empresa.
2. 97. El Comité observa que tanto la Consultoría Jurídica como el informe de la Comisión destacada por la Cámara de Diputados coinciden en que en cierto sector de la línea ferroviaria la mayoría de los trabajadores se expresó en favor del Comité de Empresa, mientras que en otro sector la mayoría estuvo de parte del Sindicato Ferroviario. La Comisión explica que recogió un menor número de adhesiones al Comité debido a que la labor censual fué más fácil en este último sector, donde el Sindicato Ferroviario tiene mayor cantidad de adeptos, en tanto que « los trabajadores de la vía y de transportación, donde aparece con abundante afiliación el Comité de Empresa, ha sido muy difícil tensar por no poder encontrar a los trabajadores en el sitio de labor ».
3. 98. En sus alegaciones los querellantes suministran detalles sobre la investigación realizada por la Comisión designada por el Ministerio de Previsión Social y Trabajo. El Gobierno no ha presentado comentarios al respecto. De acuerdo con los querellantes, quienes han remitido las declaraciones testimoniales de dos funcionarios de organizaciones sindicales afiliadas a la C.E.D.O.C que acompañaron a la Comisión, las autoridades del Ministerio se negaron a recibir nuevas afiliaciones al Comité, mientras que aceptaron renuncias al mismo y afiliaciones al Sindicato Ferroviario. Asimismo se dió preferencia a las asambleas organizadas por este Sindicato y por la Empresa de Ferrocarriles; varios trabajadores denunciaron que fueron obligados bajo amenazas a firmar su adhesión al Sindicato y desistir del Comité; también observaron los testigos que funcionarios de la empresa (uno de ellos hermano del secretario general del Sindicato) organizaron asambleas de apoyo al Sindicato y hostiles al Comité.
4. 99. El Comité siempre ha concedido la mayor importancia a los principios contenidos en el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), de que los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra los actos de discriminación en el empleo motivados por su afiliación o actividades sindicales, y sus organizaciones, contra todo acto de injerencia por parte de los empleadores.
5. 100. Sobre la base de todas estas informaciones el Comité observa que existen una serie de discrepancias en lo que se refiere a la interpretación legal del procedimiento vigente en materia de Constitución de un Comité de Empresa y con respecto a los hechos mismos; en cuanto a estos últimos, la discrepancia concierne al número de trabajadores de la empresa y al de afiliados o adherentes a las dos organizaciones sindicales como también a la designación de los delegados que participaron en la asamblea constitutiva del Comité de Empresa. El Comité también observa que en ningún caso parece haberse tensado a todos los trabajadores de la empresa ni llegado a reunir cifras que permitieran un juicio definitivo sobre el número de afiliados a una u otra organización sindical. Por el contrario, el procedimiento empleado para verificar si el Comité de Empresa era o no mayoritario parece haber dado lugar a actos discriminatorios y de injerencia patronal y, en todo caso, parece haber dificultado la libre expresión de la voluntad de los trabajadores.

Recomendación del Comité

1. 101. En tales circunstancias, el Comité recomienda que el Consejo de Administración:
   • a) señale al Gobierno la conveniencia de instituir para los casos en que exista controversia sobre el carácter mayoritario de una organización sindical representativa, un sistema que prevea las garantías necesarias a fin de que todos los trabajadores interesados puedan expresar su voluntad libremente siguiendo a este fin el principio de que la certificación de la organización representativa sea hecha por un organismo independiente y que dicha organización sea elegida por el voto de la mayoría de los trabajadores de la unidad respectiva;
   • b) sugiera al Gobierno la posibilidad de reexaminar la situación del Comité de Empresa de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado a la luz de la recomendación precedente;
   • c) recalque al Gobierno la importancia que siempre ha concedido a los principios contenidos en el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), de que los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra los actos de discriminación en el empleo motivados por su afiliación o actividades sindicales, y sus organizaciones, contra todo acto de injerencia por parte de los empleadores.