Rapport intérimaire - Rapport No. 86, 1966

Cas no 451 (Bolivie (Etat plurinational de)) - Date de la plainte: 26-JUIL.-65 - Clos

1. 126. La queja de la Confederación Latinoamericana de Sindicalistas Cristianos (C.L.A.S.C.) figura en una comunicación enviada directamente a la O.I.T el 26 de julio de 1965. Habiendo sido transmitida al Gobierno, éste envió sus observaciones con fecha 1.° de septiembre de 1965.
2. 127. Bolivia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
3. 128. Junto con una comunicación de 26 de julio de 1965, la C.L.A.S.C ha enviado copia de cuatro decretos supremos: núm. 07.171, de 17 de mayo de 1965, núm. 07.172, de 18 de mayo de 1965, y núms. 07.204 y 07.205, de 3 de junio de 1965.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 129. Los querellantes alegan que dichos decretos violan flagrantemente lo dispuesto en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que ha sido ratificado por Bolivia, ya que los mismos tienden a colocar el movimiento sindical bajo el control de la actual Junta Militar de Gobierno, al establecerse el unicato sindical en todos los niveles, desde el sindicato hasta la central única nacional. Alegan también los querellantes que los cuatro decretos constituyen en la práctica una nueva ley general de trabajo, ya que sus disposiciones dictan nuevas normas, hasta en aspectos mínimos, en todo cuanto se refiere a la organización sindical. Los querellantes añaden que se han declarado nulas todas las elecciones efectuadas hasta el 17 de mayo de 1965 - fecha del primero de los cuatro decretos en cuestión - y que por tanto desde esa fecha se inhabilita a los dirigentes para ejercer sus funciones habituales. Los decretos, continúan los querellantes, fijan el 26 de julio de 1965 como día en que todos los sindicatos deberán efectuar elecciones para elegir nuevos dirigentes, las cuales deberán hacerse en presencia de un funcionario del Ministerio de Trabajo, quien tomará su propia acta de la reunión; con anterioridad a la fecha de la elección, el sindicato deberá poner en conocimiento del Ministerio de Trabajo la nómina de los candidatos, teniendo el Ministerio facultades para eliminar a quienes considere « contaminados políticamente »; posteriormente a la elección, el Ministerio deberá conocer nuevamente el nombre de los elegidos, con facultades para eliminar a los dirigentes que desee. Según los querellantes, en los decretos se insiste en que los dirigentes sindicales no deberán estar afiliados a partidos políticos ni mantener contactos con ellos y prevén que nadie podrá ser reelegido una vez cumplido el período de un año que dura el mandato sindical. Los querellantes consideran que esta disposición es funesta para el movimiento sindical de un país subdesarrollado que carece de elementos humanos suficientes como para renovar cada año todos los dirigentes de cada sindicato, federación y confederación. Finalmente, los querellantes señalan que las normas que fijan los decretos para la disolución de un sindicato son de interpretación incierta, ya que disponen la disolución por motivos tales como sabotaje, dejando así un amplísimo margen para juzgar con o sin razón y ponen en manos de la Junta una nueva arma poderosa de intervención sindical.
2. 130. El Gobierno, en su respuesta de 1.° de septiembre de 1965, declara que la Junta Militar se ha visto obligada a asumir el mando en momentos en que la demagogia y la preponderancia del partido gubernamental amenazaban con llevar al país a la anarquía y que los sindicatos ejercían una dictadura férrea sobre la masa obrera, a la que ya no representaban legítimamente. Añade el Gobierno que los sindicatos poseían modernos medios de propaganda, tales como estaciones de radio poderosamente equipadas y con gran capacidad de desplazamiento, desde las cuales estimulaban a la masa obrera a rebelarse contra el nuevo Gobierno y que los dirigentes incitaban al pueblo a hacer uso de las armas que tenían desde que fueron armados los trabajadores con fines de estricto predominio político. Según el Gobierno, no ha habido otra alternativa que dictar los decretos denunciados como una forma de eliminar a los dirigentes corrompidos y sanear el ambiente sindical; de este modo se ha intentado llevar a los puestos directivos elementos nuevos. Se ha actuado, prosigue el Gobierno, con perfecta equidad y los dirigentes que lo desearon salieron libremente del país. El Gobierno añade, refiriéndose a los decretos en cuestión, que se trata de medidas transitorias destinadas a pacificar y reestructurar la vida institucional, uno de cuyos puntales considera que son los organismos sindicales, pero siempre que éstos representen la voluntad mayoritaria de las bases y no círculos cerrados que operaban por consigna política y de espaldas a los legítimos intereses de la masa trabajadora. Finalmente, el Gobierno declara que los decretos impugnados no han sido ni serán cumplidos sino en aquellos casos en que no haya otra alternativa, pero que al mismo tiempo están abiertos los tribunales, con jueces imparciales, para que los presuntos damnificados puedan substanciar sus quejas, con plenas garantías y sin temor alguno, como está ocurriendo en muchos casos.
3. 131. El Comité observa que de los cuatro decretos en cuestión, tres de ellos, a saber, el decreto núm. 07.171, de 17 de mayo de 1965, el decreto 07.172, de 18 de mayo de 1965, por el que se reglamenta el anterior, y el decreto núm. 07.205, de 3 de junio de 1965, por el que se complementan los dos decretos anteriores, tratan esencialmente de la reorganización de los organismos sindicales y de las elecciones que para ello deberían llevarse a cabo. El cuarto decreto, núm. 07.204 de 3 de junio de 1965, es de carácter más general y complementa las disposiciones del título IX del decreto supremo de 23 de agosto de 1943, reglamentario de la ley general del trabajo. Por estas consideraciones, se examinarán a continuación separadamente los alegatos relativos a injerencias en el derecho de los sindicatos a elegir sus representantes y los alegatos relativos a otras disposiciones del decreto núm. 07.204.
   • Alegatos relativos a injerencia en el derecho de los sindicatos a elegir sus representantes
4. 132. Los querellantes alegan que, habiéndose declarado nulas todas las elecciones sindicales efectuadas hasta el 17 de mayo, el Gobierno ha adoptado cuatro decretos (núms. 07.171, 07.172, 07.204 y 07.205) en los que se fijan toda una serie de condiciones para la celebración de las elecciones y para poder ser candidatos en las mismas, que violan lo dispuesto en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
5. 133. El Gobierno admite la existencia de esos decretos, que, según él, ha tenido que adoptar no habiendo otra alternativa para eliminar a los dirigentes corrompidos y sanear el ambiente sindical, ya que los antiguos dirigentes ejercían una dictadura férrea sobre la masa obrera, a la que ya no representaban legítimamente. El Gobierno declara también que los decretos en cuestión han sido adoptados teniendo siempre en mente que se trata de medidas transitorias y que las mismas no han sido ni serán cumplidas sino en aquellos casos en que no haya otra alternativa.
   • a) Alegatos relativos a la intervención de las autoridades públicas en las elecciones sindicales.
6. 134. El decreto 07.171 dispone en su artículo 2 que todos los sindicatos de la República deberán reorganizar sus directivas mediante elecciones democráticas, en el término de cuarenta días a partir de la fecha, en base a lo cual se reorganizarán las entidades sindicales en escala departamental y nacional. Una disposición similar figura en el artículo 4 del decreto 07.172. El artículo 5 del decreto 07.205 fija el día 26 de junio de 1965 para la celebración de las elecciones, y en el artículo 10 de este mismo decreto se establece que las elecciones, para ser válidas, serán presididas por un representante del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o por la autoridad civil o militar del lugar. El artículo 6 del decreto 07.172 prevé que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social reconocerá únicamente a las directivas sindicales que hubieren sido elegidas de acuerdo con los requisitos prescritos. El artículo 7 del decreto 07.205 establece que los trabajadores que aspiren a la dirección sindical harán conocer su postulación acompañando sus antecedentes personales ante las autoridades del Ministerio de Trabajo con anticipación de diez días a la fecha de celebración de las elecciones, sin cuyo requisito éstas no serán válidas, y el artículo 8 estipula que, a fin de permitir el libre juego democrático en cada sindicato, deberán concurrir por lo menos dos candidaturas. Finalmente, según el artículo 11 del decreto 07.205, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, previa verificación caso por caso, de que se hubieran cumplido todos los requisitos exigidos por los decretos supremos núms. 07.171, 07.172 y 07.205, dictará resolución ministerial aprobando la composición directiva, sin cuyo requisito ésta no tendrá existencia legal y será considerada apócrifa.
7. 135. El Comité ha puesto de relieve en diversas ocasiones la importancia que ha atribuido siempre al principio de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de elegir sus representantes con plena libertad, lo cual constituye uno de los aspectos esenciales de la libertad sindical y exige la abstención de toda intervención gubernamental que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Ahora bien, el Comité observa que en los susodichos decretos figuran varias disposiciones que entrañan una intervención de las autoridades públicas en las diversas etapas del proceso electoral, intervención que comienza al exigirse la sumisión previa al Ministerio de Trabajo de los nombres de los candidatos, acompañados de sus antecedentes personales, prosigue al ordenarse la presencia en las elecciones de un representante del Ministerio de Trabajo o de las autoridades civiles o militares y culmina con la aprobación por resolución ministerial de la Junta Directiva, sin cuyo requisito ésta no tendrá existencia legal. En un caso anterior el Comité ha observado que existen varios países en cuyas disposiciones legales se prevé que un funcionario independiente de las autoridades públicas - tal como un registrador de los sindicatos - puede tomar medidas, a reserva de la posibilidad de apelar ante los tribunales, si se presenta una queja o si existen motivos razonables para suponer que se han producido irregularidades en una elección sindical, contrarias a la ley o a los estatutos de la organización interesada; también las irregularidades de este género pueden dar lugar a un proceso en los tribunales ordinarios. Pero el Comité estimó en ese caso que ésta es una situación completamente diferente de la que se plantea cuando las elecciones, en términos generales, sólo se consideran válidas después de haber sido aprobadas por las autoridades administrativas y ha recordado que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T había tomado ya nota de que tales disposiciones no son compatibles con el principio incorporado en el artículo 3, párrafo 2, del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), en el que se dispone que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar o entorpecer el ejercicio legal por parte de las organizaciones de su derecho a elegir a sus representantes con plena libertad.
8. 136. Por lo tanto, el Comité, si bien toma nota de la declaración del Gobierno según la cual los decretos en cuestión serían medidas transitorias, que no han sido ni serán cumplidas sino en aquellos casos en que no haya otra alternativa, considera que los mismos no son compatibles con el principio del derecho a celebrar elecciones libres, que se enuncia anteriormente.
9. 137. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno que las disposiciones de los decretos 07.171, 07.172 y 07.205, referentes a la intervención de las autoridades públicas en las diferentes etapas del proceso electoral de los dirigentes sindicales son incompatibles con las garantías reconocidas a los sindicatos por el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ratificado por Bolivia, y le sugiera, por consiguiente, que estudie su modificación de suerte que las organizaciones sindicales puedan elegir libremente a sus representantes, debiendo las autoridades públicas abstenerse de toda intervención que tienda a limitar tales derechos o a entorpecer su ejercicio legal.
   • b) Alegatos relativos a las personas que pueden ser elegidas como dirigentes sindicales.
10. 138. El artículo 3 del decreto 07.171 declara que para formar parte de la directiva de cualquier organización sindical será requisito indispensable que el postulante sea trabajador en servicio activo, dentro de la respectiva empresa o entidad patronal, y el artículo 3 del decreto 07.172 añade que la calidad de dirigente sindical se pierde ipso facto cuando se deja de ser trabajador de la empresa o entidad patronal, cuando se asume una función política activa o un trabajo distinto y ajeno al de la empresa donde se prestan servicios. El artículo 7 del decreto 07.204 exige, entre otras condiciones para ser dirigente sindical, no haber sido condenado a pena corporal en los tribunales de justicia y ser trabajador regular de la empresa con anterioridad no menor de un año. El artículo 8 de este mismo decreto estipula que el mandato de dirigente sindical durará un año, no pudiendo ser reelegido sino pasado un periodo en el sindicato o en la organización sindical de mayor jerarquía.
11. 139. El Comité ha examinado en varios casos anteriores la conformidad entre las condiciones impuestas para poder ser elegido dirigente de una organización sindical y el derecho que tienen los trabajadores a elegir libremente sus representantes.
12. 140. En lo que se refiere a las disposiciones que exigen que los postulantes deben ser trabajadores en servicio activo dentro de la respectiva empresa o entidad patronal y que la calidad de dirigente sindical se pierde cuando se deja de ser trabajador de la empresa. El Comité, en un caso anterior, opinó que el hecho de que un miembro de una directiva sindical que fuere despedido se viera privado no solamente de su empleo, sino también de su derecho a participar en la administración sindical, significaba que la dirección podía en esta forma poner obstáculos al ejercicio del derecho de los trabajadores de escoger libremente a sus representantes, derecho que constituye uno de los aspectos esenciales de la libertad sindical » 1. El Comité recuerda también que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha declarado que cuando la legislación nacional preceptúa que todos los dirigentes sindicales deben pertenecer a la profesión en la que la organización ejerce su actividad, las garantías previstas en el Convenio corren el riesgo de resultar inoperantes. En efecto, en estos casos, el despido de un trabajador que sea dirigente sindical, al hacerle perder su calidad de tal dirigente, puede atentar a la libertad de acción de la organización y a su derecho de elegir libremente a sus representantes, e incluso fomentar las intromisiones por parte del empleador.
13. 141. En lo que se refiere a la prohibición de ocupar cargos directivos por haber sido condenado en virtud de un delito, el Comité ha observado en otro caso, en el cual entre las causas de incompatibilidad o de inhabilitación para ocupar cargos oficiales figuraba la condena « por cualquier jurisdicción, salvo por delitos políticos, o por prisión igual o superior a un mes », que esta disposición general puede ser interpretada de suerte a excluir de funciones sindicales responsables a personas condenadas por actividades relacionadas con el ejercicio de derechos sindicales, como un delito de prensa, limitando así el derecho de los sindicalistas a elegir libremente a sus representantes.
14. 142. El Comité estima que en este caso la disposición prohibitiva es tan amplia que puede abarcar también la comisión de delitos cuya naturaleza no debería menoscabar el buen desempeño de las funciones de dirigente sindical.
15. 143. En lo que se refiere a la prohibición de reelección de los dirigentes sindicales, el Comité recuerda la opinión expresada por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de que tal disposición no es compatible con el párrafo 1 del artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), según el cual las organizaciones tienen el derecho « de elegir libremente sus representantes ». El Comité comparte plenamente esta opinión y estima, además, que dicha prohibición puede tener graves consecuencias para el normal desarrollo de un movimiento sindical donde el mismo cuente con un número insuficiente de personas capaces de desempeñar adecuadamente las funciones de dirección sindical.
16. 144. Por lo tanto, el Comité considera que las condiciones impuestas por los decretos núms. 07.171, 07.172 y 07.204 para poder ser elegido dirigente sindical, a las que se ha hecho referencia en los párrafos anteriores, no son compatibles con el derecho que deben tener todos los trabajadores a elegir libremente a sus representantes.
17. 145. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno que las disposiciones de los decretos núms. 07.171, 07.172 y 07.204 por las que se impide la reelección de los dirigentes sindicales y se imponen otras condiciones para su elección (estar en servicio activo dentro de la respectiva empresa y no haber sido condenado en virtud de un delito), son incompatibles con el derecho garantizado por el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), a todos los trabajadores de elegir libremente a sus representantes y sugiere, por consiguiente, que el Gobierno estudie su modificación de suerte que las organizaciones sindicales puedan elegir libremente a sus representantes.
    • Alegatos relativos al decreto núm. 07.204, de 3 de junio de 1965
      • a) Alegatos relativos al número de organizaciones que pueden ser formadas.
    • 146. Los querellantes alegan que el decreto núm. 07.204 ha establecido el unicato sindical, forzado en todos los niveles, desde el sindicato hasta la central única nacional, pasando por los niveles intermedios.
18. 147. El artículo 4 del decreto 07.204 declara que en cada empresa o razón social podrá organizarse sólo un sindicato, con el nombre genérico de « sindicato de trabajadores », que englobará a todos los asalariados de la empresa, sin distinción de profesiones, oficios, especialidades o actividades. El artículo 33 declara que los sindicatos dependientes de empresas que tienen centros de trabajo establecidos en varios departamentos de la República podrán constituir federaciones nacionales. Los sindicatos mixtos podrán asimismo organizar una federación nacional.
19. 148. El Comité ha señalado varias veces que el artículo 2 del Convenio núm. 87 prevé que los trabajadores y los empleadores deben tener derecho a constituir las organizaciones « que estimen convenientes », así como el de afiliarse a estas organizaciones, y que con esta disposición el Convenio no toma en forma alguna posición a favor de la tesis de la unidad sindical o de la tesis de la pluralidad sindical. No obstante, tiende a tomar en consideración, por una parte, el hecho de que en muchos países existen varias organizaciones entre las cuales tanto los trabajadores como los empleadores pueden elegir libremente para afiliarse y, por otra parte, que los trabajadores o los empleadores pueden desear crear organizaciones diferentes en los países donde no existe esa diversidad. Es decir, que si, evidentemente, el Convenio no ha querido hacer de la pluralidad sindical una obligación, por lo menos exige que ésta sea posible en todos los casos, de manera que toda actitud de un gobierno que se traduzca en la « imposición » de una organización sindical única está en contradicción con las disposiciones del artículo 2 del Convenio núm. 87.
20. 149. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno la importancia que siempre ha atribuído al principio de que los trabajadores y los empleadores deben tener derecho a constituir las organizaciones « que estimen convenientes », así como el de afiliarse a estas organizaciones, principio consagrado en el artículo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que ha sido ratificado por Bolivia, y que sugiera por consiguiente al Gobierno que estudie la modificación del decreto 07.204 de conformidad con el principio anterior.
    • b) Alegatos relativos a la disolución de los sindicatos.
21. 150. Los querellantes alegan que entre las causales previstas por el decreto 07.204 para disolver los sindicatos figura el sabotaje, lo cual, en su opinión, dejaría un amplísimo margen para juzgar y pondría en manos de la Junta una nueva arma de poderosa intervención sindical.
22. 151. El Gobierno no ha formulado en su respuesta ningún comentario al respecto.
23. 152. El artículo 21 del decreto 07.204 dispone que:
    • El artículo 129 del decreto reglamentario de la ley general del trabajo dirá:
    • Los sindicatos podrán ser disueltos solamente por sentencia ejecutoria de los tribunales del trabajo, como consecuencia de un juicio sumario y por incurrir en cualquiera de las siguientes causales:
      • d) por sabotaje comprobado.
    • 153. El Comité, antes de proseguir el examen de esta cuestión, desearía que el Gobierno se sirva informar cuáles son las disposiciones concretas que rigen en el país en materia penal en lo que respecta al sabotaje y decide por lo tanto, hasta encontrarse en posesión de esas informaciones, aplazar el examen de este aspecto del caso.

Recomendación del Comité

1. 154. En virtud de todo lo que antecede y en cuanto al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que señale a la atención del Gobierno que las disposiciones de los decretos núms. 07.171, 07.172 y 07.205, referentes a la intervención de las autoridades públicas en las diferentes etapas del proceso electoral de los dirigentes sindicales, son incompatibles con las garantías reconocidas a los sindicatos por el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que ha sido ratificado por Bolivia, y le sugiera, por consiguiente, que estudie su modificación, de suerte que las organizaciones sindicales puedan elegir libremente a sus representantes, debiendo las autoridades públicas abstenerse de toda intervención que tienda a limitar tales derechos o a entorpecer su ejercicio legal;
   • b) que señale a la atención del Gobierno que las disposiciones de los decretos núms. 07.171, 07.172 y 07.204, por las que se impide la reelección de los dirigentes sindicales y se imponen otras condiciones para su elección (estar en servicio activo dentro de la respectiva empresa y no haber sido condenado en virtud de un delito), son incompatibles con el derecho garantizado por el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), a todos los trabajadores de elegir libremente a sus representantes, y sugiera, por consiguiente, que estudie su modificación de suerte que las organizaciones sindicales puedan elegir libremente a sus representantes;
   • c) que señale a la atención del Gobierno la importancia que siempre ha atribuído al principio de que los trabajadores y los empleadores deben tener derecho a constituir las organizaciones « que estimen convenientes », así como el de afiliarse a estas organizaciones, principio consagrado en el artículo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que ha sido ratificado por Bolivia, y sugiera, por consiguiente, al Gobierno que estudie la modificación del decreto 07.204 de conformidad con el principio anterior;
   • d) que señale a la atención del Gobierno que la disposición del decreto 07.204, por la que se impide la Constitución de sindicatos propiamente dichos en las empresas de reciente formación, no es compatible con el derecho que en virtud del artículo 2 del Convenio núm. 87 tienen todos los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, y le sugiera estudie su modificación de suerte que todos los trabajadores puedan constituir organizaciones sindicales de conformidad con el principio anterior;
   • e) que solicite del Gobierno se sirva informar cuáles son las disposiciones concretas que rigen en el país en materia penal en lo que respecta al sabotaje y decida mientras tanto aplazar el examen de este aspecto del caso;
   • f) que señale las anteriores conclusiones a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
     • Ginebra, 11 de noviembre de 1965. (Firmado) Roberto AGO, Presidente.