Rapport définitif - Rapport No. 222, Mars 1983

Cas no 1164 (Malte) - Date de la plainte: 11-OCT. -82 - Clos

1. 131. Mediante una comunicación de 11 de octubre de 1982, la Confederación Mundial de organizaciones de Profesionales de la Enseñanza (CMOPE) presentó una queja por violación de los derechos sindicales en Malta. El Gobierno remitió sus observaciones en una comunicación de 22 de noviembre de 1982.
2. 132. Malta ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 133. En su carta de 11 de octubre de 1982, la CMOPE presenta una queja contra el Gobierno, en nombre del Movimiento de Maestros Unidos de Malta (MUT), por las medidas excesivas adoptadas contra docentes y otros empleados públicos por haberse ausentado del trabajo el 29 de junio de 1982. Según la CMOPE, estos trabajadores habían pedido fiesta el día 29 de junio o se habían declarado enfermos; este derecho a hacer fiesta no fue concedido. De la información adjunta a la comunicación de la organización querellante se desprende que el día 29 de junio había sido declarado festivo por el Partido Nacionalista, un partido de la oposición que, según la CMOPE, había obtenido 51 por ciento de los sufragios en las elecciones generales de diciembre de 1981, pero que debido al sistema de representación proporcional consiguió sólo 31 de los 65 escaños del Parlamento. El Partido Nacionalista había proclamado un día feriado, porque sus discusiones con el Gobierno sobre las recientes elecciones se hallaban en un punto muerto, y eligió este día particular porque era una festividad que el Gobierno había suprimido unilateralmente en 1977, acción pendiente todavía de un recurso del Gobierno ante el Tribunal de Apelación. De la información adjunta se desprende que el MUT y otros sindicatos ni apoyaban ni rechazaban las instrucciones del Partido nacionalista, pero cuando sus miembros no se presentaron al trabajo el 29 de junio el Gobierno respondió suspendiendo a 78 miembros del MUT y a unos 400 trabajadores más del servicio público o empleados de organizaciones paraestatales. Según la organización querellante, se entablaron también procedimientos disciplinarios contra estas personas, mientras que los empleadores privados no tomaron, al parecer, medida alguna contra millares de sus empleados que no se presentaron a trabajar el 29 de junio.
2. 134. La CMOPE señala que en siete de los nueve casos en que los expedientes de los docentes fueron examinados por la Comisión del Servicio Público (órgano disciplinario), se comunicó a los interesados que no había "causa" contra ellos. A los demás empleados públicos que también comparecieron ante la Comisión se les notificó que habían sido declarados "no culpables". Sin embargo, prosigue la CMOPE, el 8 de agosto, el Primer Ministro anunció que el Gobierno perdonaría a los trabajadores suspendidos si accedían a firmar una declaración reconociendo su culpabilidad. La negativa a firmar tal declaración acarrearía el despido inmediato. La CMOPE afirma que esta exigencia a firmar bajo coacción viola los derechos tanto políticos como civiles, especialmente en el caso de los siete empleados con respecto a los cuales la junta disciplinaria había dictaminado que no había causa.
3. 135. La organización querellante alega también que en 1976 fue aprobada una ley de relaciones de trabajo que establece un sistema de negociaciones sobre condiciones de servicio dé los empleados públicos, la cual no ha sido todavía aplicada. La CMOPE afirma que, en vez de aplicar dicha ley, el Gobierno ha reducido unilateralmente el derecho a vacaciones, ha suprimido algunos días festivos, ha modificado las condiciones de servicio y ha fijado unilateralmente los salarios a un nivel muy por debajo de las peticiones de los sindicatos.
4. 136. Según la organización querellante, una enmienda a la citada ley, introducida en 1977, confiere al Gobierno la facultad de declarar "servicio esencial" aquel en el cual trabaja cualquier categoría de empleado público y, por consiguiente, de restringir o prohibir el derecho de huelga. Envía adjunto un ejemplar del texto legislativo modificado, en el cual figura la lista de algunos servicios en los que siempre debe haber personal para la prestación ininterrumpida de servicios esenciales a la comunidad. Tales servicios incluyen los puestos de, por ejemplo, director permanente de servicios de atención médica, médico, inspector de sanidad infantil, etc. Del articulo 10 de esta ley enmendada se desprende que la lista en cuestión puede alterarse, ampliarse o modificarse de cualquier otra manera por resolución de la Cámara de Representantes u orden del Primer ministro publicada en la Gaceta, siempre que ello no haga aumentar el número total de los servicios aludidos a más de 70.
5. 137. La CMOPE alega además que en 1981 se promulgó una ley en virtud de la cual los empleados públicos no pueden, en adelante, exigir reparación jurídica por ninguna cuestión relativa a sus condiciones de empleo (nueva ley de enmienda a la ley sobre el Código Orgánico y de Procedimiento Civil). Esta ley también dispone la creación de la "Comisión de Tribunales de Justicia", nombrada por el Primer Ministro con la función, entre otras, de fiscalizar la labor de todos los tribunales de jurisdicción civil, comercial y criminal, incluido el Tribunal Constitucional, y la conducta profesional de los abogados y procuradores jurídicos. De un examen de la ley, cuyo texto viene adjunto a la comunicación de la organización querellante, se desprende que el articulo 743 de la ley principal ha sido enmendado a fin de incluir un nuevo apartado 5 que reza como sigue: "A los efectos de este articulo y de cualquier otra disposición de esta ley y de cualquier otra ley, el servicio en la administración pública constituye una relación especial regida por las disposiciones legales específicamente aplicables a la misma y por los términos y condiciones establecidos de cuando en cuando por el Gobierno, y ninguna ley ni disposición jurídica relativa a condiciones de empleo o a contratos de servicio o de trabajo es aplicable ni jamás fue aplicable al servicio público excepto en la medida en que dicha ley disponga lo contrario".
6. 138. La CMOPE declara finalmente que en 1982 fue adoptada una ley sobre injerencias extranjeras, en virtud de la cual no puede desarrollarse ninguna actividad extranjera sin permiso del Gobierno, permiso que sólo se concede a las actividades enumeradas en dicha ley, tales como las de índole cultural y educativa la organización querellante ve en esta ley una restricción impuesta a la solidaridad sindical internacional.

B. Respuesta del Gobierno

1. 139. En su comunicación de 22 de noviembre de 1982, el Gobierno declara que los alegatos relativos a la ausencia del trabajo del 29 de junio no están justificados. Según el Gobierno, la acción disciplinaria adoptada obedece a un acto caracterizado de desobediencia, con desacato a la autoridad, ya que a todos los empleados públicos se les habían cursado instrucciones de que fueran a trabajar el 29 de junio de 1982. El Gobierno sostiene que, contrariamente a lo que afirma el MUT, esta falta es más grave que la ausencia ordinaria del trabajo y no cae dentro del ámbito del articulo 20 (2) de la ley de 1952 sobre reglamentación de las condiciones de trabajo.
2. 140. El Gobierno declara que no se trata de una cuestión de denegación del "derecho a un día feriado", sino de una consigna política de parar el trabajo durante un día. Como no consistía en una orden de acción sindical, prosigue el Gobierno, no estaba protegida por las disposiciones de la ley sobre relaciones de trabajo. A fin de asegurar la continuidad de los servicios públicos, se redujeron las licencias para el 29 de junio y se dieron instrucciones específicas a los empleados públicos de que dicho día fueran a trabajar como de costumbre. Los empleados que no acataron tales instrucciones sin un motivo válido fueron sometidos a procedimientos disciplinarios que, en virtud del Reglamento de 1977 de la Comisión del Servicio Público (Procedimientos disciplinarios), podían incluir el despido. El Gobierno explica que los empleados afectados fueron en realidad suspendidos del trabajo y que el Consejo Disciplinario de la Comisión del servicio Público había empezado a examinar los diversos casos. Sin embargo, el 8 de agosto, el Gobierno decidió anular estos procedimientos disciplinarios respecto de aquellos empleados que firmasen una declaración reconociendo la falta que se les imputaba y estuvieran dispuestos a comprometerse por escrito a no cometer una análoga en lo sucesivo. El Gobierno afirma que los empleados que firmaron tal declaración e hicieron tal promesa fueron reincorporados al trabajo; subraya que no se exigió a ningún empleado que firmase una declaración o se comprometiera por escrito contra su voluntad, y niega que se amenazara a los empleados con el despido inmediato si no firmaban.
3. 141. El Gobierno declara, además, que la organización querellante está mal informada en lo que atañe a los casos de siete docentes de la enseñanza oficial, quienes siguieron estando sujetos a procedimientos disciplinarios después de haber sido declarados "no culpables" por el Consejo Disciplinario de la Comisión del Servicio Público. Afirma que, de conformidad con el Reglamento de 1977, los procedimientos disciplinarios no terminan ante el Consejo, sino que éste está obligado (en virtud del articulo 17) a comunicar sus conclusiones a la comisión del servicio Público. La decisión final la adopta entonces el Primer Ministro guiándose por la recomendación de la Comisión, de acuerdo con el articulo 113 de la Constitución de la República de Malta. El Gobierno confirma que la Comisión del Servicio Público no formuló recomendación alguna sobre los casos disciplinarios en cuestión.
4. 142. En lo que atañe a los demás alegatos, el Gobierno declara que el Consejo Mixto de Negociaciones establecido en virtud de la ley de 1976 de relaciones de trabajo ha sido ya con anterioridad objeto de la atención del Comité de Libertad Sindical (caso núm. 949) y de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Explica que el criterio actualmente en vigor es el siguiente: como el Consejo Mixto de Negociaciones es un órgano superior de negociación en el que están representados grupos de sindicatos, y puesto que la legislación actual sólo reconoce sindicatos por separado y no grupos de sindicatos, los sindicatos han mantenido conversaciones sobre el propuesto establecimiento de un organismo reconocido que los represente como grupo, sin llegar a ningún acuerdo, planteando así al Gobierno una importante dificultad en la creación del Consejo. En su memoria anual sobre el Convenio núm. 87 el Gobierno declara que la cuestión se está estudiando activamente.
5. 143. En cuarto a la supuesta reducción del derecho a vacaciones y a la supresión de algunos días feriados, el Gobierno declara que cuando se redujo el número de festividades, el derecho mínimo a vacaciones anuales de la gran mayoría de los empleados públicos se elevó a cuatro semanas laborables mediante las pertinentes modificaciones a las disposiciones sobre regulación de salarios.
6. 144. Con respecto a la enmienda introducida en 1977 a la ley sobre relaciones de trabajo, el Gobierno afirma que la interpretación de la organización querellante es incorrecta. Dicha ley enumera específicamente los puestos de trabajo cuyos ocupantes están obligados a prestar un servicio esencial; se trata de unos pocos puestos, de categoría superior, que deben estar ocupados en todo momento para la prestación ininterrumpida de servicios esenciales a la comunidad.
7. 145. El Gobierno afirma que la organización querellantes se equivoca al sostener que la modificación del Código Orgánico y de Procedimiento Civil restringe el derecho de los empleados públicos a exigir reparación jurídica por cualquier cuestión relativa a sus condiciones de empleo. Explica que, por el contrario, el procedimiento modificado ayuda a acelerar la administración de justicia y en ningún modo menoscaba el derecho de los funcionarios públicos a exigir reparación jurídica por tales cuestiones.
8. 146. Por último, el Gobierno declara que la organización querellante ha interpretado mal la ley de 1982 sobre injerencias extranjeras. Adjunta un ejemplar del texto de la ley, cuyo artículo 2 define como "actividad extranjera" toda actividad realizada, patrocinada, promovida o bien ayudada o alentada de la forma que sea por cualquier persona extranjera, e incluye en particular "..., el suministro de dinero, equipos u otros materiales u objetos cualesquiera", pero que, a la inversa, no comprende ninguna actividad puramente comercial o industrial. El Gobierno explica que esta ley tiene por objeto impedir toda injerencia política extranjera indebida en los asuntos internos de Malta, pero no restringir la solidaridad sindical internacional. El Gobierno señala que la Confederación de sindicatos pudo reunirse sin restricción alguna cuando invitó al Comité Ejecutivo de la Confederación Mundial del Trabajo a celebrar una reunión en Malta en octubre de 1982, un mes después de la entrada en vigor de dicha ley.

C. Conclusiones del Comité

1. 147. Este caso se refiere a alegatos de represalias antisindicales adoptadas contra empleados públicos por haberse ausentado del trabajo el 29 de junio de 1982 y, de manera más general, a la adopción de una ley antisindical.
2. 148. El Comité observa que, según la organización querellante, se entabló una acción disciplinaria contra docentes, empleados públicos y empleados de organizaciones paraestatales por no haber acudido al trabajo o haberse declarado enfermos el día 29 de junio, en respuesta a un llamamiento en este sentido emanado de un partido político de la oposición. Sin entrar en la cuestión de la firma obligada de declaraciones en substitución de los procedimientos disciplinarios, y aún en el caso de que tales procedimientos hayan llegado a su término, el Comité debe señalar ante todo que la organización querellante no alega que las ausencias al trabajo del 29 de junio tuvieran relación con actividades sindicales, ni tampoco que sólo miembros de su organización afiliada fueran objeto de represalias. Por el contrario, el propio querellante declara que su organización afiliada y otros sindicatos ni apoyaban la consigna de este partido político ni se oponían a la misma. El Comité observa, además que el Gobierno explica detalladamente la forma cómo fueron entablados los procedimientos disciplinarios y pone de relieve la readmisión de los empleados públicos suspendidos que firmaron, por su propia voluntad, ciertas declaraciones. Dada la falta de pruebas que acrediten que tal acción contra sindicalistas fuera tomada por actividades sindicales de los mismos, el Comité estima que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
3. 149. En lo que atañe a los alegatos relativos a la ley de 1976 de relaciones de trabajo y a las modificaciones introducidas en la misma en 1977, el Comité recuerda que ya examinó esta cuestión en el marco del caso núm. 9491 y remite a sus conclusiones adaptadas en dicho caso; en particular, que, si bien la negativa de permitir o alentar la participación de organizaciones sindicales en la aplicación de la nueva legislación o reglamentos que afectan a sus intereses no constituye necesariamente una violación de los derechos sindicales, debería reconocerse la importancia del principio de la consulta y cooperación entre las autoridades públicas y las organizaciones de trabajadores en el ámbito nacional. El Comité desearía también recordar, con respecto a las enmiendas de 1977, su criterio, anteriormente formulado, de que el derecho de huelga puede ser restringido y hasta prohibido en el servicio público o en servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea, en servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población. Sobre la base de este criterio, el Comité considera que la lista actual que figura en la ley en cuestión no constituye ninguna violación de la libertad sindical.
4. 150. En lo que respecta a las modificaciones introducidas en 1981 a la ley sobre el Código orgánico y de Procedimiento Civil, el Comité estima que la creación de una comisión encargada de fiscalizar la conducta profesional de los abogados no viola los principios de la libertad sindical y, además, que el nuevo articulo 743 (5), por el que se establece que el empleo en la función pública se regirá por disposiciones especiales y por leyes que lo regulen, no constituye en sí ninguna discriminación contra los funcionarias públicos.
5. 151. El Comité opina que la ley de 1982 sobre injerencias extranjeras, en su definición general de "actividad extranjera", podría interpretarse en el sentido de restringir la libertad de afiliarse a confederaciones de organizaciones sindicales de dentro o fuera del país y de emprender actividades con ellas, garantizada por el articulo 5 del Convenio núm. 87, ratificado por Malta. Sin embargo, dada la explicación del Gobierno de que en la práctica dicha ley no ha obstaculizado en absoluto ninguna afiliación ni actividad sindical, el Comité no se propone insistir sobre esta cuestión.

Recomendación del Comité

1. 152. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe este informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) el Comité considera que el alegato relativo a la acción emprendida contra empleados públicos por no haberse presentado al trabajo el 29 de junio de 1982 en respuesta a una consigna política no requiere un examen más detenido;
   • b) en cuanto a los alegatos relativos a la ley de 1976 de relaciones de trabajo y a las enmiendas introducidas en la misma en 1977, el Comité remite a las conclusiones que formuló sobre la misma cuestión en el caso núm. 949 y, en particular, a propósito de la negativa de permitir o alentar la participación de organizaciones sindicales en la aplicación de la nueva legislación o reglamentos que afecten a sus intereses;
   • c) el Comité considera que los alegatos relativos a las recientes enmiendas introducidas en la ley sobre el Código orgánico y de Procedimiento Civil y en la ley sobre injerencias extranjeras no requieren un examen más detenido.